Wie weiter in der Reform der Schweizer Altersvorsorge? Lehren aus Erfahrungen in der Schweiz und Europa

Die Schweiz­er Stimm­bevölkerung hat am 24. Sep­tem­ber 2017 die Vor­la­gen zur Reform der Altersvor­sorge 2020 ver­wor­fen. An der Urne haben Vor­be­halte von rechts wie links zu einem knap­pen Scheit­ern der Vor­lage geführt. Die Reform der Altersvor­sorge gibt auch in der schweiz­erischen Poli­tik­wis­senschaft reich­lich Anlass zur Diskus­sion. Eine Debat­te in der Schweiz­erischen Zeitschrift für Poli­tik­wis­senschaft greift diese Diskus­sion auf und wid­met sich Fra­gen zur Erk­lärung und zur Bewäl­ti­gung dieser Prob­lem­stel­lung.

Ver­sion française

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Der Urne­nentscheid vom 24. Sep­tem­ber 2017 rei­ht sich in eine Serie von Nieder­la­gen in den Bemühun­gen zur Reform  der Altersvor­sorge ein. Seit 1997 gelang es in der Schweiz nicht mehr, die Alters- und Hin­ter­lasse­nen­ver­sicherung (AHV), die 1. Säule der Schweiz­er Altersvor­sorge, zu reformieren. 2004 ver­warf das Volk die 11. AHV-Revi­sion. Ein weit­er­er Ver­such scheit­erte 2010 bere­its im Par­la­ment.

Nicht bess­er präsen­tiert sich die Lage bei der beru­flichen Vor­sorge, der 2. Säule der Altersvor­sorge: Eine Vor­lage zur Reform des Bun­des­ge­set­zes über die beru­fliche Alters-, Hin­ter­lasse­nen- und Invali­den­vor­sorge (BVG) , scheit­erte 2010 an der Urne eben­falls deut­lich.

 Unbestrittener Reformbedarf, umstrittener Reformpfad

Während der Reformbe­darf schon seit langem unbe­strit­ten war, steigt der Refor­m­druck auf­grund ver­schieden­er gesellschaftlich­er Entwick­lun­gen, namentlich des demographis­chen Wan­dels, stetig weit­er an. Die entsprechen­den Szenar­ien wer­den zunehmend bedrohlich­er, die dro­hende finanzielle Schieflage der Altersvor­sorge rückt zudem immer näher.

Vor dem Hin­ter­grund des Scheit­erns der früheren, getren­nten Reformbe­stre­bun­gen, wählte der Bun­desrat für einen neuer­lichen Refor­mver­such eine inte­grale Lösung: Die erste und zweite Säule soll­ten in einem aus­ge­wo­ge­nen Gesamt­paket, beze­ich­net als Altersvor­sorge 2020, gemein­sam reformiert wer­den.

Aber auch diese Vorge­hensweise erwies sich als nicht erfol­gre­ich, selb­st wenn die Volk­sentschei­de zu den bei­den Vor­la­gen knap­per aus­fie­len als in den früheren Plebisziten.

Debatte in der Swiss Political Science Review

Nach­dem das Volk erneut einen Vorschlag für eine eben­so bedeu­tende wie drän­gende Prob­lematik zurück­gewiesen hat, stellt sich für die poli­tis­chen Akteure die Frage, wie es in Zukun­ft gelin­gen kann, erfol­gre­iche Lösun­gen zu entwick­eln. Aus diesem Grund wird in der aktuellen Aus­gabe der Swiss Polit­i­cal Sci­ence Review diese Prob­lem­stel­lung aus wis­senschaftlich­er Per­spek­tive erläutert. Exper­tin­nen und Experten zeigen darin aus ver­schiede­nen Per­spek­tiv­en auf, welche Schlüsse sich im Hin­blick auf eine Über­win­dung der Reformwider­stände auf­grund der vorhan­de­nen wis­senschaftlichen Evi­denz für die poli­tis­che Prax­is ziehen lassen.

Die ersten bei­den Beiträge ziehen Lehren aus den Erfahrun­gen der Ver­gan­gen­heit in der Schweiz ein­er­seits, und aus den Erfahrun­gen ander­er Län­der ander­er­seits. Klaus Armin­geon nähert sich der Prob­lematik aus ein­er his­torischen Per­spek­tive und arbeit­et insti­tu­tionelle Erk­lärungs­fak­toren für die mäs­sige Reform­fähigkeit der schweiz­erischen Altersvor­sorge her­aus. Er zeigt auf, wie es im schweiz­erischen poli­tis­chen Sys­tem mit aus­geprägtem Föder­al­is­mus und direk­t­demokratis­chen Mitwirkungsmöglichkeit­en pro­gres­sive Poli­tikre­for­men auf­grund der zahlre­ichen Veto-Posi­tio­nen beson­ders schw­er haben.

