Bedenkliches Demokratiedefizit: Viertel der Schweizer Bevölkerung von Mitbestimmung ausgeschlossen

Die Schweiz ver­weigert fast einem Vier­tel ihrer erwach­se­nen Bewohner­in­nen und Bewohn­er die poli­tis­chen Rechte. Das damit ver­bun­dene Demokratiede­fiz­it ist in der Schweiz deut­lich stärk­er aus­geprägt als in den aller­meis­ten anderen europäis­chen Demokra­tien. Das zeigt der Ver­gle­ich von zwanzig EU-Staat­en und der Schweiz anhand des Immi­grant Inclu­sion Index (IMIX), der an der Uni­ver­sität Luzern entwick­elt wurde.

Fast ein Vier­tel aller erwach­se­nen Bewohner­in­nen und Bewohn­er der Schweiz sind — wegen ihres Migra­tionsh­in­ter­grun­des — von der poli­tis­chen Mitbes­tim­mung weit­ge­hend aus­geschlossen. Dies wird in der Schweiz­er Öffentlichkeit kaum disku­tiert, obwohl Migra­tions­the­men die poli­tis­che Agen­da dominieren. Dieser Auss­chluss von Migran­tinnen und Migranten aus dem Stim­mvolk ist keineswegs “nor­mal”, wie unsere ver­gle­ichende Analyse zeigt: Neun­zehn von zwanzig europäis­che Demokra­tien sind in dieser Hin­sicht demokratis­ch­er als die Schweiz und inkludieren Immi­gran­tinnen und Immi­granten poli­tisch zum Teil deut­lich bess­er.

Demokratie: Government of the people, by the people, and for the people

Abra­ham Lincoln‘s Beschrei­bung der Demokratie als gov­ern­ment of the peo­ple, by the peo­ple, and for the peo­ple ist welt­berühmt. Vor allem die let­zten Def­i­n­i­tion­se­le­mente wer­den oft herange­zo­gen, um über demokratis­che Legit­im­ität zu urteilen.

Der Europäis­chen Union wird beispiel­sweise ein Demokratiede­fiz­it aus­gewiesen, da die Poli­tik der EU nicht direkt durch die Bevölkerung Europas bes­timmt wer­den kann und weil zwis­chen den Vor­gaben der EU und den ver­schiedenar­ti­gen Inter­essen in der Bevölkerung Span­nungs­felder beste­hen (für einen Überblick siehe Jensen 2009). Im Gegen­satz dazu geht man bei Nation­al­staat­en im All­ge­meinen und bei der Schweiz im Beson­deren von adäquat­en demokratis­chen Struk­turen und Mech­a­nis­men aus.

Politische Rechte von Immigrantinnen und Immigranten im Vergleich

Wie aber ver­hält es sich mit dem ersten und grundle­gend­sten Ele­ment von Lin­colns Beschrei­bung: Wer gehört zum regieren­den Volk dazu und wer nicht?

Wir haben mit­tels des von uns entwick­el­ten Immi­grant Inclu­sion Index (IMIX) ver­glichen, wie zwanzig EU-Staat­en und die Schweiz ihre Wohn­bevölkerung mit Migra­tionsh­in­ter­grund poli­tisch inkludieren (siehe Infobox). Das Mass an poli­tis­ch­er Inklu­sion besagt, wie hoch der Anteil der steti­gen Wohn­bevölkerung ist, der poli­tisch mitbes­tim­men kann.

Dabei zeigt sich, dass europäis­che Nation­al­staat­en viel grössere demokratis­che Defizite aufweisen als gemein­hin angenom­men. Die EU trägt aber mit ihren Vor­gaben dazu bei, dass ihre Mit­glied­slän­der dieses Demokratiede­fiz­it reduzieren, wohinge­gen das EU-Nicht­mit­glied­s­land Schweiz im inter­na­tionalen Ver­gle­ich beson­ders schlecht abschnei­det.

Leg­ende: Die Werte geben den Län­der­score auf der IMIX Skala an (0–100), welch­er dem geometrischen Mit­tel von de jure und de fac­to Inklu­siv­ität entspricht; 20 etablierte EU-Demokra­tien mit sta­bilen Gren­zen und die Schweiz wur­den unter­sucht, die Dat­en sind von 2010 oder möglichst nahe­liegend.

