COVID-19 in der Schweiz – eine netzwerkanalytische Perspektive

Die COVID-19-Kri­se stellt die Poli­tik vor gros­se Her­aus­for­de­run­gen. Wir zei­gen, wie sich die poli­ti­schen Ent­schei­de im All­ge­mei­nen und die poli­ti­schen Netz­wer­ke im Kon­kre­ten im Zuge der Pan­de­mie in der Schweiz ver­än­dern könn­ten.

Die COVID-19-Pan­de­mie ist in vie­ler Hin­sicht ein Schock­mo­ment. In Bezug auf poli­ti­sche Netz­wer­ke ist davon aus­zu­ge­hen, dass COVID-19 Netz­werk­struk­tu­ren zu ver­än­dern ver­mag. Eta­blier­te Inter­ak­tio­nen zwi­schen öffent­li­chen und pri­va­ten Akteu­ren wer­den zumin­dest kurz­fris­tig in Fra­ge stellt. So könn­te sich die Posi­ti­on von tra­di­tio­nel­len Schlüs­sel­ak­teu­ren inner­halb des Netz­wer­kes vom Zen­trum hin zur Peri­phe­rie ver­schie­ben, wäh­rend­dem ande­re Akteu­re zen­tra­ler wer­den.

Wir unter­schei­den in unse­rem Bei­trag zwi­schen den Struk­tu­ren des gesam­ten Netz­wer­kes einer­seits und Tei­len des Netz­wer­kes ande­rer­seits, und legen unse­re hypo­the­ti­schen Erwar­tun­gen dar, wie die­ser Schock­mo­ment die Netz­wer­ke auf die­sen bei­den Ebe­nen beein­flus­sen könn­te.

Ent­schei­den in poli­ti­schen Netz­wer­ken
Poli­ti­sche Ent­schei­dun­gen wer­den in Netz­wer­ken getrof­fen. Dabei inter­agie­ren ver­schie­de­ne öffent­li­che und pri­va­te Akteu­re mit­ein­an­der, um die Gestal­tung der Poli­tik zu beein­flus­sen. Eini­ge die­ser Akteu­re haben for­mel­le Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen, bei­spiels­wei­se das Par­la­ment oder der Bun­des­rat. Ande­re Akteu­re unter­stüt­zen das Fin­den von poli­ti­schen Ent­schei­den, zum Bei­spiel die öffent­li­che Ver­wal­tung, wel­che kon­kre­te Vor­schlä­ge für die zu tref­fen­den Ent­schei­dun­gen aus­ar­bei­tet.

Wei­te­re Akteu­re, die nicht direkt an der poli­ti­schen Ent­schei­dungs­fin­dung teil­neh­men dür­fen, ver­su­chen durch den Aus­tausch von Wis­sen, Infor­ma­tio­nen oder ande­ren Res­sour­cen die for­mel­len Ent­schei­dungs­trä­ge­rin­nen und ‑trä­ger zu beein­flus­sen. Die­se wie­der­um sind häu­fig auf die Infor­ma­tio­nen und Mit­ar­beit der ande­ren Akteu­re ange­wie­sen. Somit ent­steht ein gros­ses Netz­werk von Akteu­ren, in wel­chem Ent­schei­de über Netz­werk­be­zie­hun­gen von Infor­ma­ti­ons­aus­tausch, Ver­trau­en oder gemein­sa­men Akti­vi­tä­ten beein­flusst wer­den.

Gesam­tes Netz­werk: Das Netz­werk an Akteu­ren in der Schwei­zer Poli­tik gilt gene­rell als hoch­in­te­griert, da vie­le Ver­bin­dun­gen zwi­schen ver­schie­de­nen Akteu­ren bestehen. Der rela­tiv enge inne­re Kern der ein­fluss­reichs­ten Ent­schei­dungs­trä­ger hat sich in den letz­ten Jahr­zehn­ten aber ten­den­zi­ell erwei­tert.

Abbildung 1: Politisches Netzwerk in der Schweiz

 

Ähn­lich wie bei stark inter­na­tio­na­li­sier­ten Ent­schei­dungs­pro­zes­sen, wo Lösungs­op­tio­nen vor­ge­ge­ben sind und die Zeit drängt, führt ein Schock­mo­ment wie COVID-19 dazu, dass Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen in den Hän­den von Regie­rungs- und Ver­wal­tungs­ak­teu­ren auf natio­na­ler Ebe­ne und aus­ge­wähl­ten wis­sen­schaft­li­chen Exper­tin­nen und Exper­ten zen­tra­li­siert wer­den.

