Bundesratswahlen: Dank Wahlsystem herrscht Stabilität

Die Schwei­zer Regie­rung ist extrem sta­bil, nicht zuletzt auf Grund des Wahl­sys­tems für den Bun­des­rat. Amtie­ren­de Bun­des­rä­tin­nen und ‑räte tre­ten alle vier Jah­re ein­zeln nach Anci­en­ni­tät zur Wie­der­wahl an. Die­ses Wahl­ver­fah­ren führt vor allem in den ers­ten Wahl­gän­gen zu einer hohen Dis­zi­plin der Bun­des­ver­samm­lung, wie eine Ana­ly­se der Gesamt­erneue­rungs­wah­len von 1919 bis 2015 zeigt. Amts­in­ha­be­rin­nen und Amts­in­ha­ber, die am Anfang des Wahl­pro­ze­de­res zur Wahl ste­hen, errei­chen deut­lich mehr Stim­men als jene, deren Wie­der­wahl spä­ter ansteht.

Das poli­ti­sche Sys­tem der Schweiz hat ver­schie­de­ne Eigen­hei­ten. Dazu gehört das Regie­rungs­sys­tem mit sie­ben gleich­be­rech­tig­ten Mit­glie­dern des Bun­des­ra­tes, die alle vier Jah­re von der Ver­ei­nig­ten Bun­des­ver­samm­lung gewählt wer­den. Spe­zi­ell ist auch der Wahl­mo­dus. Anders als etwa bei kan­to­na­len Regie­rungs­wah­len wer­den die Mit­glie­der des Bun­des­ra­tes ein­zeln nach­ein­an­der und in klar fest­ge­leg­ter Rei­hen­fol­ge gewählt.

Stabilisierender Wahlmodus

Die Ein­zel­wahl in der Rei­hen­fol­ge des Amts­al­ters leis­tet einen wich­ti­gen Bei­trag zur Sta­bi­li­tät und erschwert Abwah­len. Dies aus zwei Grün­den:

  • Die Rei­hen­fol­ge der zu erfol­gen­den Wie­der­wah­len steht von Anfang an fest. Dies wirkt bei den ers­ten Wahl­gän­gen ins­be­son­de­re auf jene Par­tei­en dis­zi­pli­nie­rend, deren Amts­in­ha­be­rin bzw. Amts­in­ha­ber spä­ter zur Wahl steht. In den fol­gen­den Wahl­gän­gen nimmt die Dis­zi­plin leicht ab. Aber die Par­tei­en, deren Bun­des­rats­mit­glie­der bereits gewählt sind, ste­hen trotz­dem unter Druck, die Unter­stüt­zung zu erwi­dern. Am meis­ten Stim­men erhält dar­um im Durch­schnitt, wer als Ers­tes zur Wie­der­wahl antritt. Bei jedem nach­fol­gen­den Wahl­gang redu­ziert sich die Stim­men­zahl.
  • Her­aus­for­de­rin­nen und Her­aus­for­de­rer müs­sen expli­zit gegen einen amtie­ren­den Bun­des­rat bzw. Bun­des­rä­tin antre­ten. Dies weckt Abwehr­kräf­te, wie es die Grü­nen 2019 zu spü­ren bekom­men. Ihr Ent­scheid, mit der Kan­di­da­tur von Regu­la Rytz gegen die FDP und gegen Igna­zio Cas­sis anzu­tre­ten, führ­te unter ande­rem zu öffent­li­cher Kri­tik, weil damit auch die Ver­tre­tung des Tes­sins im Bun­des­rat in Fra­ge gestellt wird.

Die­ses aus­glei­chen­de Wahl­sys­tem ermög­licht es, dass die Kon­kor­danz unter den Par­tei­en auch ohne gros­se Abspra­chen im Vor­feld der Wah­len zustan­de kommt. Sta­bi­li­sie­rend auf das Sys­tem wirkt sich auch aus, dass 70% der Bun­des­rats­rück­trit­te nicht am Ende einer Legis­la­tur, son­dern wäh­rend einer Legis­la­tur erfol­gen, so dass bei den Gesamt­erneue­rungs­wah­len Vakan­zen sel­te­ner sind.