Grosse Unterschiede zwischen den Staaten 

Die Demokra­tien Europas sind von einem wirk­lich uni­versellen Wahlrecht noch weit ent­fer­nt. Es gibt zwis­chen den Län­dern aber deut­liche Unter­schiede: Skan­di­navis­che Län­der sowie Bel­gien und die Nieder­lande sind beson­ders inklu­siv. Sie fördern nicht nur die Ein­bürgerung ihrer Immi­gran­tinnen und Immi­granten, son­dern lassen einen Grossteil ihrer aus­ländis­chen Mit­be­wohner­in­nen und Mit­be­wohn­er auch dann mitbes­tim­men, wenn sie nicht einge­bürg­ert sind – wenn auch nur auf der kom­mu­nalen Ebene.

Die hohe Exk­lu­siv­ität der Schweiz lässt sich nicht nur damit erk­lären, dass das Land viele Migran­tinnen und Migranten anzieht, diese im Rah­men der bilat­eralen Verträge auch ein­wan­dern liess und somit de fac­to viele zu inkludierende Immi­gran­tinnen und Immi­granten hat. Auch bei der Ver­mes­sung ihrer de jure Inklu­siv­ität (siehe Infobox) schnei­det die Schweiz sehr schlecht ab, was zeigt, dass sie Ein­wan­dernde nicht oder nur sehr zöger­lich inkludieren will.

Weshalb, wie und wann sollen Demokratien Immigranten inkludieren?

Seit den antiken Philosophen beschäftigt sich die nor­ma­tive Demokrati­ethe­o­rie damit, wie Demokra­tien sein sollen. Heutzu­tage beste­ht, trotz vie­len anderen Gegen­sätzen, weit­ge­hende Einigkeit in der Frage, wie Demokra­tien mit der inter­na­tionalen Migra­tion umge­hen sollen: Immi­gran­tinnen und Immi­granten, die zu langfristi­gen legalen Bewohner­in­nen und Bewohn­ern gewor­den sind, müssen über das Stimm- und Wahlrecht ver­fü­gen (Dahl 1989, 2000; Miller, 2008; Rubio-Marin, 2000; Bar­ber, 2003 [1984]); Pet­tit 2012). Nur so kön­nen alle, die den Geset­zen des Staates unter­wor­fen sind, auch an der For­mulierung dieser Geset­zge­bung teil­haben.

Was genau heisst politisch inkludiert?

Darüber, wie und wann poli­tis­che Inklu­sion genau stat­tfind­en sollte, gehen die Mei­n­un­gen allerd­ings auseinan­der. Viele betra­cht­en die Ein­bürgerung als Königsweg, weil sie den poli­tis­chen Sta­tus der Bürg­er­schaft mit sich bringt. Einige fordern dage­gen das Stimm­recht für Aus­län­derin­nen und Aus­län­der, da eine Ein­bürgerung nicht zwin­gende Voraus­set­zung für poli­tis­che Rechte sein soll.

Wer vor allem vom einzel­nen Indi­vidu­um aus­ge­ht, ver­tritt eher die Mei­n­ung, dass Immi­gran­tinnen und Immi­granten im neuen Land sofort mitbes­tim­men kön­nen müssen, da alles andere ein­er Unter­drück­ung ihrer Selb­st­bes­tim­mung gle­ichkommt. Wer sich dage­gen stärk­er an der poli­tis­chen Gemein­schaft ori­en­tiert, argu­men­tiert, dass sich Immi­gran­tinnen und Immi­granten zuerst zu einem gewis­sen Grad selb­st in die Gesellschaft inte­gri­ert sollen.

 Der Immigrant Inclusion Index (IMIX)

Mit unserem IMIX (siehe Infobox) bilden wir den grösst­möglichen gemein­samen Nen­ner dieser unter­schiedlichen Posi­tio­nen ab: Erstens berück­sichti­gen wir sowohl die Ein­bürgerung als auch das Aus­län­der-Stimm­recht, gewicht­en jedoch die Ein­bürgerung höher. Zweit­ens leg­en wir einen zeitlichen Massstab fest: Nach fünf Jahren Aufen­thalt­szeit sollte die poli­tis­che Inklu­sion erfol­gen, da man davon aus­ge­hen kann, dass Immi­gran­tinnen und Immi­granten das poli­tis­che Sys­tem nach dieser Zeit hin­re­ichend gut ken­nen. Zudem ist es rel­a­tiv wahrschein­lich, dass sie auch kün­ftig im Land wohn­haft bleiben (OECD, 2008).