Für ande­re gesell­schaft­li­che Akteu­re, wel­che nor­ma­ler­wei­se von aus­ge­dehn­ten Kon­sul­ta­ti­ons­me­cha­nis­men und ent­spre­chen­den Netz­wer­ken pro­fi­tie­ren, ist eine Ein­fluss­nah­me in die­ser Aus­nah­me­si­tua­ti­on schwie­ri­ger.

Das Netz­werk wäh­rend der Kri­se ver­än­dert sich in Rich­tung einer stär­ke­ren Kern – Peri­phe­rie Struk­tur (mit einem klei­nen Kern wel­cher stark inte­griert ist, und losen peri­phe­ren Akteu­ren, die am Kern hän­gen) oder einem stern­för­mi­gen Netz­werk mit ein­deu­ti­ger Macht im Zen­trum des Netz­wer­kes. Das eta­blier­te Regime der dezen­tra­li­sier­ten und stark ein­bin­den­den Ent­schei­dungs­fin­dung dürf­te auf­grund die­ser Kri­se in der Schweiz kaum län­ger­fris­tig hin­ter­fragt wer­den.

Eine ent­spre­chen­de Dis­kus­si­on von Vor- und Nach­tei­len von ver­schie­den dezen­tra­li­sier­ten und inklu­si­ven Ent­schei­dungs­struk­tu­ren könn­te aber los­ge­tre­ten wer­den. Dies wäre inso­fern zu begrüs­sen, als dass stark ver­an­ker­te Insti­tu­tio­nen wie der Föde­ra­lis­mus oder das Sub­si­dia­ri­täts­prin­zip nicht nur als gege­ben ange­se­hen wer­den müs­sen, son­dern neu bestä­tigt oder allen­falls revi­diert wer­den könn­ten.

Traditionelle Konfliktlinien verlieren durch COVID-19 an Wichtigkeit

Tei­le des Netz­wer­kes: Man­che Akteu­re des Netz­wer­kes gehen mit­ein­an­der Koali­tio­nen ein und ste­hen so ande­ren Koali­tio­nen ent­lang der bekann­ten poli­ti­schen Kon­flikt­li­ni­en gegen­über.

Durch den Schock­mo­ment des COVID-19 ver­lie­ren aller­dings bekann­te The­men wie bei­spiels­wei­se die Sozi­al- oder Euro­pa­po­li­tik, wel­che die poli­ti­schen Kon­flikt­li­ni­en in der Schweiz stark prä­gen, vor­läu­fig an Auf­merk­sam­keit. Zudem ist der Wil­le und die Mög­lich­keit, die­se Kon­flik­te öffent­lich aus­zu­tra­gen, bei den Akteu­ren zur Zeit nur ein­ge­schränkt vor­han­den, weil poli­ti­sche Akteu­re dazu tendi,eren in Schock- oder Bedro­hungs­mo­men­ten gegen­über den exter­nen Geg­nern zusam­men­zu­ste­hen, was tra­di­tio­nel­le Kon­flikt­li­ni­en weni­ger scharf erschei­nen lässt (Var­da et al. 2019).

Die nor­ma­ler­wei­se eher im Hin­ter­grund agie­ren­den Ver­bän­de sind im Gegen­satz zu den in der Öffent­lich­keit prä­sen­te­ren Par­tei­en mit mehr Res­sour­cen, Exper­ti­se und direk­ten Kon­tak­ten in die Wirt­schaft und Gesell­schaft aus­ge­stat­tet und für die kurz­fris­ti­ge Pro­blem­lö­sung ein­satz­be­reit.

