Kuppler unter der Kuppel? Die Scharnierfunktion von (ehemaligen) kantonalen Regierungsmitgliedern im Ständerat

Im Stän­de­rat sind die Kan­tons­re­gie­run­gen nicht direkt ver­tre­ten. Amtie­ren­de oder ehe­ma­li­ge kan­to­na­le Exe­ku­tiv­mit­glie­der, denen der Sprung ins Stöck­li gelingt, sol­len daher eine wich­ti­ge Schar­nier­funk­ti­on erfül­len. Doch wie ver­brei­tet ist sol­che «per­so­nen­ge­tra­ge­ne föde­ra­le Inter­es­sen­ver­tre­tung» über­haupt – und ver­hal­ten sich die in die Kan­tons­kam­mer gewähl­ten (alt) Regie­rungs­rä­tin­nen und (alt) Regie­rungs­rä­te auch wirk­lich kantonsfreundlicher?

Ständeratsbuch

Stei­gen amtie­ren­de Mit­glie­der einer Kan­tons­re­gie­rung ins Ren­nen um einen Stän­de­rats­sitz, spie­len sie ihre Erfah­rung ger­ne als Trumpf. Der Stän­de­rat sei schliess­lich «die Kam­mer der Kan­to­ne», erin­ner­te der dama­li­ge Schwy­zer Bau­di­rek­tor Oth­mar Reich­muth (CVP/SZ) im Stän­de­rats­wahl­kampf 2019. Als Regie­rungs­rat habe er «den Vor­teil […], [zu wis­sen], wie der Kan­ton funk­tio­niert»[i]. Ähn­lich klingt es bei alt Regie­rungs­rä­tin­nen und alt Regie­rungs­rä­ten, die es nach ihrem Rück­tritt gen Bun­des­bern zieht.

Jene Wahl­kampf­stra­te­gien haben Sys­tem: Sie zie­len dar­auf ab, den Ein­fluss der Kan­tons­re­gie­run­gen auf die Bera­tun­gen der eid­ge­nös­si­schen Räte sicher­zu­stel­len. Anders im deut­schen Bun­des­rat sind die Kan­to­ne als kon­sti­tu­ti­ve Trä­ger des schwei­ze­ri­schen Bun­des­staats in der Zwei­ten Kam­mer näm­lich nicht direkt reprä­sen­tiert. Viel­mehr wird die Kan­tons­ver­tre­tung seit 1977 über­all in direk­ter Volks­wahl bestimmt (Vat­ter et al. 2017; Benz 2020). Stän­de­rä­tin­nen und Stän­de­rä­te sind ihrem Selbst­bild nach somit in ers­ter Linie der kan­to­na­len Wahl­be­völ­ke­rung ver­pflich­tet (Hel­fer und Varo­ne 2019). Richt­schnur ihres Abstim­mungs­ver­hal­tens ist immer öfters das Par­tei­buch, das an die Stel­le der hei­mi­schen Behör­den­po­si­ti­on tritt (Büti­ko­fer 2020; Frei­burg­haus et al. 2020). Amtie­ren­de oder ehe­ma­li­ge kan­to­na­le Exe­ku­tiv­mit­glie­der, die sich um einen Sitz im «Stöck­li» bewer­ben, ver­su­chen nun, die feh­len­de insti­tu­tio­nel­le Ver­bin­dung zwi­schen den bei­den Staats­ebe­nen durch per­so­nel­le Ebe­nen­ver­flech­tung wett­zu­ma­chen. In ande­ren Wor­ten han­delt es sich beim Phä­no­men der «per­so­nen­ge­tra­ge­nen föde­ra­len Inter­es­sen­ver­tre­tung» um einen Ver­such der Kan­tons­re­gie­run­gen, ihren Zugriff auf die Bun­des­po­li­tik trotz der Ent­kopp­lung von «ihren» Stän­de­rats­mit­glie­dern zu wah­ren. Dabei set­zen sie auf die «Schar­nier­funk­ti­on» der­je­ni­gen Stan­des­ver­tre­ten­den, die kan­to­na­le Exe­ku­ti­verfah­rung vorweisen.