Am meisten Stimmen für die FDP bei den Bundesratswahlen

Die Mecha­nik des Wahl­sys­tems zeigt eine Ana­ly­se der Stim­men­zah­len aller 159 Gesamt­erneue­rungs­wah­len seit 1919 (Abbil­dung 1). Mit durch­schnitt­lich 195 von 246 Stim­men erhal­ten erhal­ten die Bun­des­rä­te der FDP aus der Deutsch­schweiz, wenn sie als ers­tes zur Wahl ste­hen, am meis­ten Stim­men. Danach geht die Anzahl Stim­men zurück. Wer im zwei­ten oder drit­ten Wahl­gang antritt, bekommt im Schnitt 15 Stim­men weni­ger, wer im drit­ten Wahl­gang zur Wahl steht, bekommt 28 Stim­men weni­ger. Wer zuletzt antritt, erhält im Durch­schnitt sogar 39 Stim­men weni­ger.

Unter­schie­de gibt es auch nach Par­tei­en. Am meis­ten Stim­men erhal­ten die Kan­di­die­ren­den der FDP. CVP-Bun­des­rä­te erhal­ten im Durch­schnitt 11 Stim­men weni­ger, SVP-Bun­des­rä­te 13 weni­ger und SP-Bun­des­rats­mit­glie­der 19 Stim­men weni­ger. Bun­des­rä­te aus der Roman­die schnei­den im Schnitt 9 Stim­men schlech­ter ab als Mit­glie­der des Bun­des­ra­tes aus der Deutsch­schweiz. Kei­ne Unter­schie­de gibt es nach Geschlecht, Alter und Amts­al­ter.

Abbildung 1: Durchschnittlich erreichte Stimmenzahl bei Gesamterneuerungswahlen des Bundesrates 1919–2015

Lesebeispiel: Ein FPD-Bundesrat aus der Deutschschweiz, der im 1. Wahlgang zur Wahl antritt, erreicht 195 Stimmen.
Methodische Bemerkungen: Basis des Regressionsmodells sind Stimmenanteile der Bundesräte in Prozent, da die Vereinigte Bundesversammlung nicht immer 246 Mitglieder umfasste. Die beiden nicht erfolgten Wiederwahlen von Ruth Metzler bzw. Christoph Blocher in den Jahren 2003 und 2007 sind in den Berechnungen nicht berücksichtigt.

 

Der Wahl­mo­dus bei Bun­des­rats­wah­len
Bun­des­rä­tin­nen und Bun­des­rä­te wer­den in der Schweiz jeweils in der ers­ten Ses­si­on nach den Gesamt­erneue­rungs­wah­len des Natio­nal­ra­tes ein­zeln und nach­ein­an­der in der Rei­hen­fol­ge ihres Amts­al­ters durch die Ver­ei­nig­te Bun­des­ver­samm­lung gewählt. Lan­ge war der Wahl­mo­dus Gewohn­heits­recht. Fest­ge­schrie­ben wur­de die­ses Ver­fah­ren erst 1976 im Regle­ment der Ver­ei­nig­ten Bun­des­ver­samm­lung, 2002 wur­de es ins revi­dier­te Par­la­ments­ge­setz über­nom­men. Zuvor galt als ein­zi­ge Ein­schrän­kung des Wahl­ver­fah­rens die von der Ver­fas­sung vor­ge­ge­be­ne Kan­tons­klau­sel, die es ver­bot, dass mehr als zwei Bun­des­rä­te aus dem glei­chen Kan­ton stam­men durf­ten. Die­se wur­de mit der neu­en Bun­des­ver­fas­sung durch eine Bestim­mung ersetzt, dass «alle Lan­des­ge­gen­den und Sprach­re­gio­nen ange­mes­sen ver­tre­ten» sein müs­sen, aller­dings ohne aus­zu­füh­ren, was das genau heisst.

Not­wen­dig ist für eine Wahl das abso­lu­te Mehr und es wird solan­ge gewählt, bis jemand das abso­lu­te Mehr erreicht. Wäh­rend es für Ersatz­wah­len regel­mäs­sig meh­re­re Wahl­gän­ge braucht, ist das bei den Gesamt­erneue­rungs­wah­len nicht der Fall: seit 1919 wur­den mit Aus­nah­me der bei­den Nicht­wie­der­wah­len von 2003 (Ruth Metz­ler) und 2007 (Chris­toph Blo­cher) alle wie­der antre­ten­den Bun­des­rats­mit­glie­der jeweils im 1. Wahl­gang bestä­tigt.

