Das Herz des Milizsystems schlägt in den Kantonen

Auf Bun­des­ebe­ne gilt das Miliz­sys­tem als über­holt, in den Kan­to­nen aber sind die Par­la­men­te noch ein­deu­ti­ge­Mi­liz­par­la­men­te. Aller­dings ist der zeit­li­che Auf­wand für das Par­la­ments­man­dat von Mit­glied zu Mit­glied unter­schied­lich und umso grös­ser bei Mit­glie­dern mit Ambi­tio­nen auf eine Kar­rie­re in der natio­na­len Poli­tik. Wir zei­gen in unse­rem Bei­trag auf, wie es um die Pro­fes­sio­na­li­sie­rung der Schwei­zer Par­la­men­te steht und wie sich die Unter­schie­de der Pro­fes­sio­na­li­sie­rung der Par­la­men­te erklä­ren las­sen.

 Das Miliz­sys­tem gilt zuneh­mend als Mythos. Doch ist das ganz all­ge­mein so? Wirft man einen Blick auf die Daten aus einer ver­glei­chen­den Befra­gung (vgl. Eber­li et al. 2014), zeigt sich, dass Par­la­men­ta­rie­rin­nen und Par­la­men­ta­ri­er auf Bun­des­ebe­ne im Durch­schnitt deut­lich mehr Zeit in ihr Man­dat inves­tie­ren als die Mit­glie­der der kan­to­na­len Par­la­men­te (Abbil­dung 1).
 
Abbildung 1: Darstellung der eingesetzten Arbeitszeit für ein Mandat (Bundesebene und Kantone)
Quelle: Eberli et al. (2014). Die Angaben beruhen auf der Selbsteinschätzung der befragten Parlamentsmitglieder.

Natio­nal­rä­tin­nen und Natio­nal­rä­te wen­den im Durch­schnitt 64 Pro­zent einer Voll­zeit­stel­le für das Man­dat auf, wäh­rend das Pen­sum im Stän­de­rat bei durch­schnitt­lich 73 Pro­zent liegt. Die­ser Unter­schied liegt vor­nehm­lich dar­in, dass die Mit­glie­der der klei­nen Kam­mer mehr Kom­mis­si­ons­mit­glied­schaf­ten auf­wei­sen. Aller­dings gibt es gros­se Unter­schie­de inner­halb der Bun­des­ver­samm­lung. Im Natio­nal­rat ist die Streu­ung viel grös­ser als im Stän­de­rat und reicht von 25 bis 100 Pro­zent. Aller­dings muss hier ange­fügt wer­den, dass ledig­lich fünf­zehn Stän­de­rä­tin­nen und Stän­de­rä­te über ihre Arbeits­be­las­tung Aus­kunft gege­ben haben.

Im Gegen­satz zur Bun­des­ebe­ne inves­tie­ren Mit­glie­der kan­to­na­ler Par­la­men­te in der Regel zwi­schen 5 und 40 Pro­zent eines Voll­zeit­pen­sums für das Amt, im Durch­schnitt wen­den sie rund einen Arbeits­tag dafür auf. Aller­dings vari­iert die inves­tier­te Zeit zwi­schen den Mit­glie­dern der ver­schie­de­nen kan­to­na­len Par­la­men­te deut­lich. In den klei­nen Kan­to­nen Gla­rus und Appen­zell Inner­rho­den inves­tie­ren die Par­la­ments­mit­glie­der nur etwa sie­ben Pro­zent einer Voll­zeit­stel­le für das Par­la­ments­man­dat, wäh­rend ihre Kol­le­gin­nen und Kol­le­gen in den Par­la­men­ten der Kan­to­ne Zürich, Waadt oder Genf mehr als 30 Pro­zent ihrer Zeit für das Amt auf­wen­den. Gene­rell inves­tie­ren die Par­la­ments­mit­glie­der der latei­ni­schen Schweiz im Durch­schnitt mehr Zeit ins Amt als jene der Deutsch­schweiz.

