Dabei und doch nicht mittendrin: die Fraktionslosen

Kon­kor­danz wird oft als Ein­be­zug aller wich­ti­gen Kräf­te in die Ent­schei­dungs­fin­dung ver­stan­den – was aber ist mit den «unwich­ti­gen» Kräf­ten? Bringt es das Selbst­ver­ständ­nis der Schweiz als Kon­kor­danz­de­mo­kra­tie mit sich, dass sich im Par­la­ment sogar so peri­phe­re Akteu­re wie die Frak­ti­ons­lo­sen wirk­sam ein­brin­gen kön­nen? Oder hört auch und gera­de in einem kon­kor­dan­ten Sys­tem nie­mand auf der­art «unwich­ti­ge» Kräf­te? Die letz­ten 25 Jah­re Schwei­zer Par­la­ments­pra­xis legen nahe, dass eher Letz­te­res zutrifft.

Zu den „unwich­tigs­ten“ Kräf­ten im Par­la­ment dürf­ten die Frak­ti­ons­lo­sen gehö­ren – jene Par­la­ments­mit­glie­der also, die nicht genü­gend gleich­ge­sinn­te Parlamentskolleg*innen fin­den kön­nen oder wol­len, um mit ihnen eine Frak­ti­on zu bil­den. Denn ers­tens sind sie fast zwangs­läu­fig gering an Zahl, zumal ab fünf Gleich­ge­sinn­ten eine Frak­ti­on gebil­det wer­den kann. Zwei­tens ist es ein Haupt­zweck von Frak­tio­nen, dass sie bei der Vor­be­rei­tung der Par­la­ments­ent­schei­de mit­wir­ken – von die­ser wich­ti­gen Pha­se sind Frak­ti­ons­lo­se per Defi­ni­ti­on aus­ge­schlos­sen. Und drit­tens beset­zen sie im Par­tei­en­spek­trum oft eine beson­de­re Nische, ver­tre­ten also auch poli­tisch schwer anschluss­fä­hi­ge Ideen.

Institutionelle Bevorzugung von Fraktionen

Frak­tio­nen genies­sen im Bun­des­par­la­ment ver­schie­de­ne insti­tu­tio­nel­le Rech­te, die Frak­ti­ons­lo­sen vor­ent­hal­ten blei­ben. Ers­tens haben im Natio­nal­rat nur Frak­ti­ons­mit­glie­der Zugang zu den Kom­mis­sio­nen. Damit blei­ben Frak­ti­ons­lo­se vom wohl wich­tigs­ten Sta­di­um der Ent­schei­dungs­fin­dung im schwei­ze­ri­schen Arbeits­par­la­ment aus­ge­schlos­sen. Zwei­tens sind nur die Frak­tio­nen im Rats­bü­ro ver­tre­ten, das den par­la­men­ta­ri­schen Pro­zess über die Bestim­mung des Ses­si­ons­pro­gramms oder die Zusam­men­set­zung der Kom­mis­sio­nen mass­geb­lich prä­gen kann. Drit­tens steht Frak­ti­ons­lo­sen in vie­len Ple­nar­de­bat­ten weni­ger Rede­zeit zu als den Fraktionssprecher*innen, bei man­chen Geschäf­ten dür­fen sogar aus­schliess­lich die­se das Wort ergrei­fen. Und vier­tens erhal­ten nur Frak­tio­nen einen finan­zi­el­len Bei­trag für ein Frak­ti­ons­se­kre­ta­ri­at – mit heu­te 270’000 bis 2 Mil­lio­nen Fran­ken pro Frak­ti­on und Jahr bringt die­ser einen beträcht­li­chen Res­sour­cen­vor­sprung.

Für die­se Bes­ser­stel­lung der Frak­tio­nen gibt es durch­aus legi­ti­me Argu­men­te: Indem die Frak­tio­nen die par­tei­po­li­ti­schen Mei­nun­gen kana­li­sie­ren und vor­struk­tu­rie­ren, erleich­tern sie eine ratio­nel­le Geschäfts­ab­wick­lung sowie das Schmie­den von Kom­pro­mis­sen und Mehr­hei­ten. Für die Effi­zi­enz eines Par­la­ments neh­men Frak­tio­nen damit eine wich­ti­ge Funk­ti­on wahr. Frak­ti­ons­lo­se haben dem­ge­gen­über die Stär­ke, dass sie sich nicht ins Kor­sett eines Frak­ti­ons­ge­fü­ges ein­ord­nen müs­sen und so frei­er und eigen­stän­di­ger auf­tre­ten kön­nen – und im Ide­al­fall das Par­la­ment mit Posi­tio­nen bele­ben, die klei­ne­ren Grup­pen der Bevöl­ke­rung wich­tig sind und in den Frak­tio­nen unter­ge­hen.

