Wieso die vorläufige Umsetzung von Initiativen Volks- und Ständerechte schwächt

Die­ser Bei­trag ord­net das Phä­no­men der vor­läu­fi­gen Umset­zung von Volks­in­itia­ti­ven ein und zeigt dabei auf, dass die vor­läu­fi­ge Umset­zung einer Volks­in­itia­ti­ve den Bun­des­rat zum Ersatz­ge­setz­ge­ber macht, was die Volks- und Stän­de­rech­te schwächt.

In den letz­ten Jah­ren hat das Stimm­volk vier eid­ge­nös­si­sche Volks­in­itia­ti­ven ange­nom­men, die den Bun­des­rat beauf­tra­gen, das Initia­tiv­be­geh­ren auf Ver­ord­nungs­stu­fe umzu­set­zen – und zwar auf ein bestimm­tes Datum hin und/oder in Abhän­gig­keit von einer Bedin­gung. Es sind dies die 1. August-, die Zweit­woh­nungs-, die Abzo­cker- und die Mas­sen­ein­wan­de­rungs­in­itia­ti­ve. Bei drei­en die­ser vier Volks­in­itia­ti­ven erliess der Bun­des­rat Ver­ord­nungs­recht für die Zeit bis zum Inkraft­tre­ten des ordent­li­chen Geset­zes (vor­läu­fi­ge Umsetzung):

Abbildung 1: Anwendungsfälle der vorläufigen Umsetzung

Verfassungsgrundlage: Kriterien, Vorkommen und Entstehung

Eine Ver­fas­sungs­norm ermög­licht eine vor­läu­fi­ge Umset­zung bzw. sieht eine sol­che vor, wenn sie gleich­zei­tig die fol­gen­den vier Kri­te­ri­en erfüllt:

  • Sie hat ihren Ursprung dar­in, dass Volk und Stän­de eine ent­spre­chen­de Volks­in­itia­ti­ve (Form des aus­ge­ar­bei­te­ten Ent­wurfs) an der Urne ange­nom­men haben;
  • sie ermäch­tigt und ver­pflich­tet den Bun­des­rat – zumin­dest sub­si­di­är – zum Erlass von Ausführungs­bestimmungen (Kom­pe­tenz­grund­la­ge für selbst­stän­di­ges Verordnungsrecht);
  • und macht dabei zumin­dest eine zeit­li­che Vor­ga­be zu Beginn und/oder Ende der Dau­er, für die der Bun­des­rat gege­be­nen­falls der­ar­ti­ge Bestim­mun­gen erlas­sen soll.
  • Es darf sich aber nicht um eine not­recht­li­che Kom­pe­tenz­grund­la­ge im Sin­ne von Art. 184 Abs. 3 oder Art. 185 Abs. 3 BV handeln.

Ob der Initia­tiv­text eine vor­läu­fi­ge Umset­zung vor­sieht oder nicht, bestim­men die Initiant*innen. Im Ver­fah­ren auf Ver­fas­sungs­teil­re­vi­si­on bestehen kei­ne Schran­ken, die einer Volks­in­itia­ti­ve spe­zi­fisch ent­ge­gen­ste­hen, weil ihr Initia­tiv­text eine vor­läu­fi­ge Umset­zung fordert.

Vor­läu­fi­ge Umset­zung von Volksinitiativen
Heis­sen Volk und Stän­de an der Urne eine Volks­in­itia­ti­ve (Form des aus­ge­ar­bei­te­ten Ent­wurfs) gut, tritt der Initia­tiv­text als neue Verfassungsbestimmung(en) in Kraft (Art. 195 BV). Nor­ma­ler­wei­se erfüllt und kon­kre­ti­siert die Bun­des­ver­samm­lung den damit ver­bun­de­nen Auf­trag (For­de­rung des Initia­tiv­texts), indem sie ein ent­spre­chen­des Bun­des­ge­setz erlässt. Der neue Ver­fas­sungs­text kann jedoch vor­se­hen, dass der Bun­des­rat vor­her eine Ver­ord­nung erlässt. Eine ent­spre­chen­de Ver­ord­nung kann sich noch auf kein Gesetz abstüt­zen, son­dern nur auf die neue Ver­fas­sungs­norm. Kon­kre­ti­siert der Bun­des­rat die Initia­tiv­for­de­rung ent­spre­chend in einer sol­chen Ver­ord­nung für die Zeit bis das Bun­des­ge­setz in Kraft tritt, so spricht man von einer vor­läu­fi­gen Umset­zung der Volksinitiative.

