Ersetzt die KdK den Ständerat? Wie die Kantone in Bundesbern mitbestimmen

Die Reprä­sen­ta­ti­on und Mit­wir­kung der Glied­staa­ten gilt als eine der Funk­tio­nen zwei­ter Gesetz­ge­bungs­kam­mern im Bun­des­staat. In der Schweiz erfüllt der Stän­de­rat die­se Funk­ti­on nicht (mehr). Glei­ches gilt für die zwei­ten Kam­mern in vie­len ande­ren Föde­ral­staa­ten. An die Stel­le des Stän­de­ra­tes ist jedoch eine ande­re Insti­tu­ti­on getre­ten: die Regie­rungs­kon­fe­renz. Die Kon­fe­renz der Kan­tons­re­gie­run­gen (KdK) ins­be­son­de­re hat sich als über­aus erfolg­rei­che Ver­tre­te­rin kan­to­na­ler Inter­es­sen auf Bun­des­ebe­ne erwie­sen. Der Bika­me­ra­lis­mus ist – zumin­dest mit Blick auf sei­ne föderale Mit­wir­kungs­rol­le – ersetzbar. 

Ständeratsbuch

Territoriale Mitbestimmung im Föderalismus

Die Mit­wir­kung der Glied­staa­ten an der Bun­des­ge­setz­ge­bung ist ein wesent­li­ches Merk­mal des Föde­ra­lis­mus — neben ihrer Auto­no­mie (Ela­zar 1987). Die Mit­be­stim­mung auf Bun­des­ebe­ne kom­pen­siert den Sou­ver­a­ni­täts­ver­lust, der mit dem Zusam­men­schluss zum Bun­des­staat ein­her­geht. Sie ist auch wich­tig, weil vie­le Bun­des­ge­set­ze Aus­wir­kun­gen auf die Glied­staa­ten haben oder, wie im schwei­zer Voll­zugs­fö­de­ra­lis­mus, sogar von die­sen umge­setzt werden.

Eine zwei­te Par­la­ments­kam­mer gilt als die insti­tu­tio­nel­le Lösung, um die glied­staat­li­che Mit­wir­kung auf Bun­des­ebe­ne zu ermög­li­chen und zu gewähr­leis­ten (Rus­sell 2001, Swen­den 2004). In vie­len Föde­ral­staa­ten wur­de ange­sichts der man­geln­den Berück­sich­ti­gung ter­ri­to­ria­ler Inter­es­sen in der Zusam­men­set­zung der ers­ten Kam­mer eine zwei­te Kam­mer ein­ge­rich­tet. Zwei­te Kam­mern, so die Theo­rie, ermög­li­chen ter­ri­to­ria­le Mit­be­stim­mung, indem sie

  • glied­staat­li­che Anlie­gen bündeln,
  • als Veto­spie­ler und Gegen­ge­wicht zur ers­ten Kam­mer fungieren,
  • dem Schutz klei­ne­rer Glied­staa­ten dienen,
  • die Koor­di­na­ti­on zwi­schen Bund und Glied­staa­ten sicherstellen,
  • an der Bestim­mung von Ver­tre­te­rin­nen und Ver­tre­tern in Kom­mis­sio­nen und der Wahl von Amts­trä­ge­rin­nen und Amts­trä­gern mit­wir­ken und
  • den Aus­tausch und die Abstim­mung ter­ri­to­ria­ler Inter­es­sen sicherstellen.

Die Lite­ra­tur über zwei­te Kam­mern nennt zwei Vor­aus­set­zun­gen betref­fend ihrer Zusam­men­set­zung und Mit­wir­kungs­rech­te, die für eine effek­ti­ve Mit­be­stim­mung erfüllt sein müs­sen (Swen­den 2004). Zum einen muss eine zwei­te Kam­mer so zusam­men­ge­setzt sein, dass sie auch tat­säch­lich die glied­staat­li­chen Regie­run­gen oder Par­la­men­te ver­tritt. Zum ande­ren muss sie über effek­ti­ve Veto­rech­te ver­fü­gen, die nicht nur auf­schie­ben­de Wir­kung haben und zudem mög­lichst alle Gesetz­ge­bungs­pro­zes­se auf Bun­des­ebe­ne betreffen.