Die Pro­fes­sio­na­li­sie­rung unter­schei­det sich aber auch inner­halb eines kan­to­na­len Par­la­ments. Im Kan­ton Genf inves­tie­ren alle Par­la­ments­mit­glie­der zwi­schen 20 und 60 Pro­zent eines Voll­zeit­pen­sums ins Man­dat. Dies ist aber eher die Aus­nah­me, in der Regel gibt es viel grös­se­re Unter­schie­de von Mit­glie­dern des glei­chen Par­la­ments. Im Kan­ton Thur­gau bei­spiels­wei­se inves­tie­ren die Par­la­ments­mit­glie­der im Schnitt 15 Pro­zent einer Voll­zeit­stel­le in das Par­la­ments­man­dat, aber Ein­zel­ne von ihnen wen­den 40 oder sogar 70 Pro­zent auf.

Das Milizparlament in den Köpfen
Die schwei­ze­ri­sche Bun­des­ver­samm­lung sieht sich nicht als Voll­zeit­par­la­ment, son­dern als soge­nann­tes Miliz­par­la­ment, in wel­chem die Par­la­ments­mit­glie­der ihr poli­ti­sches Amt neben ihrer ange­stamm­ten Berufs­tä­tig­keit aus­üben kön­nen. Jün­ge­re empi­ri­sche Unter­su­chun­gen (Scia­ri­ni et al. 2017, Pilot­ti 2017, Büti­ko­fer 2014) zei­gen aber alle, dass das Par­la­ments­man­dat auf natio­na­ler Ebe­ne mitt­ler­wei­le min­des­tens einer Halb­tags­stel­le ent­spricht. Im nor­ma­len Sprach­ge­brauch wird nach wie vor der Begriff Miliz­par­la­ment ver­wen­det, obwohl die Bun­des­ver­samm­lung — wenn schon — höchs­tens noch als Mischung zwi­schen Teil­zeit- und Berufs­par­la­ment bezeich­net wer­den kann.[1]
 
Auf kan­to­na­ler Ebe­ne sieht die Pro­fes­sio­na­li­sie­rung der Par­la­ments­mit­glie­der ganz anders aus. Die 26 kan­to­na­len Par­la­men­te unter­schei­den sich aller­dings hin­sicht­lich Grös­se, Orga­ni­sa­ti­on sowie Struk­tur zum Teil deut­lich von­ein­an­der, wes­halb ver­all­ge­mei­nern­de Aus­sa­gen schwie­rig zu täti­gen sind. Aus den weni­gen vor­lie­gen­den Unter­su­chun­gen (Feh Wid­mer 2015, Blum 1978) weiss man aber, dass es beträcht­li­che Unter­schie­de bei der ein­ge­setz­ten Arbeits­zeit der kan­to­na­len Rats­mit­glie­der gibt und dass die gros­se Mehr­heit nach wie vor vor­be­halt­los als Miliz­par­la­men­ta­rie­rin­nen und Miliz­par­la­men­ta­ri­er bezeich­net wer­den kön­nen. 
 
Welche Faktoren erklären die Professionalisierung?

Auf Bun­des­ebe­ne spie­len struk­tu­rel­le Fak­to­ren eine ent­schei­den­de Rol­le. So erhöht die Anzahl Kom­mis­si­ons­sit­ze die inves­tier­te Arbeits­zeit, was sich vor allem im Stän­de­rat bemerk­bar macht. Unse­re Ana­ly­sen zei­gen aber auch, dass die Mit­glie­der der SP ihrem Man­dat deut­lich mehr Zeit wid­men als Mit­glie­der ande­rer Par­tei­en. Zudem wei­sen unse­re Resul­ta­te dar­auf hin, dass Frau­en ver­hält­nis­mäs­sig mehr Kom­mis­si­ons­man­da­te ein­neh­men. Ver­tei­len sich neben den Kom­mis­si­ons­man­da­ten auch die Reprä­sen­ta­ti­ons- oder Medi­en­ar­beit auf weni­ge Par­la­men­ta­rie­rin­nen, set­zen sie im Durch­schnitt auch mehr Zeit für die poli­ti­sche Arbeit ein.