Kom­ple­xer ist die juris­ti­sche Fach­de­fi­ni­ti­on dazu: Als vor­läu­fi­ge Umset­zung einer Volks­in­itia­ti­ve gilt die Kon­kre­ti­sie­rung der mit Annah­me durch Volk und Stän­de in Kraft getre­te­nen neu­en Ver­fas­sungs­be­stim­mun­gen durch den Erlass von selb­stän­di­gem, nicht not­recht­li­chem Ver­ord­nungs­recht, des­sen Gel­tungs­dau­er – in der Regel – durch das Inkraft­tre­ten der ordent­li­chen Aus­füh­rungs­ge­setz­ge­bung begrenzt ist.

Eine Vor­ga­be zur vor­läu­fi­gen Umset­zung im Initia­tiv­text wirkt sich insti­tu­tio­nell nicht auf das Ver­fas­sungs­re­vi­si­ons­ver­fah­ren aus. Die Ver­fah­rens­schrit­te, also die Initia­tiv­lan­cie­rung, die Erar­bei­tung der bun­des­rät­li­chen Bot­schaft, die Gül­tig­keits­prü­fung durch die Bun­des­ver­samm­lung, die Abstim­mung und im Fal­le einer Annah­me das Inkraft­tre­ten des Ver­fas­sungs­ent­wurfs, sind bei jeder Volks­in­itia­ti­ve die glei­chen, unab­hän­gig davon, ob das Volks­be­geh­ren eine vor­läu­fi­ge Umset­zung for­dert oder nicht.

Gründe, weshalb Initiativkomitees eine vorläufige Umsetzung in den Initiativtext aufnehmen

Mit Annah­me einer Volks­in­itia­ti­ve durch Volk und Stän­de fin­det ein Initia­tiv­an­lie­gen Ein­gang in die Ver­fas­sung. Auf Bun­des­ebe­ne besteht anschlies­send aber kei­ne Mög­lich­keit, einen erfolg­rei­chen Abschluss des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens im Par­la­ment zu erzwingen.

Die Umset­zung einer Volks­in­itia­ti­ve kann sich daher über Jah­re oder gar Jahr­zehn­te hin­zie­hen; ein Bei­spiel dafür ist die Mut­ter­schafts­ver­si­che­rung. Die Vor­ga­be zur vor­läu­fi­gen Umset­zung scheint die­ser feh­len­den Umset­zungs­si­cher­heit zeit­lich ent­ge­gen­zu­wir­ken: Sie schreibt eine ers­te rechts­satz­mäs­si­ge Umset­zung auf ein Datum nach der Volks­ab­stim­mung vor, wenn auch bloss auf Ver­ord­nungs­stu­fe. Der Bun­des­rat kann das Ver­ord­nungs­ge­bungs­ver­fah­ren dabei schnel­ler abschlies­sen als die Bun­des­ver­samm­lung ein ordent­li­ches Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren abschlies­sen kann.

Volks­in­itia­ti­ven, die eine vor­läu­fi­ge Umset­zung for­dern, haben bes­se­re Aus­sich­ten, dass der Staat sie umsetzt. Dies liegt m.E. dar­an, dass im Ver­ord­nungs­ge­bungs­ver­fah­ren kla­rer ist, wer den Miss­erfolg einer Erlass­vor­la­ge poli­tisch zu ver­ant­wor­ten hat.

Im ordent­li­chen Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren ist dies schwie­ri­ger zu beur­tei­len bzw. die Ant­wort stark von poli­ti­schen Sicht­wei­sen geprägt: So lässt sich die poli­ti­sche Ver­ant­wor­tung beim Schei­tern einer Geset­zes­vor­la­ge nicht ein­deu­tig nur einem Akteur, wie z.B. einer Bun­des­haus­frak­ti­on oder ein­zel­nen Parlamentarier*innen zuweisen.