Tat­säch­lich erfül­len aber die meis­ten zwei­ten Kam­mern die­se Kri­te­ri­en hin­sicht­lich Zusam­men­set­zung und Mit­wir­kungs­rech­te nicht oder nicht mehr (Rus­sell 2001). In vie­len zwei­ten Kam­mern domi­nie­ren Par­tei­in­ter­es­sen und/oder feh­len Mit­wir­kungs­rech­te. Der Stän­de­rat ist hier kei­ne Aus­nah­me, vor allem was die Domi­nanz der Par­tei­in­ter­es­sen betrifft (Vat­ter 2018).

Die föderale Rolle der Konferenz der Kantonsregierungen

Die Kon­fe­renz der Kan­tons­re­gie­run­gen (KdK) hin­ge­gen erfüllt bei­de Kri­te­ri­en für eine effek­ti­ve Mit­be­stim­mung und ermög­licht so die kan­to­na­le Mit­wir­kung auf Bun­des­ebe­ne.[1] Unter­stützt wird sie dabei von den Direktorenkonferenzen.

Zusam­men­set­zung: Während Ständerätinnen und Ständeräte nicht direkt die kan­to­na­len Regie­run­gen ver­tre­ten und häu­fig par­tei­po­li­tisch abstim­men, setzt sich die Kon­fe­renz der Kan­tons­re­gie­run­gen, wie ihr Name verrät, aus die­sen zusam­men. Par­tei­po­li­tik ist daher deut­lich weni­ger domi­nant als im Ständerat und in den zwei­ten Kam­mern ande­rer Bun­des­staa­ten. Die Zusam­men­set­zung der KdK spie­gelt viel­mehr stär­ker die ter­ri­to­ria­len Inter­es­sen der Kan­to­ne wider. Die­ser Effekt wird durch das Kon­kor­danz­prin­zip ver­stärkt und auch dadurch, dass je nach Trak­tan­den­lis­te Regie­rungs­mit­glie­der unter­schied­li­cher poli­ti­scher Cou­leur teil­neh­men und abstimmen.

Mit­wir­kungs­rech­te: Die KdK ist kein Ver­fas­sungs­or­gan und ver­fügt nicht über die for­mel­len Veto­rech­te des Stän­de­rats. Aller­dings ist es de fac­to schwer, Geset­ze gegen den Wil­len der Kan­to­ne und eine offi­zi­el­le Posi­ti­on der KdK zu erlas­sen. Hier sind Arti­kel 45 Abs. 1 und 2 der schwei­ze­ri­schen Bun­des­ver­fas­sung (BV) rele­vant. Die­se ver­pflich­ten den Bund, die Kan­to­ne ein­zu­be­zie­hen und recht­zei­tig über Bun­des­ge­schäf­te zu infor­mie­ren. Die KdK hat sich zu der­je­ni­gen Insti­tu­ti­on ent­wi­ckelt, über wel­che Art. 45 BV umge­setzt wird. Grundsätzlich ist es eine Ent­schei­dung der Kan­to­ne – und somit der KdK selbst – , wel­che Bun­des­ge­schäf­te sie mit­ge­stal­ten möchte.