In den Kan­to­nen sieht es anders aus. Vor allem die Par­la­ments­mit­glie­der, die für ein Man­dat auf natio­na­ler Ebe­ne kan­di­dier­ten, wen­den mehr Zeit auf als die­je­ni­gen ohne Ambi­tio­nen auf einen Sitz im Natio­nal­rat. Ganz gene­rell inves­tie­ren kan­to­na­le Par­la­men­ta­rie­rin­nen mehr Zeit in ihr Man­dat als ihre männ­li­chen Pen­dants, älte­re Par­la­ments­mit­glie­der mehr als jün­ge­re und Per­so­nen aus Berufs­grup­pen, die sich an extern vor­ge­ge­be­ne Prä­senz­zei­ten am Arbeits­platz hal­ten müs­sen (bei­spiels­wei­se Lehr­per­so­nen, Beschäf­ti­ge im Gesund­heits­we­sen, etc.) weni­ger als ande­re Berufs­grup­pen, unge­ach­tet aller ande­ren Fak­to­ren.

Zudem fan­den wir auch Hin­wei­se dar­auf, dass die indi­vi­du­el­le Pro­fes­sio­na­li­sie­rung der Par­la­ments­mit­glie­der umso tie­fer aus­fällt, je domi­nan­ter die Exe­ku­ti­ve in einem Kan­ton ist. Wie aus Abbil­dung 2 ersicht­lich ist, wen­den bei­spiels­wei­se die Par­la­ments­mit­glie­der aus den Kan­to­nen Appen­zell Inner­rho­den und Aus­ser­rho­den, die über eine star­ke Exe­ku­ti­ve ver­fü­gen, beson­ders wenig Zeit auf. Die Mit­glie­der der eher star­ken Kan­tons­par­la­men­te in Genf oder Basel-Land­schaft (vgl. Wirz 2018) sind hin­ge­gen deut­lich stär­ker pro­fes­sio­na­li­siert. Eine stär­ke­re Pro­fes­sio­na­li­sie­rung der Par­la­ments­mit­glie­der kann auch als Reak­ti­on der Par­la­ments­mit­glie­der gegen die zuneh­men­de „Ohn­macht des Par­la­men­tes“ (vgl. Wirz 2018) inter­pre­tiert wer­den. Enga­gie­ren sich die Par­la­ments­mit­glie­der zeit­lich stär­ker, kön­nen sie ihre Fach­ex­per­ti­se wie ihre Prä­senz erhö­hen und so ihre Posi­ti­on gegen­über der Exe­ku­ti­ve stär­ken.

Abbildung 2: Zusammenhang Professionalisierung und Exekutivdominanz der Kantonsparlamente

Einschränkungen der Analysen

Unse­re Ana­ly­se bringt gewis­se Ein­schrän­kun­gen mit sich. Die Daten­grund­la­ge basiert auf den Anga­ben der­je­ni­gen Par­la­ments­mit­glie­der, die bereit waren, an der Befra­gung teil­zu­neh­men.

Zum einen sind dies mög­li­cher­wei­se die­je­ni­gen Par­la­ments­mit­glie­der, die sich stär­ker mit dem Amt iden­ti­fi­zie­ren und ohne­hin mehr Zeit inves­tie­ren (Bun­di et al. 2016). Zum ande­ren ist es für Par­la­ments­mit­glie­der schwie­rig, pau­schal einen Wert für ihre par­la­men­ta­ri­sche Arbeit zu bezif­fern, da der Arbeits­auf­wand schwankt. Die neus­te Stu­die von Scia­ri­ni et al. (2017) zeigt auf, dass es daher sinn­voll sein kann, die Par­la­ments­mit­glie­der nach den ein­zel­nen Auf­ga­ben­be­rei­chen zu fra­gen.

Zudem muss in Bezug auf die Bun­des­ebe­ne auch bedacht wer­den, dass die Aus­sa­ge­kraft durch die sin­ken­de Ant­wort­be­reit­schaft der Par­la­ments­mit­glie­der limi­tiert wird. Aller­dings gibt es diver­se bis­he­ri­ge Stu­di­en zur Pro­fes­sio­na­li­sie­rung der Bun­des­ver­samm­lung, anhand derer wir die Daten vali­die­ren kön­nen, sodass wir von der Robust­heit der Resul­ta­te über­zeugt sind: Das Miliz­sys­tem lebt noch, doch sein Herz schlägt in den Kan­to­nen und nicht in Bern unter der Bun­des­haus­kup­pel.