Parlament ohne Fraktionslose – von der Ausnahme zum Normalzustand?

Im neu­en Par­la­ment sind, wie schon in der gesam­ten letz­ten Legis­la­tur, sämt­li­che Parlamentarier*innen auch Mit­glie­der einer Frak­ti­on. Selbst die Ver­tre­te­rin­nen von Klein­par­tei­en wie etwa der PdA, der BDP oder der EDU, die für eine eige­ne Frak­ti­on zu klein sind, haben Anschluss an die Frak­ti­on einer grös­se­ren Par­tei gesucht und gefun­den. His­to­risch betrach­tet, ist dies eine Sel­ten­heit: Seit 1923 gab es fast immer min­des­tens ein frak­ti­ons­lo­ses Par­la­ments­mit­glied, das Maxi­mum lag bei deren elf im Natio­nal­rat und drei im Stän­de­rat (1941). Vor allem seit 1991 ging ihre Anzahl aber deut­lich zurück, seit Ende 2013 liegt sie nun bei null.

Abbildung 1: Sitzanteile von Fraktionslosen in National- und Ständerat, 1923–2019 (in Prozent)

Dabei waren die Frak­ti­ons­lo­sen meist nicht Par­tei­lo­se, son­dern Ange­hö­ri­ge von Klein­par­tei­en. Seit 1991 kön­nen 44% von ihnen dem natio­nal­kon­ser­va­ti­ven Rand zuge­ord­net wer­den, 37% ent­fie­len auf Links­aus­sen­par­tei­en. Deut­lich sel­te­ner (19%) waren frak­ti­ons­lo­se Mit­te­po­li­ti­ker. Gera­de den Ver­tre­te­rin­nen von Par­tei­en an den lin­ken und kon­ser­va­ti­ven Rän­dern des Spek­trums dürf­te es seit den 1990er-Jah­ren leich­ter fal­len, sich einer grös­se­ren Frak­ti­on anzu­schlies­sen, weil die gros­sen Pol­par­tei­en im Zug der Pola­ri­sie­rung selbst stär­ker an die Rän­der gerückt sind, sich also gewis­ser­mas­sen den Rand­par­tei­en ange­nä­hert haben.

Ein zwei­ter Fak­tor für das Ver­schwin­den der Frak­ti­ons­lo­sen dürf­te sein, dass die Par­la­ments­re­form von 1991 die Bedeu­tung der Kom­mis­sio­nen ver­stärkt hat (Lüthi 2014). Damit wur­de indi­rekt der Anreiz erhöht, sich einer Frak­ti­on anzu­schlies­sen, da im Natio­nal­rat nur Frak­ti­ons­mit­glie­der Zugang zur Kom­mis­si­ons­ar­beit haben.

Drit­tens dürf­te auch die stei­gen­de Geschäfts­last im Par­la­ment die Not­wen­dig­keit einer Zusam­men­ar­beit und Arbeits­tei­lung in Frak­tio­nen erhöht haben: Frak­tio­nen wer­den nicht nur durch ein sub­ven­tio­nier­tes Frak­ti­ons­se­kre­ta­ri­at unter­stützt, son­dern kön­nen die Arbeit auch unter den Frak­ti­ons­mit­glie­dern auf­tei­len. Frak­ti­ons­lo­se sind dem­ge­gen­über auf sich allein gestellt.

Unterdurchschnittliche Nutzung der parlamentarischen Einflussmöglichkeiten

Ein Blick auf die Par­la­ments­pra­xis ab 1995 unter­mau­ert, dass die Frak­ti­ons­lo­sen – als es sie noch gab – har­tes Brot zu essen hat­ten. Denn auch jene insti­tu­tio­nel­len Rech­te, die ihnen als Par­la­ments­mit­glie­dern zustan­den, ver­moch­ten sie in der Regel weni­ger stark zu nut­zen als dies ihre Kolleg*innen mit Frak­ti­ons­mit­glied­schaft taten.

