Die Aufgaben der Gemeinden – Ein Blick auf die Empirie

Wel­che Auf­ga­ben erfül­len Gemein­den und wel­che Kom­pe­ten­zen haben sie? In den staats­recht­li­chen Wer­ken fin­den sich ver­schie­de­ne Auf­zäh­lun­gen der Gemein­de­auf­ga­ben, doch einen abschlies­sen­den Auf­ga­ben­ka­ta­log gibt es nicht. Wie unse­re empi­ri­sche Stu­die zeigt, gibt es je nach Kan­ton und Gemein­de bezüg­lich der Aus­ge­stal­tung der Auf­ga­be­ner­brin­gung gros­se Unterschiede.

Die konkreten Aufgabenbereiche der Gemeinden

Die wich­tigs­ten Auf­ga­ben der Gemein­densind ihre Selbst­or­ga­ni­sa­ti­on in Form der öffent­li­chen Ver­wal­tung und der Gemein­de­be­hör­den. Dazu zäh­len die Berei­che der kom­mu­na­len Basis­in­fra­struk­tur, wie die Was­ser­ver­sor­gung, das Abwas­ser und loka­le Stras­sen sowie die Abfall­ent­sor­gung (sie­he Tabel­le 1).

Auch das Bau­we­sen, allen vor­an die Raum- und Zonen­pla­nung und die Bewil­li­gung von Bau­ge­su­chen, ist prak­tisch in allen Gemein­den Bestand­teil des Auf­ga­ben­port­fo­li­os. Dazu gesellt sich wei­ter die Feu­er­wehr. Die Volks­schu­le und die Sozi­al­hil­fe, obschon in unter­schied­li­cher Form, sowie die Leis­tungs­er­brin­gung in den Berei­chen Kul­tur, Sport und Landschafts‑, Orts­bild- und Umwelt­schutz, gel­ten für neun von zehn Gemein­den als kom­mu­na­le Tätigkeiten.

Die Berei­che Poli­zei­auf­ga­ben, fami­li­en­er­gän­zen­de Kin­der­be­treu­ung, Unter­stüt­zung von älte­ren Per­so­nen, Alters- und Pfle­ge­hei­me, Spitex, öffent­li­cher Ver­kehr und Ener­gie­ver­sor­gung wer­den dem­ge­gen­über etwas weni­ger häu­fig, aber immer noch von 70 bis 85 Pro­zent der Gemein­den als Gemein­de­auf­ga­ben bezeich­net.[1]

Tabel­le 1: Die kon­kre­ten Gemein­de­auf­ga­ben nach Auf­ga­ben­be­rei­chen (in Pro­zent der Gemeinden)

Auf­ga­ben­be­rei­cheGemein­de­auf­ga­beKei­ne Gemeindeaufgabe/ betrifft Gemein­de nicht
Gemein­de­ver­wal­tung: insgesamt99.3%0.7%
Gemein­de­ver­wal­tung: Informatik99.3%0.7%
Gemein­de­ver­wal­tung: Finanzverwaltung99.3%0.7%
Gemein­de­be­hör­den99.1%0.9%
Abfall-Ent­sor­gung98.9%1.1%
Gemein­de­ver­wal­tung: Einwohnerdienste98.2%1.8%
Abwas­ser-Kana­li­sa­ti­on98.2%1.8%
Feu­er­wehr97.6%   2.4%   
Raum- und Zonenplanung97.1%   2.9%   
Bewil­li­gung von Baugesuchen96.6%   3.4%   
Was­ser­ver­sor­gung95.9%   4.1%   
Öffent­li­che Bauten95.5%   4.5%   
Pri­va­ter Ver­kehr (Stras­sen­bau, Verkehrsberuhigung)92.5%   7.5%   
Volks­schu­le92.1%   7.9%   
Kul­tur89.8%   10.2%   
Sozi­al­hil­fe88.6%   11.4%   
Sport-Sport­an­la­gen88.5%   11.5%   
Land­schafts- und Ortsbildschutz88.4%   11.6%   
Umwelt­schutz85.7%   14.3%   
Gemein­de­po­li­zei­li­che Aufgaben83.2%   16.8%   
Fami­li­en­er­gän­zen­de Kinderbetreuung83.1%   16.9%   
Unter­stüt­zung und Betreu­ung älte­rer Personen82.3%   17.7%   
Ener­gie­ver­sor­gung80.0%   20.0%   
Spitex79.1%   20.9%   
Alters- und Pflegeheime74.0%   26.0%   
Öffent­li­cher Verkehr73.1%   26.9%   
Jugend­ar­beit68.5%   31.5%   
Wirt­schafts­för­de­rung64.0%   36.0%   
Inte­gra­ti­on von Ausländern62.8%   37.2%   
Betreu­ung von Asylsuchenden55.6%   44.4%   
Unter­stüt­zung und Betreu­ung von Arbeitslosen50.8%   49.2%   
Betreu­ung von Drogenabhängigen34.2%   65.8%   

Bemer­kun­gen: Gemein­de­be­fra­gung 2017, Nmin 1’726, Nmax 1’765

Weni­ger häu­fig zu den Gemein­de­auf­ga­ben gezählt wer­den neben der Wirt­schafts­för­de­rung vor allem Berei­che des Sozi­al­we­sens respek­ti­ve der Sozi­al­ar­beit. Dies umfasst die Betreu­ung von Dro­gen­ab­hän­gi­gen, die Unter­stüt­zung und Betreu­ung von Arbeits­lo­sen, die Betreu­ung von Asyl­su­chen­den, die Inte­gra­ti­on von Aus­län­dern sowie die Jugendarbeit.

