Der bessere Ständerat? Regierungskonferenzen im Schweizer Föderalismus

Im Jahr 1993 grün­de­ten die 26 Schweiz­er Kan­tone die Kon­ferenz der Kan­ton­sregierun­gen (KdK). Die KdK soll den Ein­fluss der Kan­tone auf Bun­de­sentschei­de stärken. Daneben konzen­tri­eren sich die Direk­torenkon­feren­zen auf die hor­i­zon­tale Zusam­me­nar­beit in jenen Poli­tik­bere­ichen, für welche die Kan­tone zuständig sind. Diese Arbeit­steilung bewahrt den dezen­tralen Charak­ter der Schweiz und ist inter­na­tion­al fast einzi­gar­tig.

Regierungskon­feren­zen spie­len eine zen­trale Rolle für den schweiz­erischen Föder­al­is­mus, gestal­ten sie doch die Poli­tik des Lan­des aktiv mit. In jenen Foren schliessen die Kan­tone Abkom­men und tauschen Infor­ma­tio­nen aus, beispiel­sweise zur Anerken­nung kan­tonaler Schu­la­b­schlüsse oder zu Fra­gen der Besteuerung und des öffentlichen Nahverkehrs.

Erst diese Zusam­me­nar­beit ermöglicht es der Bevölkerung, gle­ichzeit­ig in Solothurn zu wohnen, in Zürich zu arbeit­en, in Basel ins The­ater zu gehen und die Kinder an die Uni­ver­sität Genf zu schick­en. Das zurzeit wohl promi­nen­teste Beispiel interkan­tonaler Zusam­me­nar­beit ist das Har­moS-Konko­r­dat, doch auch im Strafvol­lzug, bei der Betrei­bung von Spitälern und vie­len weit­eren Bere­ichen, arbeit­en die Kan­tone eng zusam­men.

Die KdK im Gefüge der schweizerischen Konferenzen

In der Schweiz hat diese Zusam­me­nar­beit eine lange Tra­di­tion (siehe Grafik 1). Schon 1897 wurde die Schweiz­erische Kon­ferenz der Erziehungs­di­rek­toren (EDK) gegrün­det; 1904 schlossen sich die Vorste­her der kan­tonalen Finanzde­parte­mente zur Finanzdi­rek­torenkon­ferenz (FDK) zusam­men.[1] Die Grün­dung der KdK 1993 ist insofern speziell, als dass damit erst­mals ein nationales Forum der Regierun­gen und nicht bloss einzel­ner Direk­toren (also Regierungsräte) ein­gerichtet wurde.

KDK

Grafik 1: Überblick über Grün­dung und Gesamtzahl schweiz­erisch­er Regierungskon­feren­zen, Quelle: eigene Dat­en

Im Rah­men der ein­gangs erwäh­n­ten Arbeit­steilung[2] konzen­tri­ert sich die KdK darauf, die Inter­essen der Kan­tone auf Bun­de­sebene zu vertreten, nach­dem sich die Kan­tone auf eine gemein­same Posi­tion geeinigt haben (Art. 1.2 Vere­in­barung über die KdK vom 8. Okto­ber 1993). Über die KdK wen­den sich die Kan­tone gemein­sam an den Bund, wenn dort Geschäfte auf der Tage­sor­d­nung sind, die bei­de Ebe­nen betr­e­f­fen, poli­tik­feldüber­greifend und häu­fig poli­tisch aufge­laden sind. Hierzu gehören beispiel­sweise die Bilat­eralen Abkom­men mit der Europäis­chen Union oder das Raumkonzept Schweiz.

Indem sie mit ein­er Stimme sprechen, gelingt es den Kan­to­nen, durch Stel­lung­nah­men, Briefe an den Bund, die Teil­nahme an Vernehm­las­sun­gen oder die gemein­same Entsendung von Vertretern in Arbeits­grup­pen, Bun­de­sentschei­de in ihrem Sinne zu bee­in­flussen und aktiv mitzugestal­ten. Die Rolle der KdK als Inter­essensvertre­tung der Kan­tone auf Bun­de­sebene ergibt sich auch aus der Zusam­menset­zung der KdK, die grund­sät­zlich alle Regierungsmit­glieder umfasst. Somit ermöglicht die KdK den Kan­to­nen jene «ver­tikale» Mit­sprache, die im Stän­der­at durch Volk­swahl und Parteipoli­tik abhan­dengekom­men ist.