Von Personen getragen statt institutionell gesichert: Wie die Kantonsregierungen ihre Interessen im Ständerat vertreten

Kon­zep­tio­nell las­sen sich zwei Wege der per­so­nen­ge­tra­ge­nen föde­ra­len Inter­es­sen­ver­tre­tung unterscheiden:

  • Neh­men (i.) alt Regie­rungs­rä­tin­nen bzw. alt Regie­rungs­rä­te Ein­sitz in der Zwei­ten Kam­mer, las­sen sich ter­ri­to­ria­le Anlie­gen über frü­he­re kan­to­na­le Exe­ku­tiv­mit­glie­der in den zen­tral­staat­li­chen Wil­lens­bil­dungs- und Ent­schei­dungs­pro­zess ein­brin­gen. Dabei ist es die eige­ne Ver­gan­gen­heit – d. h. die par­ti­ku­la­re eli­te­bio­gra­fi­sche Prä­gung –, auf­grund derer sich ein Stän­de­rats­mit­glied «nur schon des­halb durch­aus [mit der kan­to­na­len Poli­tik] ver­bun­den [fühlt]» (Rüh­li 2012: 56). Von­nö­ten sind mehr oder weni­ger insti­tu­tio­na­li­sier­te Kon­takt­ge­fäs­se und/oder enge per­sön­li­che Ban­de zwi­schen ehe­ma­li­gen und amtie­ren­den kan­to­na­len Regie­rungs­mit­glie­dern, um den Infor­ma­ti­ons­fluss mit­tel­bar sicher­zu­stel­len.[ii]
  • Wird das Stän­de­rats- und Kan­tons­exe­ku­tiv­amt hin­ge­gen in Per­so­nal­uni­on aus­ge­übt, liegt (ii.) Ämter­ku­mu­la­ti­on vor (Arens und Frei­burg­haus 2019; Frei­burg­haus et al. 2020). Durch die beruf­li­che All­tags­er­fah­rung wird die Dop­pel­man­dats­trä­ge­rin bzw. der Dop­pel­man­dats­trä­ger «an der Basis» für die kan­to­na­len Befind­lich­kei­ten sen­si­bi­li­siert; der Aus­tausch über die Staats­ebe­nen hin­weg ist unmittelbar.
Der Ständerat: Kammer ehemaliger, nicht aber amtierender kantonaler Regierungsmitglieder?

Wie Abbil­dung 1 zeigt, ent­wi­ckel­ten sich die bei­den Wege per­so­nen­ge­tra­ge­ner föde­ra­ler Inter­es­sen­ver­tre­tung zwi­schen 1985 und 2020 in eine ent­ge­gen­ge­setz­te Rich­tung. Der Anteil ehe­ma­li­ger kan­to­na­ler Regie­rungs­mit­glie­der im Stän­de­rat weist einen posi­ti­ven Zeit­trend auf. Seit dem Jahr­tau­send­wech­sel beklei­de­ten stets mehr als 30 Pro­zent aller Stän­de­rä­tin­nen und Stän­de­rä­te zuvor ein kan­to­na­les Exe­ku­tiv­amt. Die Befürch­tung von Natio­nal­rä­tin Regi­ne Aepp­li (SP/ZH; 1995–2003), die Zwei­te Kam­mer dro­he zu einer «Abstell­kam­mer von alt Regie­rungs­rä­ten [zu] ver­kom­men»[iii], hat durch­aus einen empi­ri­schen Kern.

Dem­ge­gen­über steht der Nie­der­gang an Dop­pel­man­dats­trä­ge­rin­nen und Dop­pel­man­dats­trä­ger. Wäh­rend Fren­kel (1985: 5) noch für die frü­hen 1980er-Jah­ren fest­stell­te, dass «Kumu­la­tio­nen rela­tiv häu­fig [sei­en]», ver­rin­ger­te sich deren Anteil seit­her suk­zes­si­ve. Heu­te kann gar von einer völ­li­gen Bedeu­tungs­lo­sig­keit die Rede sein: Jüngst häuf­ten sich die Par­la­ments­jah­re, in denen über­haupt kei­ne Stän­de­rä­tin bzw. kein Stän­de­rat par­al­lel ein kan­to­na­les Exe­ku­tiv­amt wahr­nimmt.[iv]