David Natali betra­chtet die inter­na­tionalen Entwick­lun­gen der Renten­sys­teme mit beson­der­er Berück­sich­ti­gung von Däne­mark, Deutsch­land sowie Ital­ien. Dabei wird klar, dass Refor­men der Altersvor­sorge auch in anderen Län­dern poli­tisch stark umkämpft sind. Zudem zeigt er in seinem Beitrag auch auf, wie Refor­men von Renten­sys­te­men bei schwach­er poli­tis­ch­er Ver­ankerung auch wieder rück­gängig gemacht wer­den kön­nen. Diese Gefahr beste­ht in der Schweiz weniger, da die direk­te Demokratie als reform-averse Insti­tu­tion einen soge­nan­nten Sper­rklinken­ef­fekt hat, d.h., dass ein ein­mal etabliertes Sys­tem eben­so schw­er zu verän­dern ist, wie es zuvor schw­er war, es zu schaf­fen (vgl. Armin­geon 2018).

Mar­tin Eling stellt aus ver­sicherungswis­senschaftlich­er Per­spek­tive dar, dass schw­er­wiegende finanzielle Prob­leme in der Schweiz­er Altersvor­sorged­er ohne tief­greifende Reform unauswe­ich­lich ist. In seinem Beitrag zeigt er auf, welche Refor­m­möglichkeit­en sich grund­sät­zlich anbi­eten und erläutert gle­ichzeit­ig, wieso gewisse Mass­nah­men (etwa die Erhöhung des Rentenal­ters) poli­tisch als wenig real­is­tisch erscheinen. Doch wie lässt sich poli­tis­che Akzep­tanz für Mass­nah­men erzie­len, die unauswe­ich­lich mit spür­baren Ein­schnit­ten ver­bun­den sind?

Und wie kann dies in einem poli­tis­chen Sys­tem mit direk­t­demokratis­chen Mitwirkungsmöglichkeit­en gelin­gen, wo die Auf­gabe nicht nur darin beste­ht, eine ‚min­i­mal win­ning coali­tion‘ inner­halb der poli­tis­chen Elite für einen Refor­mvorschlag zu gewin­nen, son­dern auch bei den Bürg­erin­nen und Bürg­ern Akzep­tanz für eine Reform gener­iert wer­den muss? Damit rückt die Frage der indi­vidu­ellen Mei­n­ungs­bil­dung in den Fokus, welch­er sich zwei weit­ere Debat­ten­beiträge wid­men.

Der Debat­ten­beitrag von Sil­ja Häuser­mann, Thomas Kur­er, Michael Ping­gera und Denise Tra­ber zeigt dabei erst ein­mal in aller Deut­lichkeit auf, wie steinig der poli­tis­che Weg zu erfol­gre­ichen, finanziell kon­so­li­dieren­den Refor­men in der Sozialpoli­tik ist. Denn die Mehrheit der Bevölkerung spricht sich sowohl gegen tief­ere Renten­leis­tun­gen wie auch gegen ein höheres Rentenal­ter oder einen tief­er­en Umwand­lungssatz aus. Bun­desrat und Par­la­ment haben sich erfol­g­los bemüht, vorge­se­hene Kürzun­gen mit Mehrein­nah­men und Kom­pen­sa­tio­nen auszubal­ancieren. Häuser­mann et al. zeigen auf wie sich Refor­m­vari­anten auf die Akzep­tanz des Reform­pak­ts auswirken.

Pas­cal Scia­ri­ni zieht Lehren aus den ver­schiede­nen Analy­sen der Abstim­mung vom Sep­tem­ber 2017 bezüglich Mei­n­ungs­bil­dung auf indi­vidu­eller Ebene und möglichen Kam­pagnen­ef­fek­ten. Sein Beitrag stützt sich dabei im Wesentlichen auf drei mit unter­schiedlichen Meth­o­d­en durchge­führte Nach­be­fra­gun­gen zum eid­genös­sis­chen Urnen­gang vom 24. Sep­tem­ber 2017 und disku­tiert kri­tisch die übere­in­stim­menden und divergieren­den Befunde sowie deren Belast­barkeit.

Der Schluss­beitrag von Thomas Wid­mer und Sil­ja Häuser­mann führt die Erken­nt­nisse aus den ver­schiede­nen Debat­ten­beiträ­gen zusam­men und skizziert auf deren Grund­lage mögliche Entwick­lungsper­spek­tiv­en für eine zukun­fts­fähige Altersvor­sorge in der Schweiz. Der Beitrag schliesst mit einem bis­lang wenig disku­tierten Vorschlag, näm­lich der Kop­plung des Rentenal­ters an das Bil­dungsniveau bzw. das Einkom­men. Wid­mer und Häuser­mann argu­men­tieren, dass ein solch­er Vorschlag die in der Debat­te ermit­tel­ten Erfol­gs­be­din­gun­gen für eine Reform aus ökonomis­ch­er, sozialpoli­tis­ch­er und abstim­mungstak­tis­ch­er Sicht dur­chaus erfüllen kön­nte.


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Bild: Pix­abay.

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