Abbildung 2: Kern und Peripherie des Netzwerks

Ange­passt von Bal­liu et al. 2016

 

Im Gegen­satz dazu haben die Par­tei­en, wel­che ten­den­zi­ell von einer öffent­li­chen Dis­kus­si­on pro­fi­tie­ren, mehr Mühe, sich kurz­fris­tig mit die­sem neu­en The­ma auf der poli­ti­schen Agen­da aus­ein­an­der­zu­set­zen. Die wäh­rend der COVID-19 Kri­se domi­nie­ren­den The­men wie die öffent­li­che Gesund­heit, der Gang der Wirt­schaft oder die Mobi­li­tät dürf­ten län­ger­fris­tig den­noch ent­lang der tra­di­tio­nel­len Kon­flikt­li­ni­en und wie­der sehr kon­flikt­reich dis­ku­tiert wer­den. Ob die­ser Schock­mo­ment zukünf­ti­ge Aus­wir­kun­gen auf Kon­flikt­li­ni­en und Koali­ti­ons­struk­tu­ren hat, darf dar­um bezwei­felt wer­den.

COVID-19 als Herausforderung für die Gestaltung öffentlicher Politik

Im Rah­men unse­rer Ana­ly­sen haben wir her­aus­ge­ar­bei­tet, wie sich Netz­werk­in­ter­ak­tio­nen wäh­rend und nach COVID-19 ver­än­dern könn­ten, basie­rend auf Inter­pre­ta­tio­nen der Ereig­nis­se, wie sie durch den Bun­des­rat kom­mu­ni­ziert und von Medi­en und Öffent­lich­keit auf­ge­nom­men wur­den.[1]