Ein Beispiel für die Arbeit der KdK ist der nationale Finan­zaus­gle­ich. Das politikfeldübergreifende[3] Geschäft, welch­es per Bun­des­ge­setz geregelt wird, wollen die Kan­tone in ihrem Sinne bee­in­flussen. In der jüng­sten Evaluierung und Ver­längerung des Finan­zaus­gle­ichs (2014–16) entsandte die KdK daher die kan­tonalen Vertreter in die Evaluierungs­gruppe und veröf­fentliche eine Stel­lung­nahme zu Hän­den von Nation­al- und Stän­der­at. Eine zen­trale Rolle spielte die KdK auch als Ver­mit­t­lerin zwis­chen den bei­den Räten, indem sie einen von 19 Kan­to­nen getra­ge­nen Kom­pro­missvorschlag zur Kürzung der Aus­gle­ichzahlun­gen – näm­lich um die Hälfte der vom Bund vorgeschla­ge­nen 330 Mil­lio­nen Franken – ein­brachte. Über die KdK hat­ten die Kan­tone dadurch wesentlichen Anteil an der Kom­pro­miss­find­ung im Bun­despar­la­ment. Da sich im Finan­zaus­gle­ich Geber- und Nehmerkan­tone gegenüber­ste­hen, musste die KdK zunächst die kan­tonalen Posi­tio­nen kon­so­li­dieren, bevor sie die Inter­essen der Kan­tone auf Bun­de­sebene vertreten kon­nte.

Direk­torenkon­feren­zen wie die EDK oder FDK dienen hinge­gen der Zusam­me­nar­beit der Kan­tone in Poli­tik­bere­ichen, für welche diese alleine oder haupt­säch­lich zuständig sind. Diese «hor­i­zon­tale» Koor­di­na­tion ist wesentlich tech­nis­ch­er und poli­tik­feld­spez­i­fis­ch­er. Sie ermöglicht nicht nur den Erfahrungs- und Infor­ma­tion­saus­tausch, son­dern ver­fol­gt das Ziel effizien­teren Regierens durch gemein­same Pro­jek­te und die Angle­ichung von Abläufen.

Im Bil­dungs­bere­ich beispiel­sweise befasste sich die EDK mit der Umset­zung des ver­fas­sungsrechtlichen Auf­trags zur Har­mon­isierung der oblig­a­torischen Schul­bil­dung, um die Mobil­ität der Bevölkerung zu erle­ichtern und die Qual­ität des schweiz­erischen Schul­we­sens zu erhal­ten und zu verbessern. In einem mehrjähri­gen Kraftakt erar­beit­eten die EDK-Mit­glieder die Interkan­tonale Vere­in­barung über die Har­mon­isierung der oblig­a­torischen Schule (Har­moS-Konko­r­dat).

Gle­ichzeit­ig dient die hor­i­zon­tale Zusam­me­nar­beit auch dazu, gegenüber dem Bund zu zeigen, dass die Kan­tone „ohne ihn kön­nen“ und sein Ein­greifen wed­er erwün­scht noch notwendig ist. Fol­glich dienen die Direk­torenkon­feren­zen unter anderem der Wahrung der kan­tonalen Autonomie. So erar­beit­ete die EDK das Har­moS-Konko­r­dat auch mit dem Ziel, durch eine erfol­gre­iche Zusam­me­nar­beit Bun­de­se­in­griffe im Bil­dungs­bere­ich zu ver­mei­den. Und als der Bund – vertreten durch Bun­desrat Alain Berset – dro­hte, im Namen der nationalen Ein­heit in der Sprachen­frage einzu­greifen, wehrten sich die Kan­tone über die EDK vehe­ment – und bish­er erfol­gre­ich – gegen einen solchen Ein­griff.

In sel­te­nen Fällen nehmen auch die Direk­torenkon­feren­zen direkt Ein­fluss auf Bun­de­sprozesse, wie beispiel­sweise die EDK während der Reform der Bil­dungsver­fas­sung (2006) – allerd­ings eben­falls mit dem Ziel, die kan­tonale Autonomie zu schützen. So kon­nte die EDK erwirken, dass die Ver­fas­sungsän­derung dem Bund keine weitre­ichen­den Kom­pe­ten­zen im Bil­dungs­bere­ich, son­dern lediglich ein sub­sidiäres Inter­ven­tion­srecht übertrug.

