Lernen vom Nachbarn? Der Schweizer Ständerat und der Deutsche Bundesrat im Vergleich

Der Schwei­zer Stän­de­rat und der Deut­schen Bun­des­rat reprä­sen­tie­ren ver­schie­de­nen Model­le von Zwei­ten Gesetz­ge­bungs­kam­mern. In Bun­des­staa­ten wer­den die­sen Kam­mern spe­zi­fi­sche Funk­tio­nen zuge­schrie­ben: die Reprä­sen­ta­ti­on der Glied­staa­ten, die Kon­trol­le der Mehr­heits­herr­schaft im Bund, die Siche­rung der föde­ra­len Macht­ba­lan­ce und die Qua­li­täts­si­che­rung der Gesetz­ge­bung (Refle­xi­ons­funk­ti­on). Wie erfül­len der Stän­de­rat und der Bun­des­rat die­se Funk­tio­nen und was kann man aus dem Ver­gleich lernen?

Ständeratsbuch

Die Reprä­sen­ta­ti­ons­funk­ti­on einer zwei­ten Kam­mer wird meis­tens mit der Zusam­men­set­zung der Mit­glie­der einer Zwei­ten Kam­mer gleich­ge­setzt. Doch die­se hat nur inso­weit Kon­se­quen­zen, wie die Merk­ma­le, nach denen die Zusam­men­set­zung bestimmt wird, auch das Han­deln ihrer Mit­glie­der prägt. Das trifft offen­sicht­lich in bei­den Län­dern auf die Par­tei­po­li­tik zu, obgleich Mit­glie­der des Stän­de­rats wie des Bun­des­rats auch wirt­schaft­li­che, sozia­le oder kul­tu­rel­le Inter­es­sen der Kan­to­ne oder Län­der berück­sich­ti­gen. In Deutsch­land wer­den Län­der­in­ter­es­sen von den Lan­des­re­gie­run­gen defi­niert, die in nach Par­tei­en geglie­der­ten infor­mel­len Bera­tun­gen sich unter­ein­an­der abstim­men. In der Schweiz dürf­ten infor­mel­le Kon­tak­te der Stän­de­rats­mit­glie­der zu poli­ti­schen Akteu­ren und Inter­es­sen­grup­pen in den Kan­to­nen eben­so deren Mei­nung beein­flus­sen wie Dis­kus­sio­nen in den Parteien.

Inwie­weit Zwei­te Kam­mern Ent­schei­dun­gen der Par­la­ments­mehr­heit beein­flus­sen kön­nen, hängt davon ab, ob sie ein Veto- oder ein Ein­spruchs­recht haben. Dem­nach scheint der Stän­de­rat eine stär­ke­re Kon­troll­macht zu besit­zen als der Bun­des­rat, der nur in bestimm­ten Mate­ri­en ein Veto­recht aus­üben kann. Doch die Mit­glie­der bei­der Kam­mern haben in der Regel ein Inter­es­se dar­an, Geset­ze zu gestal­ten und nicht zu ver­hin­dern, wes­halb sie durch Veto­dro­hun­gen Ver­hand­lun­gen anstre­ben. In der Schweiz för­dert das mehr­stu­fi­ge Dif­fe­renz­be­rei­ni­gungs­ver­fah­ren zwi­schen Natio­nal­rat und Stän­de­rat eine Eini­gung durch wech­sel­sei­ti­ge Zuge­ständ­nis­se. Auch in Deutsch­land kann mehr­mals der Ver­mitt­lungs­aus­schuss ange­ru­fen wer­den, des­sen Eini­gungs­vor­schlag bei­de Gesetz­ge­bungs­kam­mern nur anneh­men oder ableh­nen kön­nen. Blo­cka­den wer­den durch infor­mel­le Ver­hand­lun­gen ver­mie­den. Wäh­rend in Deutsch­land schon eine Eini­gung als sol­che als Erfolg gilt, wis­sen die Natio­nal- und Stän­de­rä­te in der Schweiz, dass sie die Bür­ger­schaft von ihren Ver­ein­ba­run­gen über­zeu­gen müs­sen, weil sonst Refe­ren­den dro­hen. Dies för­dert die Qua­li­tät der Gesetze.