Die hohe Stabilität des Bundesrats

Die Regie­rungs­zu­sam­men­set­zung ist in der Schweiz sehr sta­bil, in ers­ter Linie per­so­nell, aber auch par­tei­po­li­tisch. Wer ein­mal in den Bun­des­rat gewählt wird, gehört dem Gre­mi­um in der Regel so lan­ge an, bis er/sie sel­ber zurück­tritt. Die Amts­dau­er beträgt im Durch­schnitt über zehn Jah­re. Nicht-Wie­der­wah­len sind äus­serst sel­ten, seit 1848 gab es gera­de ein­mal deren vier.

Auch die Ver­än­de­rung der par­tei­po­li­ti­schen Zusam­men­set­zung geschieht sehr lang­sam (sie­he Abbil­dung 2). Die ers­ten 40 Jah­re des Bun­de­staa­tes, von 1848–1891, gab es eine frei­sin­ni­ge Allein­re­gie­rung.  Danach war zwi­schen 1891–1929 eine Zwei­par­tei­en­re­gie­rung aus FDP und CVP für wei­te­re fast 40 Jah­re  an der Macht. Es dau­er­te danach wei­te­re 30 Jah­re, bis SVP und SP suk­zes­si­ve in die Regie­rung inte­griert wur­den, 1929 zuerst die SVP (damals noch BGB). 1943 erhielt die SP ihren ers­ten Sitz, 1959 den zwei­ten.

Ab 1959 galt die Zau­ber­for­mel: Das heisst, dass über 40 Jah­re die vier gros­sen Par­tei­en gemäss ihrer Stär­ke im Bun­des­rat ver­tre­ten waren. Die drei gröss­ten Par­tei­en (FDP, CVP, SP) mit zwei Sit­zen, die klei­ne­re SVP mit einem Sitz. Nach dem Auf­stieg zur stärks­ten Par­tei erstritt sich die SVP 2003 einen zwei­ten Sitz im Bun­des­rat auf Kos­ten der geschrumpf­ten CVP.

Abbildung 2: Zusammensetzung des Bundesrats (1848–2019)

Machtpolitisches Kalkül

Die Regie­rungs­zu­sam­men­set­zung war immer in ers­ter Linie Spie­gel der Macht­ver­hält­nis­se. Wäh­rend fast ein hun­dert Jah­ren bil­de­te der Frei­sinn zwi­schen 1848 und 1943 eine Allein- oder Mehr­heits­re­gie­rung. Dies auch noch, nach­dem die Stär­ke des Frei­sinns im Par­la­ment bereits ab 1919 weit unter fünf­zig Pro­zent gefal­len war. 

Grund­la­ge für den 1959 erfolg­ten Wech­sel von einer Mehr­heits­re­gie­rung zu einer Regie­rung, in der alle vier gros­sen Par­tei­en im Bun­des­rat ein­ge­bun­den waren, war die Sta­bi­li­tät der Wäh­ler­stär­ken der vier gröss­ten Par­tei­en. Ab der Ein­füh­rung des Pro­porz­wahl­rechts für den Natio­nal­rat im Jahr 1919 ver­än­der­ten sich auch die Stär­ke­ver­hält­nis­se der Par­tei­en bis in die 1990er Jah­re kaum. Die drei gros­sen Par­tei­en FDP, CVP und SP erreich­ten in die­ser Peri­ode in der Regel bei den Natio­nal­rats­wah­len zwi­schen zwan­zig und fünf­und­zwan­zig Pro­zent der Stim­men, die SVP zehn bis fünf­zehn Pro­zent.

Die Zau­ber­for­mel als sol­che kam aller­dings durch macht­po­li­ti­sches Kal­kül zustan­de. Feder­füh­rend war die CVP, die ein star­kes Inter­es­se hat­te, die Vor­herr­schaft der FDP zu bre­chen und dank der Ein­bin­dung der SP in den Bun­des­rat zur Mehr­heits­be­schaf­fe­rin auf­zu­stei­gen. Da es 1959 gleich vier Rück­trit­te aus dem Bun­des­rat gab, die den stra­te­gi­schen Spiel­raum erhöh­ten, konn­te die CVP zusam­men mit der SP die Zau­ber­for­mel ein­füh­ren. Dies gegen den Wider­stand der FDP, die ver­such­te, im letz­ten Wahl­gang einen drit­ten Sitz auf Kos­ten der SP zu ret­ten.

