Kantonale Volksinitiativen: Kreative Vielfalt oder zu viel des Guten?

Seit ihrer Ein­füh­rung hat sich der Anwen­dungs­be­reich der kan­to­na­len Volks­in­itia­ti­ve ste­tig erwei­tert. Die Viel­falt an Mög­lich­kei­ten, um damit eine Ände­rung der kan­to­na­len Poli­tik her­bei­zu­füh­ren, ist über­aus gross. Eine am Zen­trum für Demo­kra­tie Aar­au (ZDA) ent­stan­de­ne Unter­su­chung zeigt, wo die mate­ri­el­le Reich­wei­te und die for­mel­len Gren­zen der Volks­in­itia­ti­ve lie­gen, und macht Vor­schlä­ge zur Ver­hin­de­rung von Ungültigkeitserklärungen.

Die Bun­des­ver­fas­sung ver­langt in den Kan­to­nen neben dem obli­ga­to­ri­schen Refe­ren­dum ein­zig die Volks­in­itia­ti­ve auf Ver­fas­sungs­än­de­rung. Die kan­to­na­len Rechts­ord­nun­gen eröff­nen ihren Stimm­bür­ge­rin­nen und Stimm­bür­gern wesent­lich mehr gestal­te­ri­sche Par­ti­zi­pa­ti­ons­mög­lich­kei­ten. Dabei han­delt es sich nicht nur um das prak­tisch bedeut­sa­me Recht­set­zungs­in­stru­ment der Geset­zes­in­itia­ti­ve, son­dern auch um jene Antrags­rech­te, womit auf die Ver­wal­tungs­tä­tig­keit des Par­la­ments oder aus­ser­kan­to­na­le Poli­tik hin­ge­wirkt wird. Ver­schie­de­ne Kan­to­ne ken­nen soge­nann­te Verordnungs‑, Ver­wal­tungs- oder Staats­ver­trags­in­itia­ti­ven, die durch die Beschluss- oder Ein­heits­in­itia­ti­ve ver­wirk­licht werden.

Der ste­ti­ge Aus­bau des Anwen­dungs­be­reichs der Volks­in­itia­ti­ve auf zusätz­li­che Rege­lungs­gen­stän­de ent­spricht dem Bedürf­nis, den Stimm­be­rech­tig­ten neben den abs­trak­ten Geset­zen auch ein unmit­tel­ba­res Mit­spra­che­recht bei wich­ti­gen kon­kre­ten Ein­zel­ak­ten zu gewäh­ren. Sol­che Ent­schei­de stos­sen sowohl auf­grund ihrer finan­zi­el­len Aus­wir­kun­gen als auch hin­sicht­lich ihres unmit­tel­ba­ren Nut­zens bei den Bür­ge­rin­nen und Bür­gern auf hohes Inter­es­se. Aller­dings fin­den man­che Initia­ti­var­ten im Ver­fas­sungs­recht der Kan­to­ne kei­ne aus­drück­li­che Erwäh­nung. Viel­fach muss die Initia­tiv­fä­hig­keit eines Gegen­stands durch Aus­le­gung der ein­schlä­gi­gen Rechts­nor­men ermit­telt wer­den. Zudem ver­mö­gen man­che neue­ren Instru­men­te im Gegen­satz zu den tra­di­tio­nel­len For­men der Volks­in­itia­ti­ve nicht in jedem Fall einen end­gül­ti­gen Rechts­zu­stand her­bei­füh­ren. Die Annah­me einer Pla­nungs­in­itia­ti­ve bei­spiels­wei­se garan­tiert nicht, dass die gewünsch­ten Plä­ne gemacht und auch umge­setzt werden.

Rund zwei Drit­tel der Kan­to­ne ken­nen das Instru­ment der Ver­wal­tungs­in­itia­ti­ve. Selbst wo der­ar­ti­ge Initia­ti­var­ten nicht vor­ge­se­hen sind, erfüllt mit­un­ter die Geset­zes­in­itia­ti­ve in Abhän­gig­keit von der Enge bzw. Wei­te des im jewei­li­gen Kan­ton herr­schen­den mate­ri­el­len Geset­zes­be­griffs die Funk­ti­on einer Ver­wal­tungs­in­itia­ti­ve. Den wohl wich­tigs­ten Gegen­stand der Ver­wal­tungs­in­itia­ti­ve bil­den die Aus­ga­ben­be­schlüs­se. Zudem fal­len wei­te­re refe­ren­dums­fä­hi­ge Finanz- oder Pla­nungs­be­schlüs­se darunter. 

An Gren­zen stösst die Ver­wal­tungs­in­itia­ti­ve dort, wo damit der Erlass einer indi­vi­du­ell-kon­kre­ten Ver­wal­tungs­hand­lung, bspw. einer Kon­zes­si­on vor­ge­schla­gen wird. Deren Zuläs­sig­keit als Initia­tiv­ge­gen­stand lässt sich aber damit begrün­den, dass im Gegen­satz zu den Ein­bür­ge­rungs­ent­schei­den nicht unmit­tel­bar in die per­sön­li­che Rechts­stel­lung des Ein­zel­nen ein­ge­grif­fen wird. Es steht hier mehr die Kon­zes­si­ons­er­tei­lung und somit ein für die All­ge­mein­heit bedeu­ten­des öffent­li­ches Anlie­gen im Vor­der­grund als die Per­son des Kon­zes­si­ons­neh­mers. Poli­tisch und juris­tisch ana­log zu beur­tei­len sind Volks­in­itia­ti­ven, die einen Nut­zungs­plan des Raum­pla­nungs­rechts zum Inhalt haben. Inso­fern darf bei der Fra­ge, ob ein bestimm­ter Ver­wal­tungs­akt Gegen­stand einer Volks­in­itia­ti­ve bil­den kann, nicht allein auf des­sen for­ma­le Norm­struk­tur abge­stellt wer­den. Sofern in einem Kan­ton das ein­schlä­gi­ge Instru­ment nur bereits mate­ri­ell vor­han­den ist, kann unter Beach­tung der gel­ten­den Gül­tig­keits­schran­ken bei­na­he jedes Anlie­gen auf dem Weg der Volks­in­itia­ti­ve ver­folgt wer­den. Es bestehen nur eini­ge weni­ge abso­lu­te Gren­zen, die ein­zu­hal­ten sind. Im Übri­gen han­delt es sich um eine Fra­ge der Zuordnung.

Im Ver­fas­sungs­recht der Kan­to­ne gibt es kein Ver­bot der Miss­ach­tung der Norm­stu­fe, oder in ande­ren Wor­ten, kein Gebot des zuläs­si­gen Initia­tiv­ge­gen­stands als expli­zi­te Gül­tig­keits­vor­aus­set­zung. Einer sich abzeich­nen­den Ver­let­zung der tra­di­tio­nel­len Gül­tig­keits­vor­aus­set­zun­gen kann mit einer recht­zei­ti­gen Anpas­sung des Initia­tiv­texts begeg­net wer­den. Ist hin­ge­gen der Gegen­stand einer Initia­ti­ve unzu­läs­sig, lässt sich eine Ungül­tig­erklä­rung kaum abwen­den. Um Initia­ti­ven davor zu bewah­ren, ist die expli­zi­te Ver­an­ke­rung des Gebots des zuläs­si­gen Initia­tiv­ge­gen­stands im Sin­ne einer bür­ger­freund­li­chen Klar­stel­lung in Betracht zu zie­hen. So lies­se sich im ers­ten Zugriff klar ermit­teln, ob ein Initia­tiv­an­lie­gen zuläs­sig oder aus­ge­schlos­sen ist.


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