Daten und Metho­den
Für unse­re Ana­ly­se stüt­zen wir uns auf eine Befra­gung, die 2014 durch­ge­führt wur­de und an wel­cher 55.3 Pro­zent aller Mit­glie­der des Natio­nal- und Stän­de­rats sowie der kan­to­na­len Legis­la­ti­ven teil­ge­nom­men haben (Eber­li et al. 2014). Für die Regres­si­ons­ana­ly­sen unter­schei­den wir zwi­schen der Bun­des- und der Kan­tons­ebe­ne, da sich die Anfor­de­run­gen und auch die insti­tu­tio­nel­len Rah­men­be­din­gun­gen eines Par­la­ments­man­da­tes auf Bun­des­ebe­ne von einem Man­dat in einem Kan­tons­par­la­ment deut­lich unter­schei­den. Wir haben in unse­ren Model­len fol­gen­de Deter­mi­nan­ten ein­be­zo­gen: Par­la­ments­kam­mer, Par­tei­zu­ge­hö­rig­keit, Geschlecht, beruf­li­cher Hin­ter­grund, par­la­men­ta­ri­sche Erfah­rung, poli­ti­sche Kar­rie­re­pla­nung sowie Funk­ti­on im Par­la­ment.
 
 
 [1] Die Begriff­lich­keit des Miliz­par­la­men­tes wird auch auf der Web­sei­te des Par­la­ments sowie in offi­zi­el­len Publi­ka­tio­nen des Bun­des so ver­wen­det. 

Lite­ra­tur:
  • Blum, Roger (1978). Rol­le, Schwie­rig­kei­ten und Reform der kan­to­na­len Par­la­men­te, In Annu­ai­re suis­se de sci­ence poli­tique — Schwei­ze­ri­sches Jahr­buch für poli­ti­sche Wis­sen­schaft. Bern: Haupt (11–32).
  • Bun­di, Pir­min, Frédé­ric Varo­ne, Roy Gava und Tho­mas Wid­mer (2016). Self-Selec­tion and Mis­re­por­ting in Legis­la­ti­ve Sur­veys. Poli­ti­cal Sci­ence Rese­arch and Methods.
  • Büti­ko­fer, Sarah (2014). Das Schwei­zer Par­la­ment: eine Insti­tu­ti­on auf dem Pfad der Moder­ne. Baden-Baden: Nomos.
  • Eber­li, Danie­la, Pri­min Bun­di, Kath­rin Frey, Tho­mas Wid­mer (2014). Befra­gung Par­la­men­te und Eva­lua­tio­nen: Ergeb­nis­be­richt.
  • Feh Wid­mer, Antoi­net­te (2015). Par­la­men­ta­ri­sche Mit­glie­der­fluk­tua­ti­on auf sub­na­tio­na­ler Ebe­ne in der Schweiz. Baden-Baden: Nomos.
  • Pilot­ti, Andrea (2017). Ent­re démo­cra­ti­sa­ti­on et pro­fes­si­onnali­sa­ti­on: le Par­le­ment suis­se et ses mem­bres de 1910 à 2016. Zürich: Seis­mo.
  • Scia­ri­ni, Pas­cal, Frédé­ric Varo­ne, Gio­van­ni Fer­ro-Luz­zi, Fabio Cap­pel­let­ti, Fabio, Vahan Gari­bi­an, und Ismail Mul­ler (2017). Étu­de sur le reve­nu et les char­ges des par­le­men­taires fédé­raux. Uni­ver­sité de Genè­ve.
  • Wirz, Rolf (2018). Obers­te Gewalt in den Kan­to­nen? Wahl-, Gesetz­ge­bungs- und Kon­troll­funk­ti­on kan­to­na­ler Par­la­men­te, in: Vat­ter, Adri­an (Hg.): Das Par­la­ment in der Schweiz. Macht und Ohn­macht der Volks­ver­tre­tung. Zürich: NZZ Libro.

     

Refe­renz:

Bun­di, Pir­min, Danie­la Eber­li und Sarah Büti­ko­fer (2018). Zwi­schen Beruf und Poli­tik: die Pro­fes­sio­na­li­sie­rung in den Par­la­men­ten, in: Vat­ter, Adri­an (Hg.): Das Par­la­ment in der Schweiz. Macht und Ohn­macht der Volks­ver­tre­tung. Zürich: NZZ Libro.

 

Bild: Kan­tons­rat Appen­zell Aus­ser­rho­den

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