Schweiz: Government of which people?

Die beson­ders starke Exk­lu­siv­ität der Schweiz­er Demokratie ist nichts Neues. Auch die Frauen blieben in der Schweiz viel länger vom Stim­mvolk aus­geschlossen als in anderen Län­dern. Dass sie das Stimm- und Wahlrecht 1971 doch noch erhiel­ten, kann auch damit begrün­det wer­den, dass sich die Schweiz den europäis­chen Men­schen­recht­snor­men nicht länger ver­weigern wollte.

Im Gegen­satz zum Frauen­stimm­recht fehlt aber in Bezug auf die Inklu­sion der Immi­gran­tinnen und Immi­granten nicht nur weit­ge­hend der interne Druck, son­dern auch die rechtliche Ein­bet­tung in eine inter­na­tionale Ord­nung, welche die Durch­set­zung uni­verseller Men­schen­rechte unter­stützt: Während die EU sich­er­stellt, dass ihre Mit­glied­slän­der alle EU-Bürg­erin­nen und Bürg­er bei Kom­mu­nal­wahlen mitbes­tim­men lassen, unter­liegt die Schweiz als Nicht-Mit­glied der EU dieser Verpflich­tung nicht.

Bish­er haben nur wenige Kan­tone und Gemein­den von sich aus beschlossen, ihr deut­lich­es Demokratiede­fiz­it durch ein Stimm­recht für Aus­län­derin­nen und Aus­län­der etwas abzu­mildern. (siehe z.B. Bisaz 2016). Auf Bun­de­sebene wurde die Chance dazu mit der aktuellen Revi­sion des Bürg­er­rechts­ge­set­zes ver­tan: Es tritt 2018 in Kraft und schreibt für die Ein­bürgerung eine zehn­jährige Aufen­thalt­szeit fest.

Wie misst man Inklu­siv­ität?
Mit dem Immi­grant Inclu­sion Index (IMIX) messen wir die poli­tis­che Inklu­siv­ität. Wir fokussieren uns auf diesen Aspekt (und nicht zum Beispiel auf sozioökonomis­che oder kul­turelle Inte­gra­tion von Immi­gran­tinnen und Immi­granten), weil wir unter­suchen wollen, wer in ein­er Demokratie poli­tisch mitbes­tim­men kann und wer nicht.

Wir messen poli­tis­che Inklu­siv­ität fol­gen­der­massen: Anhand der Geset­zge­bung eines Lan­des beurteilen wir zum einen, wie inklu­siv das Land de jure ist, das heisst, wie stark die Geset­ze darauf aus­gelegt sind, der gesamten langfristi­gen Wohn­bevölkerung poli­tis­che Rechte zuzugeste­hen. Zum anderen berech­nen wir, wie viele der Immi­gran­tinnen und Immi­granten, die eigentlich inkludiert wer­den müssten, de fac­to inkludiert sind, das heisst, tat­säch­lich über das Stimm- und Wahlrechte ver­fü­gen.

In bei­den Dimen­sio­nen betra­cht­en wir sowohl die Ein­bürgerung als auch das Aus­län­der­wahlrecht. Daraus resul­tieren fünf Kom­po­nen­ten: Das Ein­bürgerungsrecht (Stärke des Rechts auf Ein­bürgerung durch Geburt auf dem Ter­ri­to­ri­um, Ein­bürgerungs­be­din­gun­gen und Tol­er­anz der dop­pel­ten Staats­bürg­er­schaft), das Wahlrecht für Aus­län­derin­nen und Aus­län­der (auf lokaler und nationaler Ebene), die Bürg­er­schaft­squote (Anteil der Bürg­erin­nen und Bürg­er an der langfristig wohn­haften Gesamt­bevölkerung), die Ein­bürgerungsquote (Anteil der Einge­bürg­erten an der langfristig wohn­haften aus­ländis­chen Bevölkerung) und die Aus­län­der­wahlrecht­squote (Anteil der wahlberechtigten Aus­län­derin­nen und Aus­län­der an der langfristig wohn­haften aus­ländis­chen Bevölkerung, gewichtet nach lokalem und nationalem Wahlrecht).