Die föde­ra­le Mach­ba­lan­ce scheint der deut­sche Bun­des­rat bes­ser zu sichern, da er Ver­fas­sungs­än­de­run­gen mit einer Zwei­drit­tel­mehr­heit zustim­men muss und eine Zen­tra­li­sie­rung von Kom­pe­ten­zen und Finan­zen leicht ver­hin­dern kann. Da in der Schweiz eine Ver­fas­sungs­re­vi­si­on vom Volk initi­iert wer­den kann und im obli­ga­to­ri­schen Refe­ren­dum zu beschlie­ßen ist, kann der Stän­de­rat die Macht der Kan­to­ne und Gemein­den nicht allein gewähr­leis­ten. Doch in der Regel bevor­zu­gen die Schwei­zer Bür­ge­rin­nen und Bür­ger die Dezen­tra­li­sie­rung, was nicht aus­schließt, dass sie in ein­zel­nen Poli­tik­fel­dern Bun­des­kom­pe­ten­zen befürworten.

Als Refle­xi­ons­kam­mer soll der Stän­de­rat wie der Bun­des­rat Geset­zes­ent­wür­fe nach sach­li­chen Kri­te­ri­en prü­fen, bevor sie im Par­la­ment ver­ab­schie­det wer­den. Ange­sichts der Unter­stüt­zung durch die Minis­te­ri­al­ver­wal­tung schei­nen die Mit­glie­der des deut­schen Bun­des­rats dazu eher in der Lage zu sein. Mit­glie­der des Stän­de­rats ver­fü­gen aber meis­tens über Erfah­run­gen in Regie­rungs- und Ver­wal­tungs­äm­tern. In der Schwei­zer Kon­sens­de­mo­kra­tie scheint die Refle­xi­ons­funk­ti­on eher im Vor­der­grund zu ste­hen als in der par­la­men­ta­ri­schen Demo­kra­tie Deutsch­lands, in der Lan­des­re­gie­run­gen immer im Par­tei­en­wett­be­werb agieren.

Der Stän­de­rat und der Bun­des­rat erfül­len also bei­de ihre Funk­tio­nen, wenn auch in unter­schied­li­cher Wei­se. Bei­de Kam­mern haben aber auch „Sys­tem­ef­fek­te“, wir­ken sich also auf das poli­ti­sche Sys­tem aus. Der Schwei­zer Stän­de­rat unter­stützt die Kon­sens­de­mo­kra­tie, was in Zei­ten zuneh­men­der poli­ti­schen Pola­ri­sie­rung bedeut­sam ist. Der deut­sche Bun­des­rat zwingt Regie­run­gen von Bund und Län­dern dazu, sich über Geset­zes­vor­schlä­ge zu eini­gen, was schwie­rig ist, wenn die­se Regie­run­gen Par­tei­en ver­tre­ten, die in der par­la­men­ta­ri­schen Demo­kra­tie mit­ein­an­der um Wäh­ler­stim­men kon­kur­rie­ren. In der Schweiz ist zu beach­ten, wie sich das Ver­hält­nis zwi­schen dem Stän­de­rat und der Kon­fe­renz der Kan­tons­re­gie­run­gen bzw. Direk­to­ren­kon­fe­ren­zen ent­wi­ckelt. In Deutsch­land wur­den die Kon­fe­ren­zen der Minis­ter­prä­si­den­ten und Fach­mi­nis­ter der Län­der mit der Ein­rich­tung des Bun­des­rats gestärkt. Eine ver­gleich­bar insti­tu­tio­nell ver­an­ker­te Macht­ba­sis fehlt den Kan­tons­re­gie­run­gen in der Schwei­zer Bundespolitik.

Sucht man nach Reform­emp­feh­lun­gen, so ist zu beden­ken, dass der Schwei­zer Stän­de­rat wie der Deut­sche Bun­des­rat Teil eines kom­ple­xen Insti­tu­tio­nen­ge­fü­ges sind, auf das sich Refor­men aus­wir­ken. Der Ver­gleich der bei­den Gesetz­ge­bungs­kam­mern kann jeden­falls dazu bei­tra­gen, ihre Funk­ti­ons­wei­se und Leis­tun­gen im Kon­text der unter­schied­li­chen Regie­rungs­sys­te­me zu verstehen.


Refe­renz

  • Benz, Arthur (2020). Ler­nen vom Nach­bar? Der Schwei­zer Stän­de­rat und der Deut­sche Bun­des­rat im Ver­gleich, in: Muel­ler, Sean und Adri­an Vat­ter (Hrsg.): Der Stän­de­rat. Die Zwei­te Kam­mer der Schweiz. Zürich: NZZ Libro, Rei­he „Poli­tik und Gesell­schaft in der Schweiz“.

 

Bild: Gebäu­de des Bun­des­rats, www.bundesrat.de

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