Der Gesamt­bun­des­rat bzw. die zustän­di­ge Depar­te­ments­vor­ste­he­rin oder der Depar­te­ments­vor­ste­her kann sich dage­gen beim weit­ge­hend ver­wal­tungs­in­tern erfol­gen­den Ver­ord­nungs­ge­bungs­ver­fah­ren kaum aus der Ver­ant­wor­tung steh­len und böte ent­spre­chend Angriffs­flä­che für poli­ti­sche Kam­pa­gnen. Bis anhin exis­tiert im Ver­fas­sungs­text aber kein Initia­tiv­an­lie­gen mit Vor­ga­be zur vor­läu­fi­gen Umset­zung, wel­ches die Recht­set­zungs­or­ga­ne nicht umsetzten.

Vorgabe zur vorläufigen Umsetzung in Initiativtexten und Verfassung

Obwohl das Kon­zept der vor­läu­fi­gen Umset­zung erst 1993 über die 1. Augus­t­in­itia­ti­ve in die Ver­fas­sung ein­ge­gan­gen ist, tauch­te es bereits 1910 anläss­lich der Initia­ti­ve Pro­porz­wahl des Natio­nal­ra­tes erst­mals in einer eid­ge­nös­si­schen Volks­ab­stim­mung auf. Von den bis März 2019 zustan­de­ge­kom­me­nen 333 aus­for­mu­lier­ten Volks­in­itia­ti­ven weist im Schnitt rund jede sieb­te eine Vor­ga­be zur vor­läu­fi­gen Umset­zung auf. Eine mar­kan­te Zunah­me trat ab den 1980er-Jah­ren ein (Abbil­dung 2).

Abbildung 2: Zunahme der Vorgaben zur vorläufigen Umsetzung der Volksinitiative

Mögliche Schranken und Folgen der vorläufigen Umsetzung im Einzelfall

Im Ein­zel­fall kön­nen einer vor­läu­fi­gen Umset­zung nament­lich wei­ter­ge­hen­de beson­de­re Geset­zes­vor­be­hal­te als Schran­ke ent­ge­gen­ste­hen – z.B. betref­fend den schwer­wie­gen­den Grund­rechts­ein­griff (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV) oder betref­fend den Frei­heits­ent­zug (Art. 31 Abs. 1 BV). Dies trifft zu, wenn dem Geset­zes­vor­be­halt gegen­über der Vor­ga­be zur vor­läu­fi­gen Umset­zung ein Vor­rang zukommt, was im Ein­zel­fall von der Aus­le­gung der jewei­li­gen recht­li­chen Norm­kon­stel­la­ti­on abhängt.

Geniesst der Geset­zes­vor­be­halt dabei Vor­rang vor der Vor­ga­be zur vor­läu­fi­gen Umset­zung, so fehlt dem Bun­des­rat im ent­spre­chen­den Sach­be­reich die Kom­pe­tenz zum Erlass von vor­läu­fi­gem Ver­ord­nungs­recht. Erlässt er dann ohne hin­rei­chen­de Ver­fas­sungs­grund­la­ge sol­ches Ver­ord­nungs­recht, han­delt er ver­fas­sungs­wid­rig: Es liegt eine Ver­let­zung des Gewal­ten­tei­lungs­grund­sat­zes vor, die Betrof­fe­ne vor Gericht gel­tend machen können.

Ein Bei­spiel dazu bie­tet die Vor­ga­be zur vor­läu­fi­gen Umset­zung der Abzo­cker­initia­ti­ve (Art. 197 Ziff. 10 i.V.m. Art. 95 Abs. 3 BV) im Ver­hält­nis zum beson­de­ren Geset­zes­vor­be­halt betref­fend den Freiheits­entzug (Art. 31 Abs. 1 BV). Umstrit­ten ist dabei, ob der Bun­des­rat mit der Aus­führungsverordnung (VegüV; SR 221.331), die er allein gestützt auf Art. 95 Abs. 3 i.V.m. Art. 197 Ziff. 10 BV erliess, eine hin­rei­chen­de Rechts­grundlage für die Anord­nung von Frei­heits­stra­fen schaf­fen konn­te. Dies trifft m.E. nicht zu.