Regierungskonferenzen in anderen Ländern

Regierungskon­feren­zen wie die KdK, FDK oder EDK sind nur bed­ingt eine schweiz­erische Beson­der­heit. Wie in diesem Son­der­band dargelegt, spie­len Regierungskon­feren­zen auch in anderen Bun­desstaat­en eine zen­trale Rolle – wen­ngle­ich in unter­schiedlich­er Art und Weise.

In Deutsch­land zum Beispiel ver­fü­gen die 16 Bun­deslän­der dank der zweit­en Par­la­mentskam­mer (Bun­desrat) über ein insti­tu­tion­al­isiertes Forum, in dem sie direkt und verbindlich Ein­fluss auf die Bun­de­spoli­tik nehmen kön­nen. Deswe­gen spie­len Ein­flussnahme und Autonomiewahrung in den soge­nan­nten Min­is­terkon­feren­zen eine gerin­gere Rolle. Ähn­lich wie die schweiz­erischen Direk­torenkon­feren­zen sind diese dafür an ein­er opti­malen Koor­di­na­tion im jew­eili­gen Poli­tik­feld ori­en­tiert.

In Aus­tralien, Kana­da und Spanien sind die Regierungskon­feren­zen weniger Instru­mente der hor­i­zon­tal­en Selb­stor­gan­i­sa­tion der Glied­staat­en, als vielmehr Instru­mente der Zen­tral­regierung, die den ständi­gen Vor­sitz innehat und somit die Agen­da in einem top-down Prozess bes­timmt. Während die schweiz­erischen Regierungskon­feren­zen also die Dezen­tral­isierung stärken, dienen jene eher der Zen­tral­isierung.

Auch die US-amerikanis­chen Regierungskon­feren­zen bieten keinen effek­tiv­en Schutz gegen Zen­tral­isierung, weil parteipoli­tis­che Kon­flik­te – ins­beson­dere bei aufge­lade­nen Geset­zen wie beispiel­weise dem Afford­able Care Act (Oba­macare) – ver­hin­dern, dass die states mit ein­er Stimme sprechen und erfol­gre­ich Ein­fluss auf die Bun­desregierung nehmen.

Im Ver­gle­ich zu den genan­nten Beispie­len zeigt sich, dass die his­torisch gewach­se­nen Regierungskon­feren­zen in der Schweiz sehr erfol­gre­ich die Autonomie der Kan­tone gegenüber Zen­tral­isierungsver­suchen durch den Bund absich­ern. Darüber hin­aus tra­gen sie zu ein­er effek­tiv­en Har­mon­isierung des Ver­wal­tungsvol­lzugs bei. Sie kön­nen daher für andere Län­der, die noch auf der Suche nach geeigneten Insti­tu­tio­nen sind, dur­chaus als Best Prac­tice-Beispiele dienen.


[1] Wen­ngle­ich im Namen nicht widerge­spiegelt, gehören hierzu selb­stver­ständlich auch die jew­eili­gen Direk­torinnen.

[2] Siehe auch Rah­menord­nung über die Arbeitsweise der KdK und der Direk­torenkon­feren­zen bezüglich der Koop­er­a­tion von Bund und Kan­to­nen vom 28. Sep­tem­ber 2012, in der diese Arbeit­steilung teil­weise angedeutet wird.

[3] Der Finan­zaus­gle­ich bet­rifft Poli­tik­bere­iche wie Wirtschaft, Immi­gra­tion und Land­wirtschaft, die eine Rolle für die Berech­nung der Trans­fer­zahlun­gen herange­zo­gen wer­den.

Bib­li­ogra­phie:

  • Behnke, Nathalie/Mueller, Sean (2017): The pur­pose of inter­gov­ern­men­tal coun­cils: A frame­work for analy­sis and com­par­i­son, in: Region­al & Fed­er­al Stud­ies 27(5), S. 507–527.
  • Schn­abel, Johanna/Mueller, Sean (2017): Ver­ti­cal influ­ence or hor­i­zon­tal coor­di­na­tion? The pur­pose of inter­gov­ern­men­tal coun­cils in Switzer­land, in: Region­al & Fed­er­al Stud­ies 27(5), S. 549–572.

Bild: Wiki­me­dia Com­mons.

Print Friendly, PDF & Email