Die Bun­des­rats­zu­sam­men­set­zung wur­de Anfang 2003 ange­passt, nach­dem die SVP ab den 1990er Jah­ren von der kleins­ten zur gröss­ten der vier Par­tei­en auf­ge­stie­gen war und ins­be­son­de­re die CVP sys­te­ma­tisch Wäh­ler­an­tei­le ver­lor und zur kleins­ten der grös­se­ren Par­tei­en wur­de. Aller­dings kam die­se Anpas­sung der Zau­ber­for­mel nicht durch einen brei­ten Kon­sens aller Par­tei­en zustan­de, son­dern durch mas­si­ven poli­ti­schen Druck sei­tens der SVP, der es gelang, zusam­men mit der FDP eine Mehr­heit für einen zwei­ten SVP-Bun­des­rat zu zim­mern und dabei gleich­zei­tig die CVP-Bun­des­rä­tin Ruth Metz­ler abzu­wäh­len. Nach einen Inter­mez­zo durch die Abwahl von Chris­toph Blo­cher 2007 und der Abspal­tung der BDP, womit für kur­ze Zeit sogar zwei BDP Mit­glie­der im Bun­des­rat sas­sen, kam es 2015 zur neu­en Ver­tei­lung mit je zwei Sit­zen für SVP, SP und FDP und einem Sitz für die CVP

Eine Anpas­sung steht nun bereits wie­der zur Dis­kus­si­on, da das Par­tei­en­gefü­ge inzwi­schen nur noch eine gros­se Par­tei und vier mit­tel­gros­se Par­tei­en kennt. Die SVP ist mit über fünf­und­zwan­zig Pro­zent Wäh­ler­an­teil die mit Abstand gröss­te Par­tei, zu den mitt­le­ren Par­tei­en gehö­ren die FDP, CVP und SP mit einem Wäh­ler­an­teil zwi­schen 11–17 Pro­zent. Dazu sind neu die Grü­nen gestos­sen, die seit den Wah­len 2019 über mehr Wäh­ler­an­tei­le im Natio­nal­rat ver­fügt als die CVP. Aller­dings herrscht zur Zeit unter den Par­tei­en unter der Bun­des­haus­kup­pel kein Kon­sens dar­über, wie und wann eine Anpas­sung der par­tei­po­li­ti­schen Zusam­men­set­zung des Bun­des­ra­tes statt­fin­den soll. Es ist auch hier anzu­neh­men, dass eine Anpas­sung kaum auf­grund eines brei­ten Kon­sens statt­fin­den wird und eine Par­tei frei­wil­lig auf einen Sitz ver­zich­ten wird. Viel­mehr müss­te es den Grü­nen gelin­gen, den not­wen­di­gen poli­ti­schen Druck zu erzie­len. 

Stabilität oder Starrheit?

Die Sta­bi­li­tät der Regie­rung sei ein wich­ti­ger Stand­ort­fak­tor für die Schweiz wird oft argu­men­tiert. Ob es aber dafür gleich die bestehen­de Starr­heit braucht, ist frag­lich. In den Kan­to­nen, in denen es regel­mäs­sig zu Abwah­len und Anpas­sun­gen in der Regie­rungs­zu­sam­men­set­zung kommt, ist die poli­ti­sche Sta­bi­li­tät eben­falls sehr hoch und die Regie­run­gen arbei­ten gut zusam­men.

Es bleibt eine Eigen­tüm­lich­keit des schwei­ze­ri­schen Sys­tems, dass in der Rea­li­tät nach den Par­la­ments­wah­len in der Schweiz kei­ne neue Regie­rung gewählt wird, son­dern alle amtie­ren­den Regie­rungs­mit­glie­der bestä­tigt wer­den. Basis für die­se ritu­el­le Bestä­ti­gungs­wahl ist nicht eine gemein­sa­me Wil­lens­äus­se­rung der Par­tei­en oder gar ein gemein­sa­mes Regie­rungs­pro­gramm. Die Kon­kor­danz funk­tio­niert mit mini­ma­len Abspra­chen und dank einem Wahl­sys­tem, das Abwah­len erschwert und damit den Sta­tus Quo begüns­tigt. Kommt hin­zu, dass Bun­des­rä­te oft wäh­rend der Legis­la­tur und nicht bei Gesamt­erneue­rungs­wah­len ersetzt wer­den. Auch dies macht es für Par­tei­en ein­fa­cher, ihre Macht­an­sprü­che zu zemen­tie­ren.