Ange­sicht die­ser bun­des­ge­richt­lich nicht geklär­ten Aus­le­gungs­fra­ge ist zumin­dest aus poli­ti­scher Sicht ver­ständ­lich, dass die Exe­ku­ti­ve im Zwei­fels­fall der Vor­ga­be zur vor­läu­fi­gen Umset­zung Vor­rang ein­räumt und den Ver­fas­sungs­auf­trag zur Ver­ord­nungs­ge­bung aus­führt. Sie nimmt sich so selbst aus der Schuss­li­nie, spielt den Ent­scheid der Jus­tiz zu und öff­net den Weg für ein klä­ren­des höchst­rich­ter­li­ches Urteil.

Wirkung und Gefahren der vorläufigen Umsetzung einer Volksinitiative

Bei der Volks­in­itia­ti­ve in Form des aus­ge­ar­bei­te­ten Ent­wurfs gestal­tet das Initia­tiv­ko­mi­tee und nicht die Bun­des­ver­samm­lung den Initia­tiv­text und damit im Erfolgs­fall den oder die neu­en Ver­fas­sungs­ar­ti­kel. Die vor­läu­fi­ge Umset­zung ver­kürzt die par­la­men­ta­ri­sche Recht­set­zungs­kom­pe­tenz zusätz­lich, indem sie eine ers­te Kon­kre­ti­sie­rung des neu­en Ver­fas­sungs­rechts durch ein ande­res Organ als die Bun­des­ver­samm­lung ermög­licht. So nimmt der Bun­des­rat als Ersatz­ge­setz­ge­ber vor­über­ge­hend oder gar län­ger­fris­tig eine Auf­ga­be wahr, die pri­mär der Bun­des­ver­samm­lung vor­be­hal­ten ist. Er durch­bricht damit die auf Ver­fas­sungs­stu­fe sorg­fäl­tig aus­ta­rier­te Ver­tei­lung der Recht­set­zungs­kom­pe­ten­zen sowie das in Art. 164 BV ver­an­ker­te Gesetzmässigkeitsprinzip.

Die im ordent­li­chen Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren gewähr­leis­te­te Qua­li­täts­si­che­rung und Legi­ti­ma­ti­on der Recht­set­zung fal­len weg. Die vor­läu­fi­ge Umset­zung führt zu einer Schwä­chung der Volks- und Stän­de­rech­te: Zum einen sind im ver­wal­tungs­in­ter­nen Ver­ord­nungs­ge­bungs­ver­fah­ren die Berück­sich­ti­gung der poli­ti­schen Stär­ke­ver­hält­nis­se und des bun­des­staat­li­chen Ele­ments, wie bei­spiels­wei­se der Ein­fluss der Kan­tons­ver­tre­ter in der Ent­scheid­fin­dung, nicht gleich insti­tu­tio­na­li­siert wie im par­la­men­ta­ri­schen Ver­fah­ren. Zum ande­ren ent­fal­len das fakul­ta­ti­ve Refe­ren­dum und die damit ver­bun­de­ne fak­ti­sche Wir­kung auf den vor­an­ge­hen­den Recht­set­zungs­pro­zess sowie die Mög­lich­keit des Stimm­volks, dar­über zu entscheiden.

Die pro­vi­so­ri­sche Ver­ord­nungs­lö­sung des Bun­des­rats kann zur dau­er­haf­ten Recht­set­zung wer­den, falls ein Aus­füh­rungs­ge­setz auf Jah­re hin­aus oder gar kom­plett aus­bleibt. In der Pra­xis gal­ten die vor­läu­fi­gen Ver­ord­nun­gen – den Spe­zi­al­fall der Bun­des­fei­er­tags­ver­ord­nung aus­ge­nom­men – immer­hin bis zu sechs Jah­re, bis die jewei­li­ge Aus­füh­rungs­ge­setz­ge­bung sie ablös­te. Bis die Akti­en­rechts­re­vi­si­on im Obli­ga­tio­nen die VegüV (SR 221.331), die vor­läu­fi­ge Umset­zung der Abzo­cker­initia­ti­ve, ablö­sen wird, dürf­ten es sogar neun oder mehr Jah­re werden.