In Ergän­zung zu den recht­lich ohne­hin eng gesteck­ten Gren­zen schmä­lert auch die vor­an­schrei­ten­de indi­vi­du­el­le Pro­fes­sio­na­li­sie­rung die Mög­lich­kei­ten, auf die­se Wei­se ter­ri­to­ria­le Anlie­gen in den bun­des­po­li­ti­schen Wil­lens­bil­dungs- und Ent­schei­dungs­pro­zess ein­zu­spei­sen. Doch inwie­fern set­zen sich «kan­tons­re­gie­rungs­er­prob­te» Stän­de­rats­mit­glie­der auch wirk­lich für eine wirk­mäch­ti­ge Ver­tre­tung kan­to­na­ler Anlie­gen ein?

Abbildung 1: Anteil ehemaliger und amtierender kantonaler Regierungsmitglieder im Ständerat, 1985–2020 (in Prozent)

Anmer­kung: N = 1’656 Beob­ach­tun­gen (Stän­de­rats­mit­glie­der pro Jahr). Lese­bei­spiel: Im Par­la­ments­jahr 2020 beklei­de­ten 32.6 Pro­zent aller Stän­de­rats­mit­glie­der zuvor ein kan­to­na­les Regierungsamt.

Quel­le (Daten): Arens und Frei­burg­haus (2019) für den Anteil amtie­ren­der kan­to­na­ler Regie­rungs­mit­glie­der; eige­ne Erhe­bung für den Anteil ehe­ma­li­ger kan­to­na­ler Regie­rungs­mit­glie­der (vgl. Infokasten).

Auswirkungen der personengetragenen föderalen Interessenvertretung im Ständerat: Für den Kanton Gesetze anstossen…

Als «stärks­tes Instru­ment der Legis­la­ti­ve» erlaubt es die par­la­men­ta­ri­sche Initia­ti­ve jed­we­dem Stän­de­rats­mit­glied, kan­tons­freund­li­che Geset­ze anzu­stos­sen. Expli­zi­te Ver­wei­se auf die Kan­to­ne und/oder den «eige­nen» Wahl­kan­ton wer­den so zum Test für die kan­tons­sei­tig erhoff­ten Wir­kun­gen der per­so­nen­ge­tra­ge­nen föde­ra­len Inter­es­sen­ver­tre­tung. Die Befun­de spre­chen jedoch gegen eine unge­trübt «kan­to­p­hi­le» Geset­zes­in­itia­tiv­tä­tig­keit der Stän­de­rä­tin­nen und Stän­de­rä­te gene­rell.[v] Nur in 4.8 Pro­zent aller 83 zwi­schen 2008 und 2019 ein­ge­reich­ten par­la­men­ta­ri­schen Initia­ti­ven refe­ren­ziert die Initi­an­tin bzw. der Initi­ant expli­zit auf den Kan­ton, den sie oder er ver­tritt. Das dekli­nier­te Wort «[K|k]anton*» sowie des­sen adjek­ti­vi­schen Abwand­lun­gen fin­den in nur gut jeder drit­ten par­la­men­ta­ri­schen Initia­ti­ve über­haupt Erwäh­nung (37.3 Pro­zent). Inter­es­san­ter­wei­se ver­wei­sen alt Regie­rungs­rä­tin­nen und alt Regie­rungs­rä­te dabei fast so häu­fig auf «[K|k]anton*» wie ihre Rats­kol­le­gin­nen und Rats­kol­le­gen ohne kan­to­na­le Regie­rungs­er­fah­rung, obwohl ers­te­re im «Stöck­li» eine Min­der­heit bil­den. Jene Grup­pe ver­mag die infra­ge gestell­te föde­ra­le Inter­es­sen­wah­rungs­funk­ti­on des Stän­de­rats auf tie­fem Niveau also immer­hin etwas «auf­zu­fan­gen».

…und/oder in ständerätlichen Debatten für den Kanton reden?