Die KdK erfüllt aber nicht nur die for­mel­len Vor­aus­set­zun­gen, son­dern hat zu gros­sen Tei­len die klas­si­sche Funk­ti­on zwei­ter Kam­mern über­nom­men – mit Aus­nah­me der Bestim­mung von Amts­trä­ge­rin­nen und Amts­trä­gern. Seit ihrer Grün­dung 1993 war die KdK nicht nur an vie­len, son­dern auch an nahe­zu allen wich­ti­gen Bun­des­dos­siers und zen­tra­len Reform­pro­jek­ten betei­ligt. Bei­spie­le sind die Neu­ge­stal­tung des Finanz­aus­gleichs und der Auf­ga­ben­tei­lung (NFA), die an der Urne abge­lehn­te Unter­neh­mens­steu­er­re­form III, die als Steu­er­re­form und AHV-Finan­zie­rung (STAF) neu auf­ge­legt und im Mai 2019 ange­nom­men wur­de, sowie ver­schie­de­ne Sta­bi­li­sie­rungs­pro­gram­me und die Legis­la­tur­pla­nung des Bun­des. Die Mit­wir­kung an den Geschäf­ten auf Bun­des­ebe­ne umfasst immer die Bün­de­lung und Abstim­mung kan­to­na­ler Inter­es­sen. Dabei schützt das Prin­zip der Stim­men­gleich­heit aller Mit­glie­der auch die Anlie­gen klei­ne­rer Kan­to­ne. Nicht­zu­letzt mit dem erfolg­reich initi­ier­ten Kan­tons­re­fe­ren­dum 2004 gegen die Steu­er­po­li­tik des Bun­des hat sich die KdK als wich­ti­ge Veto­spie­le­rin eta­bliert. Glei­ches gilt für die Erzie­hungs­di­rek­to­ren­kon­fe­renz (EDK), deren Wider­stand gegen eine zen­tra­li­sie­ren­de Reform der Bil­dungs­ver­fas­sung zur Sta­gna­ti­on des Reform­pro­zes­ses führ­te. Die­se Blo­cka­de wur­de erst dann über­wun­den, als der Bund den Reform­vor­schlag der EDK akzeptierte.

Ihren Ein­fluss macht die KdK gel­tend, indem sie Stel­lung­nah­men, Ver­nehm­las­sungs­ant­wor­ten und Medi­en­mit­tei­lun­gen ver­fasst, an par­la­men­ta­ri­schen Anhö­run­gen und Arbeits­grup­pen des Bun­des teil­nimmt und Klä­run­gen ein­for­dert (wie bei­spiels­wei­se zum Rah­men­ab­kom­men mit der EU). Über die KdK inter­agie­ren die Kan­to­ne regel­mäs­sig und häu­fig mit dem Bund und stim­men sich mit die­sem (aber auch unter­ein­an­der) ab – bei­spiels­wei­se im Rah­men des Föde­ra­lis­ti­schen Dia­logs.

Schlussbemerkungen

Die KdK ist also, zumin­dest mit Blick auf die ter­ri­to­ria­le Mit­be­stim­mung, so kann man pro­vo­ka­tiv zusam­men­fas­sen, die bes­se­re zwei­te Kam­mer. Aller­dings hat sie den Stän­de­rat kei­nes­wegs überflüssig gemacht; schliess­lich erfüllt die­ser auch noch ande­re Auf­ga­ben zwei­ter Kam­mern, die über die föde­ra­le Rol­le hin­aus­ge­hen (Vat­ter 2020). Zudem arbei­ten die bei­den Gre­mi­en häu­fig zusam­men, zum Bei­spiel wenn die KdK an Anhö­run­gen im Stän­de­rat teil­nimmt oder schrift­li­che Stel­lung­nah­men zu Hän­den des Rates abgibt.

Gemein­sam mit den Direk­to­ren­kon­fe­ren­zen schützt die KdK die Auto­no­mie der Kan­to­ne vor Ein­grif­fen des Bun­des. Dies bedeu­tet jedoch auch, dass die Kan­to­ne zwar als Gan­zes an Ein­fluss gewin­nen, dies aber zulas­ten ein­zel­ner Kan­to­ne und ihrer spe­zi­fi­schen Anlie­gen gehen kann. Aller­dings sind Beschlüsse der KdK recht­lich nicht bin­dend. Ein­zel­ne Kan­to­ne kön­nen immer ergänzend zu oder abwei­chend von der offi­zi­el­len Posi­ti­on der KdK eige­ne Stel­lung­nah­men zu Ver­nehm­las­sun­gen ein­ge­ben – was die meis­ten von ihnen auch tun.