Neben der Lang­le­big­keit der Ver­ord­nungs­re­ge­lung besteht die Gefahr, dass die vom Bun­des­rat ver­an­ker­te Ver­ord­nungs­lö­sung aus Grün­den der Rechts­si­cher­heit vom Gesetz­ge­ber weit­ge­hend über­nom­men wer­den müss­te (Prä­ju­di­zie­rungs­ge­fahr). Der Bun­des­rat ver­kä­me damit nicht nur zum zeit­lich limi­tier­ten Ersatz­ge­setz­ge­ber, son­dern auch zum vor­prä­gen­den Rechtsetzungsorgan.

Die vor­läu­fi­ge Umset­zung unter­liegt zudem der Ver­fas­sungs­ge­richts­bar­keit, womit zumin­dest in strit­ti­gen Fäl­len nicht der Bun­des­rat, son­dern letzt­lich die Judi­ka­ti­ve wich­ti­ge poli­ti­sche Ent­schei­de anstel­le von Par­la­ment und Stimm­volk trifft. Die bun­des­rät­li­che Erstum­set­zung gewinnt auf die­se Wei­se über die Gel­tungs­dau­er des vor­läu­fi­gen Ver­ord­nungs­rechts hin­aus an Bedeu­tung, was zugleich die damit ein­her­ge­hen­den staats­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen Beden­ken verstärkt.

Aus demo­kra­ti­scher Sicht unschön ist die Mög­lich­keit, dass eine der ent­ste­hen­den Geset­zes­vor­la­ge ähn­li­che vor­läu­fi­ge Umset­zung in Kraft tritt, die fast iden­ti­sche aus­füh­rungs­ge­setz­li­che Rege­lung spä­ter aber in der Refe­ren­dums­ab­stim­mung schei­tert. Trotz­dem blie­be die mate­ri­ell-recht­li­che Rege­lung – wel­che die Stimm­be­völ­ke­rung auf Geset­zes­stu­fe ver­hin­der­te – auf Ver­ord­nungs­stu­fe vor­erst in Kraft.

Weshalb die Forderungen, Volksinitiativen vorläufig umzusetzen, zunehmen werden

Die Pra­xis­zah­len, Aus­wir­kun­gen und Beweg­grün­de (Beschleu­ni­gungs-/Durch­set­zungs­funk­ti­on) spre­chen dafür, dass die For­de­rung nach einer vor­läu­fi­gen Umset­zung der Volks­in­itia­ti­ve in Initia­tiv­tex­ten eher zur Regel wird, als dass sie wie­der ver­schwin­det. Die Vor­tei­le wie z.B. die Erhö­hung der Umset­zungs­chan­cen leuch­ten sofort ein. Die staats­recht­li­chen Gefah­ren wir­ken dage­gen eher abs­trakt und fan­den bis­her kaum Ein­gang in den poli­ti­schen Dis­kurs. Ent­spre­chend klein ist die Wahr­schein­lich­keit, dass die poli­ti­schen Kräf­te auf den Ein­satz der Vor­ga­be zur vor­läu­fi­gen Umset­zung ver­zich­ten, vor allem dann nicht, wenn der poli­ti­sche Geg­ner die­se eben­falls einsetzt.

Die Rechts­leh­re bleibt daher gefor­dert, die staats­recht­li­chen Beden­ken gegen­über der vor­läu­fi­gen Umset­zung in das schnell­le­bi­ge – pri­mär auf sach­spe­zi­fi­sche Erfol­ge fokus­sie­ren­de – All­tags­ge­schäft der Poli­tik ein­zu­brin­gen. Es geht dar­um, ein Ver­ständ­nis zu schaf­fen für den bestän­di­gen Wert und die Bedeu­tung des ordent­li­chen Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens, der Geset­zes­vor­be­hal­te und der Gewaltenteilung.


Quel­le:

Der Bei­trag ist die Kurz­fas­sung von Die vor­läu­fi­ge bun­des­recht­li­che Umset­zung eid­ge­nös­si­scher Volks­in­itia­ti­ven auf dem Ver­ord­nungs­weg im LeGes 2019/3 (open access). Die zugrun­de­lie­gen­de gleich­na­mi­ge Dis­ser­ta­ti­on erschien im April 2020 im Dike Ver­lag. Seit Mit­te April 2021 ist die Publi­ka­ti­on über Boris (Ope­n­Ac­ces Uni­ver­si­tät Bern) frei zugänglich.

Bild: DeFac­to

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