Inwie­fern amtie­ren­de oder ehe­ma­li­ge kan­to­na­le Regie­rungs­mit­glie­der am stän­de­rät­li­chen Red­ner­pult für die Sache der Kan­to­ne ein­tre­ten, illus­triert Abbil­dung 2. Mit Aus­nah­me der Par­la­ments­jah­re 2015 und 2016 nann­ten ehe­ma­li­ge kan­to­na­le Regie­rungs­mit­glie­der «ihren» Kan­ton stets häu­fi­ger, als es deren zah­len­mäs­si­ge Depu­ta­ti­on in der klei­nen Kam­mer erwar­ten lies­se. Einen beson­ders flam­men­den Für­spre­cher wuss­te die Gen­fer Kan­tons­exe­ku­ti­ve in den stän­de­rät­li­chen Rei­hen: Alt Staats­rat und Stän­de­rat Robert Cra­mer (GPS/GE; 2007–2019) ver­wies pro Par­la­ments­jahr bis zu 48 Mal auf «sein» Genf – abso­lu­ter Spit­zen­wert. Dass alt Regie­rungs­rä­tin­nen und alt Regie­rungs­rä­te über­durch­schnitt­lich häu­fig von «ihrem» Kan­ton spre­chen und die durch ihre Exe­ku­tiv­tä­tig­keit gewon­ne­nen Erfah­run­gen her­an­zie­hen, um ihre Voten im Stän­de­rats­ple­num zu ver­an­schau­li­chen, spricht für kon­kre­te Aus­wir­kun­gen der per­so­nen­ge­tra­ge­nen föde­ra­len Interessenvertretung.

Abbildung 2: Erwähnung des «eigenen» Kantons in ständerätlichen Debatten im Vergleich zum Anteil ehemaliger und amtierender kantonaler Regierungsmitglieder, 2008–2019 (in Prozent)

Anmer­kung: N = 3’995 Erwäh­nun­gen des «eige­nen» Kan­tons (deutsch, fran­zö­sisch, italienisch).

Fazit: Warum die stärkere «Scharnierfunktion» eines «Kantonsregierungsrates» die neue Ständeratsrolle als «‹chambre de coalition›» gefährden würde

Zusam­men­ge­fasst greift das «Schar­nier» amtie­ren­der und ehe­ma­li­ger kan­to­na­ler Regie­rungs­mit­glie­der nur bedingt als Kom­pen­sa­ti­on für die feh­len­de insti­tu­tio­nel­le Ver­bin­dung zwi­schen dem Stän­de­rat und den glied­staat­li­chen Exe­ku­ti­ven. Zum einen ver­un­mög­li­chen recht­li­che Unver­ein­bar­keits­be­stim­mun­gen und der hohe Zeit­auf­wand Ämter­ku­mu­la­ti­on heut­zu­ta­ge. Zum ande­ren geht die star­ke Prä­senz ehe­ma­li­ger kan­to­na­ler Regie­rungs­mit­glie­der im «Stöck­li» trotz anders­lau­ten­der Wahl­ver­spre­chen nur teil­wei­se mit kan­tons­freund­li­chem Ver­hal­ten ein­her. Reform­an­stös­se, die auf eine Stär­kung eben­die­ser «Schar­nier­funk­ti­on» zie­len (bspw. der Vor­schlag des Bünd­ner Regie­rungs­ra­tes Chris­ti­an Rath­geb, FDP/GR; 2012–, dass der Stän­de­rat aus­schliess­lich aus amtie­ren­den Kan­tons­re­gie­rungs­mit­glie­der bestellt wer­den soll­te)[vi], soll­ten die Stel­lung der Zwei­ten Kam­mer im Insti­tu­tio­nen­ge­fü­ge jedoch nicht aus­ser Acht las­sen. Dem Stän­de­rat kommt in sei­ner heu­ti­gen Kon­struk­ti­on näm­lich immer mehr die Rol­le einer «‹chambre de coali­ti­on›» zu, dem es selbst in Zei­ten star­ker Pola­ri­sie­rung immer wie­der gelingt, mehr­heits­fä­hi­ge Lösun­gen aus­zu­ar­bei­ten (Muel­ler et al. 2020). Legen amtie­ren­de kan­to­na­le Regie­rungs­mit­glie­der auf natio­na­ler Ebe­ne hin­ge­gen eine strikt ter­ri­to­ria­le Optik an den Tag, gin­ge dies auf Kos­ten von eben­die­sem Kom­pro­miss­fin­dungs­po­ten­zi­al des Ständerats.