Wir haben diese Kom­po­nen­ten wie fol­gt aggregiert: de jure Inklu­siv­ität ergibt sich aus dem arith­metis­chen Mit­tel des Ein­bürgerungsrechts (dop­pelt gewichtet; ordi­nale Skala von 0–100) und des Wahlrechts für Aus­län­derin­nen und Aus­län­der (ordi­nale Skala von 0–100); de fac­to Inklu­siv­ität ergibt sich aus dem arith­metis­chen Mit­tel der Bürg­er­schaft­squote (<90–100% lin­ear trans­formiert auf den Bere­ich 0–100), der Ein­bürgerungsquote (0–10%< lin­ear trans­formiert auf den Bere­ich 0–100) und die Aus­län­der­wahlrecht­squote (0–100%).

Der Immi­grant Inclu­sion Index (IMIX) ergibt sich durch das geometrische Mit­tel von de jure und de fac­to Inklu­siv­ität (Wurzel aus dem Pro­dukt; bei­de Aspek­te wer­den damit als notwenige Bedin­gun­gen für hohe Inklu­siv­ität behan­delt).

Die Dat­en stam­men aus dem Jahr 2010 und aus angren­zen­den Jahren. In der Stich­probe unser­er Studie sind zwanzig etablierte Demokra­tien in der EU (gemäss dem Blue­print-Sam­ple des Demokratiebarom­e­ters) mit „genü­gend sta­bilen ter­ri­to­ri­alen Gren­zen“ (nicht gegeben für Let­t­land) plus die Schweiz enthal­ten.

Hin­weis: Am Mittwoch, den 19. Okto­ber 2016 find­et an der Uni­ver­sität Luzern eine Abend­ver­anstal­tung zur The­matik statt, an welch­er mögliche Lösun­gen disku­tiert wer­den: Die poli­tis­che Inklu­sion der Immi­granten in der Schweiz: Defizite und Hand­lungsmöglichkeit­en. Der Ein­tritt ist frei, eine Anmel­dung nicht notwendig.

Dieser Beitrag bezieht sich auf Blat­ter, Joachim, Andrea C. Blät­tler und Samuel D. Schmid: The Immi­grant Inclu­sion Index (IMIX), ein Forschung­spro­jekt, das an der Uni­ver­sität Luzern durchge­führt wird.


Quellen:

  • Bar­ber, B.R. (2003 [1984]). Strong Democ­ra­cy. Berke­ley, CA: Uni­ver­si­ty of Cal­i­for­nia Press.
  • Bisaz, C. (2016). Das Aus­län­der­stimm­recht kann undemokratisch sein. DeFac­to, 15.03.2016.
  • Blat­ter, J., Schmid, S.D. Blät­tler, A. C. (2016). “Demo­c­ra­t­ic Deficits in Europe: The Over­looked Exclu­sive­ness of Nation-States and the Pos­i­tive Role of the Euro­pean Union”, Jour­nal of Com­mon Mar­ket Stud­ies (Im Erscheinen).
  • Dahl, R.A. (1989). Democ­ra­cy and its Crit­ics. New Haven: Yale Uni­ver­si­ty Press.
  • Dahl, R.A. (2000). On Democ­ra­cy. New Haven: Yale Uni­ver­si­ty Press.
  • Jensen, T. (2009). “The Demo­c­ra­t­ic Deficit of the Euro­pean Union”, Liv­ing Reviews in Democ­ra­cy, Vol. 1. (pp. 1–8).
  • Miller, D. (2008). “Immi­grants, Nations, and Cit­i­zen­ship”, Jour­nal of Polit­i­cal Phi­los­o­phy, Vol. 16, No. 4 (pp. 371–390).
  • OECD (2008). Inter­na­tion­al Migra­tion Out­look, Part III – Return Migra­tion: A New Per­spec­tive
  • Pet­tit, P. (2012). On the People’s Terms. Cam­bridge: Cam­bridge Uni­ver­si­ty Press.
  • Rubio-Marin, R. (2000). Immi­gra­tion as a Demo­c­ra­t­ic Chal­lenge. Cam­bridge: Cam­bridge Uni­ver­si­ty Press.

Grafik: Sal­im Brügge­mann

Bild: Flickr.

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