  • COVID-19 hat sowohl kurz- wie lang­fris­tig das Poten­ti­al, die the­ma­ti­sche Auf­merk­sam­keit und Aus­rich­tung der Schwei­zer Poli­tik zu ver­schie­ben. Seit Mit­te März wur­den fast alle The­men auf der poli­ti­schen Agen­da der natio­na­len und kan­to­na­len Ebe­ne gröss­ten­teils in die Zukunft ver­scho­ben. Das Schwei­zer Par­la­ment hat sei­ne Ses­si­on zwi­schen­zeit­lich unter­bro­chen und damit wich­ti­ge Dos­siers wie die Kli­ma-Gesetz­ge­bung, die par­la­men­ta­ri­sche Stel­lung­nah­men zur Kon­zern­ver­ant­wor­tungs­in­itia­ti­ve oder die Über­brü­ckungs­leis­tun­gen für älte­re Arbeits­lo­se vor­erst auf Eis gelegt. Auch die Par­la­ments­kom­mis­sio­nen set­zen sich zur Zeit weni­ger inten­siv mit ihren eige­nen Geschäf­ten aus­ein­an­der, son­dern ver­fas­sen u.a. Mit­be­rich­te zu Geschäf­ten, die direkt mit COVID-19 zusam­men­hän­gen.
  • Eine Kon­se­quenz der Ver­schie­bun­gen der poli­ti­schen Agend ist, dass eini­ge aku­te Kon­flikt­li­ni­en in lau­fen­den Geschäf­ten nun kurz­fris­tig in den Hin­ter­grund rücken. Zum einen sind bei­spiels­wei­se inhalt­li­che Unstim­mig­kei­ten zwi­schen SP und den Grü­nen bezüg­lich der Aus­ge­stal­tung der Schwei­zer Kli­ma­po­li­tik oder zwi­schen FDP und SVP zu höhe­ren Sozi­al­leis­tun­gen im Zusam­men­hang mit der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit vor­erst bei­gelegt. Zum ande­ren demons­trie­ren aber gera­de die­se bei­den Links- bezie­hungs­wei­se Rechts-Part­ner­schaf­ten gros­se Einig­keit in der Inter­pre­ta­ti­on der bun­des­rät­li­chen Anord­nun­gen rund um COVID-19, wie es auch die par­la­men­ta­ri­schen Ent­schei­de wäh­rend der aus­ser­or­dent­li­chen Ses­si­on Anfang Mai gezeigt haben.
  • Ursprüng­li­che Netz­werk­struk­tu­ren beein­flus­sen natür­lich auch aktu­el­le Ent­schei­de unter COVID-19. Das Wech­sel­spiel zwi­schen Bund und Kan­to­nen sowie Regie­rung und Bevöl­ke­rung hat dazu geführt, dass in der Schweiz der “Lock­down” in Etap­pen ein­ge­führt wur­de. Die­se eher sanf­te Her­an­ge­hens­wei­se wur­de vom In- und Aus­land kri­ti­siert, ent­spricht aber durch­aus den föde­ra­len, resi­li­en­ten Netz­werk­struk­tu­ren der Schweiz.
  • Die aus­ser­or­dent­li­che Lage führt auch dazu, dass Inter­es­sens­grup­pen und Wirt­schafts­ver­tre­ter, Kon­su­men­ten­schüt­ze­rin­nen und Gewerk­schaf­ten ihren Fokus ver­schie­ben. Stra­te­gi­sches und lang­fris­tig aus­ge­rich­te­tes Lob­bie­ren im Zusam­men­hang mit COVID-19-Ver­ord­nun­gen in fach­spe­zi­fi­schen Poli­tik­fel­dern ist (vor­läu­fig) dem Umset­zen, Kom­men­tie­ren und (kurz­fris­ti­gen) Beein­flus­sen von Regie­rungs­auf­trä­gen gewi­chen.
  • In der momen­ta­nen Situa­ti­on sind in den Medi­en und im poli­ti­schen Gesche­hen eine ein­deu­tig ein­ge­schränk­te­re Anzahl Akteu­re sicht­bar. Dabei gibt es einen kla­ren Kern an Akteu­ren, wie die natio­na­len Behör­den und aus­ge­wähl­te Exper­ten und Bera­te­rin­nen aus dem Gesund­heits­be­reich. Wei­te­re Akteu­re befin­den sich eher in der Peri­phe­rie (wie bei­spiels­wei­se Inter­es­sens­grup­pen, Gewerk­schaf­ten, sek­to­ra­le Ver­bän­de) und ver­su­chen dabei, gezielt mit den zen­tra­len Akteu­ren im Kern zu inter­agie­ren.
  • Dies hat zur Fol­ge, dass die Ver­bin­dun­gen zwi­schen den Akteu­ren im Netz­werk zum Teil ande­re sind als dies in eta­blier­ten oder the­men­spe­zi­fi­schen Netz­wer­ken der Fall ist. In der poli­ti­schen Netz­werk­li­te­ra­tur wird oft zwi­schen poli­ti­scher und tech­ni­scher Infor­ma­ti­on oder Kom­mu­ni­ka­ti­on unter­schie­den. Wäh­rend ers­te­res eher Lob­bie­ren und stra­te­gi­sches Koor­di­nie­ren zwi­schen den Akteu­ren umfasst, geht es beim tech­ni­schen Infor­ma­ti­ons­aus­tausch mehr um inhalt­li­che und exper­ten-basier­te Ent­schei­de. Unter COVID-19 neh­men Exper­tin­nen eine star­ke Rol­le ein und poli­ti­sche Ent­schei­de wer­den mehr denn je anhand von (zum Teil unter­schied­li­chen) Evi­den­zen gerecht­fer­tigt. Tech­ni­scher Infor­ma­ti­ons­aus­tausch dürf­te daher in der aktu­el­len Situa­ti­on wich­ti­ger sein als poli­ti­scher Infor­ma­ti­ons­aus­tausch.
Schlussfolgerungen auch für die Zukunft?

Netz­werk-Kon­stel­la­tio­nen haben sich unter dem COVID-19 Regime sehr wahr­schein­lich ver­än­dert. In abseh­ba­rer Zukunft wird es vor allem inter­es­sant sein, zu sehen, ob sich eini­ge die­ser neu­en Struk­tu­ren sta­bi­li­sie­ren oder ob alle the­men- und dos­sier­spe­zi­fi­schen Netz­wer­ke wie­der in ihre ursprüng­li­che Form zurück­fal­len. Denn mög­li­cher­wei­se stärkt die Kri­se eini­ge der jetzt star­ken Alli­an­zen so sehr, dass sie sich auch in ande­ren Poli­tik­fel­dern eta­blie­ren kön­nen. Dies könn­te vor allem der Fall sein, wenn in eini­gen The­men­be­rei­chen die Kon­se­quen­zen der Kri­se noch lang­jäh­ri­ge Dis­kus­sio­nen mit sich zie­hen.