Info­kas­ten: Datengrundlage
Die deskrip­ti­ve Bestands­auf­nah­me zum Aus­mass der per­so­nen­ge­tra­ge­nen föde­ra­len Inter­es­sen­ver­tre­tung beruht auf dem Panel­da­ten­satz von Arens und Frei­burg­haus (2019) zur Ämter­ku­mu­la­ti­on in der Bun­des­ver­samm­lung (1985–2018/19), der vor­lie­gend mit­hil­fe der «Base de don­nées des éli­tes suis­ses au XXe s.»  um Daten zur frü­he­ren kan­to­na­len Regie­rungs­tä­tig­keit der Stän­de­rä­tin­nen und Stän­de­rä­te erwei­tert wur­de. Unter­su­chungs­ein­hei­ten sind die Mit­glie­der des schwei­ze­ri­schen Stän­de­rats pro Jahr (N = 1’656 Beob­ach­tun­gen). Die Daten zu den im Stän­de­rat ein­ge­reich­ten par­la­men­ta­ri­schen Initia­ti­ven (2008–2019) bezie­hen sich auf die offi­zi­el­le Geschäfts­da­ten­bank «Curia Vis­ta»  (N = 83). Die Aus­wer­tung, wie häu­fig ein ehe­ma­li­ges oder amtie­ren­des kan­to­na­les Regie­rungs­mit­glied in sei­nen Voten vor dem Stän­de­rats­ple­num auf sei­nen «eige­nen» Kan­ton ver­weist, fusst auf dem R Packa­ge «swis­sparl»  von David Zum­bach (GRÜNENFELDER ZUMBACH GmbH) (N = 3’995 Erwähnungen).

Referenz

Frei­burg­haus, Rahel (2020). Kupp­ler unter der Kup­pel? Die Schar­nier­funk­ti­on (ehe­ma­li­ger) kan­to­na­ler Regie­rungs­mit­glie­der im Stän­de­rat. S. 147–80. In Der Stän­de­rat. Die Zwei­te Kam­mer der Schweiz, hrsg. v. Sean Muel­ler und Adri­an Vat­ter. Basel: NZZ Libro.

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[i] Bote der Urschweiz, 6.11.2019, S. 6–7.

[ii] Eigent­li­che Wei­sun­gen, wie die Stän­de­rä­tin­nen und Stän­de­rä­te zu stim­men haben, dür­fen die kan­to­na­len Regie­run­gen auf­grund des Instruk­ti­ons­ver­bo­tes in Art. 161 Abs. 1 BV jedoch nicht erteilen.

[iii] NZZ, 31.3.1998, S. 8

[iv] Dass der Anteil an Dop­pel­man­dats­trä­ge­rin­nen und Dop­pel­man­dats­trä­gern im direkt auf ein eid­ge­nös­si­sches Wahl­jahr fol­gen­den Jahr auf äus­serst tie­fem Niveau jeweils nach oben aus­schlägt, ist dem Phä­no­men der «unfrei­wil­li­gen Ämter­ku­mu­la­ti­on» geschul­det. Zu Beginn oder zum Ende einer natio­na­len Amts­zeit befin­den sich Par­la­men­ta­rie­rin­nen und Par­la­men­ta­ri­er oft in einer Art «Über­gangs­pha­se» (Arens und Frei­burg­haus 2019: 156 f.). Obwohl nicht wil­lent­lich ämter­ku­mu­lie­rend, kann das vor­an­ge­hen­de Amt noch nicht auf­ge­ge­ben wer­den; bei­spiels­wei­se auf­grund recht­li­cher Über­gangs­be­stim­mun­gen, bis eine Ersatz­wahl ver­an­stal­tet wer­den kann.

[v] Dass der Stän­de­rat sei­ner Gestal­tungs­funk­ti­on der föde­ra­len Inter­es­sen­wah­rung nur bedingt oder über­haupt nicht nach­kommt, bestä­ti­gen auch älte­re empi­ri­sche Stu­di­en (u. a. Neid­hart 1970; Masti­as und Gran­gé 1987; Wies­li und Lin­der 2000; ch Stif­tung 2017).

[vi] Die Süd­ost­schweiz, 5.8.2010, S. 3.

Bild: Manu­el Stett­ler (rathaus.sites.be.ch)

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