Immer wie­der wur­de das Regie­rungs­sys­tem der Schweiz in Fra­ge gestellt. Ins­be­son­de­re jene, die sich unter­ver­tre­ten fühl­ten, erhoff­ten sich durch eine Sys­tem­än­de­rung eine bes­se­re Ver­tre­tung.[1] So gab es in den letz­ten 170 Jah­ren diver­se Vor­stös­se zur Volks­wahl des Bun­des­ra­tes. Letzt­mals wur­de 2013 eine Initia­ti­ve der SVP mit 76 Pro­zent Nein-Stim­men ver­wor­fen. Aktu­ell wird die eben­falls nicht neue Idee einer Auf­sto­ckung des Bun­des­rats auf neun Mit­glie­der dis­ku­tiert. All die­sen Vor­stös­sen war bis­her eines gemein­sam: sie führ­ten zu kei­ner Ände­rung, Wahl­mo­dus und Anzahl Mit­glie­der des Bun­des­ra­tes sind seit 1848 weit­ge­hend unver­än­dert.

Solan­ge das Par­tei­en­sys­tem der Schweiz sehr sta­bil war, war die feh­len­de Fle­xi­bi­li­tät der Regie­rungs­zu­sam­men­set­zung kein Pro­blem. Doch in den letz­ten dreis­sig Jah­ren ist das Par­tei­en­sys­tem in Bewe­gung gera­ten und die Kräf­te­ver­hält­nis­se haben sich grund­le­gend ver­än­dert. Auch für die Zukunft ist für die Schweiz mit grös­se­ren Ver­än­de­run­gen zu rech­nen, sta­bi­le Par­tei­en­sys­te­me gibt es in Euro­pa nicht mehr. Ent­spre­chend kann es ein sta­bi­li­sie­ren­de Fak­tor sein, wenn ver­än­der­te Kräf­te­ver­hält­nis­se rascher in der Regie­rungs­zu­sam­men­set­zung abge­bil­det wer­den.

Um das zu begüns­tig­ten, braucht es kei­ne radi­ka­le Ände­rung des Sys­tems wie eine Volks­wahl oder eine Auf­sto­ckung auf neun Mit­glie­der, Reform­vor­ha­ben, die — wenn über­haupt — kurz­fris­tig nicht umsetz­bar sind. Bereits eine leich­te Anpas­sung wür­de mehr Fle­xi­bi­li­tät ins Sys­tem zu brin­gen: wenn die Regie­rungs­mit­glie­der bei Gesamt­erneue­rungs­wah­len nicht mehr ein­zeln, son­dern gleich­zei­tig gewählt wer­den, so wie es bei allen kan­to­na­len Regie­rungs­wah­len durch das Volk der Fall ist. Wenn es zudem zur Norm wür­de, dass Bun­des­rats­mit­glie­der ihre vier­jäh­ri­ge Amts­zeit, für die sie schliess­lich eigent­lich gewählt wer­den, jeweils auch zu Ende füh­ren, gäbe es vor allem bei Gesamt­erneue­rungs­wah­len Vakan­zen, was den Spiel­raum für par­tei­po­li­ti­sche Ver­än­de­run­gen eben­falls erhö­hen wür­de. 


Literatur
  • Bacher, Han­su­e­li und Jean-Chris­ti­an Lam­belet (2002). “La réélec­tion des Con­seil­lers fédé­raux: Sanc­tions cib­lées ou résul­tats pré­dé­ter­mi­nés?.” Ana­ly­ses & Pré­vi­si­ons.
  • Bur­gos, Elie, Oscar Maz­zo­le­ni und Her­vé Ray­ner (2011). La for­mu­le magi­que: con­flits et con­sen­sus dans l’élec­tion du Con­seil fédé­ral. Vol. 75. Collec­tion le savoir suis­se.
  • Giu­di­ci, Anja und Nen­ad Sto­ja­no­vić (2016). “Die Zusam­men­set­zung des Schwei­ze­ri­schen Bun­des­ra­tes nach Par­tei, Regi­on, Spra­che und Reli­gi­on, 1848–2015.” Swiss Poli­ti­cal Sci­ence Review 22(2): 288–307.

 

Bild: Schwei­ze­ri­sche Bun­des­kanz­lei

 

[1] Eine gute aktu­el­le Zusam­men­fas­sung dazu bie­tet ein Bericht der Staats­po­li­ti­schen Kom­mis­si­on https://www.admin.ch/opc/de/federal-gazette/2016/1369.pdf

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