Die Machtfülle der KdK, die sich zu einer zen­tra­len Part­ne­rin ins­be­son­de­re des Bun­des­rats, aber auch von Natio­nal- und Ständerat ent­wi­ckelt hat, steht im Wider­spruch zu ihrem Sta­tus als infor­mel­les Gre­mi­um ohne kon­sti­tu­tio­nel­le oder gesetz­li­che Ver­an­ke­rung. Anders als der Ständerat ist die KdK for­mell gese­hen nicht mehr als ein (pri­vat­recht­li­cher) Ver­ein. Sie unter­liegt darüber hin­aus kei­ner direk­ten par­la­men­ta­ri­schen Kon­trol­le (Pfis­te­rer  2015) und kei­nem Öffentlichkeitsgesetz.[2] Dass ein infor­mel­les Gre­mi­um eine der­ar­ti­ge Machtfülle hat, ist aus demo­kra­tie­theo­re­ti­scher Sicht durch­aus problematisch.


Refe­renz

Schna­bel, J. (2020). Die Kon­fe­renz der Kan­tons­re­gie­run­gen als der bes­se­re Ständerat? Ter­ri­to­ria­le Mit­be­stim­mung im schwei­ze­ri­schen Föderalismus. In S. Muel­ler & A. Vat­ter (Eds.), Der Ständerat. Zwei­te Kam­mer der Schweiz. Zürich: NZZ Libro, S. 181–202.

Quel­len

  • Ela­zar, D. J. (1987). Explo­ring Federa­lism. Tus­ca­loo­sa, Lon­don: The Uni­ver­si­ty of Ala­ba­ma Press.
  • Pfis­te­rer, T. (2015). lnter­go­vern­men­taI Rela­ti­ons in Switz­er­land: An Unfa­mi­li­ar Term for a Necessa­ry Con­cept. In J. Poiri­er, C. Saun­ders, & J. Kin­caid (Hrsg.), Inter­go­vern­men­tal Rela­ti­ons in Federal Sys­tems. Com­pa­ra­ti­ve Struc­tures and Dyna­mics (S. 379–410). Don Mills: Oxford Uni­ver­si­ty Press.
  • Rus­sell, M. (2001). The Ter­ri­to­ri­al Role of Second Cham­bers. In N. D. J. Bald­win & D. Shell (Hrsg.), Second Cham­bers (S. 105–118). Lon­don: Frank Cass.
  • Swen­den, W. (2004). Federa­lism and Second Cham­bers. Regio­nal Repre­sen­ta­ti­on in Par­lia­men­ta­ry Fede­ra­ti­ons: the Aus­tra­li­an Sena­te and Ger­man Bun­des­rat com­pa­red. Brüs­sel: P.I.E.-Peter Lang.
  • Vat­ter, A. (2018). Das poli­ti­sche Sys­tem der Schweiz (3. Auf­la­ge). Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft.
  • Vat­ter, A. (2020). Reform­an­sät­ze unter der Lupe: Model­le für die Reform des Stän­de­rats. In S. Muel­ler & A. Vat­ter (Hrsg.), Der Ständerat. Zwei­te Kam­mer der Schweiz (S. 253–294). Zürich: NZZ Libro.

[1] Die KdK wur­de 1993 expli­zit mit dem Ziel der Ein­fluss­nah­me auf der Bun­des­ebe­ne gegrün­det, als die Kan­to­ne fan­den, sie hät­ten zu wenig Ein­fluss auf Bun­des­ent­schei­dun­gen zu Europafragen.

[2] Grund­sät­ze für mehr Öffent­lich­keit wur­den aller­dings 2018 verabschiedet.

 

Bild:  © Kon­fe­renz der Kan­tons­re­gie­run­gen KdK 

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