Abbildung 2: Über- und unterproportionale Nutzung parlamentarischer Instrumente durch Fraktionslose, 1995–2015

Lese­bei­spiel: In der Legis­la­tur 2011–2015 hiel­ten die Frak­ti­ons­lo­sen nur etwa halb so vie­le Voten, wie es ihrem Sitz­an­teil ent­spro­chen hät­te. Hin­ge­gen ent­sprach ihr Anteil an allen Unter­zeich­nen­den von Vor­stös­sen in der Legis­la­tur 2003–2007 gera­de ihrem Sitz­an­teil im Par­la­ment.

Wie Abbil­dung 2 zeigt, mel­de­ten sich Frak­ti­ons­lo­se deut­lich unter­pro­por­tio­nal zu Wort, stell­ten viel weni­ger Anträ­ge und wur­den weni­ger häu­fig als Mit­un­ter­zeich­nen­de an Vor­stös­sen ande­rer Parlamentarier*innen betei­ligt. Eige­ne Vor­stös­se reich­ten sie zwar über­durch­schnitt­lich oft ein, aller­dings war ihre Erfolgs­ra­te so gering, dass ihr Anteil an den ange­nom­me­nen Vor­stös­sen wie­der unter­pro­por­tio­nal war. Die­se Befun­de gel­ten prak­tisch aus­nahms­los für alle fünf unter­such­ten Legis­la­tu­ren.

Die­se gerin­ge Prä­senz und schein­ba­re Pas­si­vi­tät der Frak­ti­ons­lo­sen dürf­te vor allem mit ihrer gerin­ge­ren Ver­net­zung und ihrer Res­sour­cen­knapp­heit zu erklä­ren sein. Die­se Res­sour­cen­knapp­heit war einer­seits schlicht durch ihre gerin­ge Zahl begrün­det, ande­rer­seits aber auch durch die oben erwähn­ten insti­tu­tio­nel­len Nach­tei­le (kein Zugang zu den Natio­nal­rats­kom­mis­sio­nen, kei­ne Unter­stüt­zung für ein Frak­ti­ons­se­kre­ta­ri­at etc.).

Konkordanz: ein hartes Pflaster für «unwichtige» Kräfte

Als Fazit bleibt, dass Kon­kor­danz für peri­phe­re Akteu­re wie die Frak­ti­ons­lo­sen eine zwei­schnei­di­ge Sache ist. In dem Mass, in dem die frak­tio­nen­über­grei­fen­de Zusam­men­ar­beit in den Kom­mis­sio­nen trag­fä­hi­ge Vor­la­gen her­vor­zu­brin­gen ver­mag – und die­ses Mass ist in der Regel nach wie vor hoch (Por­cel­la­na 2019) –, sind Voten und Anträ­ge im Ple­num, wo auch die Frak­ti­ons­lo­sen mit­ge­stal­ten könn­ten, weit­ge­hend chan­cen­los. Je bes­ser also die «prag­ma­ti­sche» Kon­kor­danz zwi­schen den gros­sen Kräf­ten funk­tio­niert, des­to weni­ger not­wen­dig und auch weni­ger wahr­schein­lich wird eine «maxi­ma­lis­ti­sche» Kon­kor­danz mit einem ernst­haf­ten Ein­be­zug von peri­phe­ren, «unwich­ti­gen» Akteu­ren wie den Frak­ti­ons­lo­sen.


Refe­renz:

Schaub, Hans-Peter (2019): Dabei und doch nicht mit­ten­drin: die Frak­ti­ons­lo­sen. In: Kon­kor­danz im Par­la­ment. Zürich: NZZ Libro, Rei­he „Poli­tik und Gesell­schaft in der Schweiz“.

Biblio­gra­phie:

  • Lüthi, Ruth (2014): «4. Kapi­tel: Kom­mis­sio­nen, Art. 42». In: Graf, Mar­tin; The­ler, Cor­ne­lia; von Wyss, Moritz (Hg.): Par­la­ments­recht und Par­la­ments­pra­xis der Schwei­ze­ri­schen Bun­des­ver­samm­lung. Basel: Hel­bing Lich­ten­hahn, S. 355–365.
  • Por­cel­la­na, Dia­ne (2019): Von Kon­kor­danz zu Kon­flikt? Die Rol­le der par­la­men­ta­ri­schen Kom­mis­sio­nen bei der Suche nach Kom­pro­mis­sen. In: Kon­kor­danz im Par­la­ment. Zürich: NZZ Libro.

Bild: Par­la­ments­diens­te, 3003 Bern.

 

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