In der Schweiz wur­de im Zusam­men­hang mit COVID-19 die Zusam­men­ar­beit zwi­schen den natio­na­len Behör­den wie dem Bun­des­rat und den wis­sen­schaft­li­chen Exper­ten aus der Bun­des­ver­wal­tung sicht­ba­rer als je zuvor. Es wird sich zei­gen, ob wis­sen­schaft­li­che oder pra­xis-ori­en­tier­te Task For­ces nun auch in Berei­chen wie Kli­ma oder Per­so­nen­frei­zü­gig­keit die glei­che Auf­merk­sam­keit und star­ke Rol­le erhal­ten.

Die jet­zi­ge Situa­ti­on könn­te auch Anschau­ungs­un­ter­richt für eine stär­ke­re Rol­le von wis­sen­schaft­li­cher Exper­ti­se in der Poli­tik sein. Mög­li­cher­wei­se gel­ten Ent­schei­dungs­trä­ge­rin­nen und ‑trä­ger, die sich auf wis­sen­schaft­li­che Evi­denz bezie­hen, in den Augen der Bür­ge­rin­nen und Bür­ger als glaub­wür­di­ger. Aller­dings kann wis­sen­schaft­li­che Exper­ti­se auch die tra­di­tio­nel­le Rechen­schafts­pflicht gefähr­den: die poli­ti­schen Ent­schei­de müs­sen noch immer die for­mel­len poli­ti­schen Ent­schei­dungs­trä­ger fäl­len, und die­se dür­fen ihre Rechen­schafts­pflicht nicht hin­ter Evi­denz aus wis­sen­schaft­li­cher Exper­ti­se ver­ste­cken.

Inter­es­san­ter­wei­se haben natio­na­le und inter­na­tio­na­le Exper­tin­nen und Behör­den den Schwei­zer Not­fall­plan als lang­sam und trä­ge ein­ge­stuft. Aus einer Netz­werk-Per­spek­ti­ve könn­te man argu­men­tie­ren, dass dies den star­ken und resi­li­en­ten Netz­werk­struk­tu­ren geschul­det ist und einer damit ver­bun­de­nen, tra­di­tio­nel­len Ableh­nung von zen­tra­ler Macht.

Ande­re erklä­ren dies mit der Schwei­zer Kon­sens- und direk­ten Demo­kra­tie, wel­che die Regie­rung dazu zwin­gen, schritt­wei­se vor­zu­ge­hen so dass top-down Ent­schei­de mit dem sich ent­wi­ckel­ten Risi­ko-Bewusst­sein der Bevöl­ke­rung getak­tet sind. Auch die­se Tat­sa­che, und die (teils öffent­li­che) Dis­kus­si­on über den Ver­gleich mit ande­ren Län­dern, könn­te für das Ver­ständ­nis des Funk­tio­nie­rens von Poli­tik in unse­rem Land durch­aus posi­ti­ve Kon­se­quen­zen haben.

 

[1] Die poli­ti­schen Ent­schei­de und Gescheh­nis­se wur­den für den ers­ten Monat der COVID-19 Kri­se in der Schweiz beob­ach­tet. Kon­kret umfasst das die Zeit­span­ne vom 25. Febru­ar 2020, wo die ers­te COVID-19 infi­zier­te Per­son in der Schweiz gemel­det wur­de, bis zum 23. März 2020. Alle Arti­kel zu COVID-19 in der Schweiz der Neu­en Zür­cher Zei­tung und des Le Temps, sowie die Pres­se­mit­tei­lun­gen der Regie­rung ver­öf­fent­licht auf www.admin.ch/gov wur­den her­an gezo­gen.


Refe­ren­zen

  • Dani­elle M. Var­da, Rich For­get­te, David Banks und Noshir Con­trac­tor (2009). Social Net­work Metho­do­lo­gy in the Stu­dy of Dis­as­ters: Issu­es and Insights Promp­ted by Post-Kat­ri­na Rese­arch. Popu­la­ti­on Rese­arch and Poli­cy Review (28/1). 
  • Weible, Chris­to­pher M., Dani­el Nohr­stedt, Paul Cair­ney, David P. Car­ter, Dese­rai A. Crow, Anna P. Dur­no­va, Tanya Heikki­la, Karin Ingold, All­an McCon­nell und Dia­ne Stone (2020). COVID-19 and the poli­cy sci­en­ces: initi­al reac­tions and per­spec­ti­ves, in Poli­cy Sci­en­ces.

 

 

 

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