Erbringung Gemeindeaufgaben von Gemeindegrösse abhängig

Mit zuneh­men­der Bevöl­ke­rungs­zahl steigt in der Regel auch der Auf­ga­ben­um­fang einer Gemein­de. Aber es gibt auch gros­se Unter­schie­de zwi­schen den Kan­to­nen. Wie unse­re Ana­ly­sen zei­gen, sind die kan­to­na­len Dif­fe­ren­zen im Bereich Sozia­les am Gröss­ten. In der Betreu­ung von Arbeits­lo­sen und Asyl­su­chen­den sowie bei der Jugend­ar­beit und der fami­li­en­un­ter­stüt­zen­den Kin­der­be­treu­ung sind die Gemein­den in den West­schwei­zer Kan­to­nen etwas weni­ger häu­fig aktiv als in den Deutsch­schwei­zer Kantonen.

Kan­to­na­le Unter­schie­de fin­den sich auch bei der Wirt­schafts­för­de­rung und den gemein­de­po­li­zei­li­chen Auf­ga­ben. Letz­te­re sind eher auf der kan­to­na­len als auf der kom­mu­na­len Ebe­ne ange­sie­delt. Kaum Abwei­chun­gen erge­ben sich hin­ge­gen in den Berei­chen Regie­rung & Ver­wal­tung, Bau- und Umwelt,  Infra­struk­tur und Ver­kehr sowie Bil­dung, Kul­tur und Sport.

Es zeigt sich somit, dass das Spek­trum an Auf­ga­ben, das die Gemein­den bewäl­ti­gen, in den meis­ten Fäl­len sehr viel­schich­tig ist und von Regie­rung und Ver­wal­tung über Bau und Umwelt bis zur Wirt­schafts­för­de­rung eine gros­se Viel­falt an The­men­ge­bie­ten umfasst. Ins­ge­samt bezeich­nen die Gemein­de­schrei­ber auf einer Lis­te mit 32 Auf­ga­ben im Durch­schnitt 27 davon als Gemein­de­auf­ga­ben. Kaum anzu­tref­fen sind Gemein­den, wel­che weni­ger als 15 Gemein­de­auf­ga­ben nen­nen und auch Gemein­den mit unter 20 Auf­ga­ben sind rela­tiv selten.

Breite und Tiefe der Aufgabenerbringung

Je grös­ser die Zahl der Auf­ga­ben, wel­che eine Gemein­de erbringt, des­to wich­ti­ger wird die Arbeit der Behör­den. Die Anzahl der Auf­ga­ben, wel­che eine Gemein­de zu erbrin­gen hat, kann als Brei­te des Auf­ga­ben­port­fo­li­os (poli­cy scope) bezeich­net wer­den. Dem wird in der Regel zu Recht ent­ge­gen­ge­hal­ten, dass vor allem mit Blick auf die Bedeu­tung und Eigen­stän­dig­keit der Gemein­de nicht die Zahl der Auf­ga­ben aus­schlag­ge­bend ist, son­dern die Fra­ge, ob eine Gemein­de bei der Auf­ga­be­ner­brin­gung auch eigen­stän­di­ge Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen hat. Dies kann als Tie­fe der Auf­ga­be­ner­brin­gung bezeich­net wer­den (effec­ti­ve poli­ti­cal dis­cre­ti­on).

Im Durch­schnitt lie­gen bei 4.3 Auf­ga­ben die Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen bei den Gemein­den. Etwas mehr als 30 Pro­zent der Gemein­den haben 6 und mehr Auf­ga­ben­be­rei­che, bei denen sie selbst ent­schei­den und etwa ein Fünf­tel hat bes­ten­falls in einem Auf­ga­ben­be­reich selb­stän­di­ge Entscheidungskompetenzen.

Gemein­de­mo­ni­to­ring 2017
Zur Erfas­sung der Tie­fe der Auf­ga­be­ner­brin­gung haben wir uns auf 13 unter­schied­li­che Auf­ga­ben­be­rei­che beschränkt. Die Gemein­de­schrei­be­rin­nen und Gemein­de­schrei­ber konn­ten für die aus­ge­wähl­ten Auf­ga­ben­be­rei­che ange­ben, wie weit bei den Ent­schei­dun­gen, bei der Finan­zie­rung und beim Voll­zug ihre Gemein­de jeweils selbst, ihre Gemein­de zusam­men mit dem Kan­ton oder mehr­heit­lich der Kan­ton zustän­dig ist.
Eindeutig Gemeindesache: Sport, Wohnungsbau, Kultur und Jugend

Am häu­figs­ten in das voll­um­fäng­li­che Zustän­dig­keits­ge­biet der Gemein­den fal­len die Berei­che Sport, gefolgt vom Woh­nungs­bau, der Kul­tur und Jugend­fra­gen. Hier­bei han­delt es sich um klas­si­sche Gemein­de­auf­ga­ben, bei denen die höhe­ren Ebe­nen nur beschränkt aktiv sind. Inter­es­sant ist, dass vor allem in den Berei­chen Sport und Woh­nungs­bau die Antei­le der Gemein­den, die ange­ben, dass sie auch für die Finan­zie­rung und den Voll­zug zustän­dig sind, ver­gleich­bar gross aus­fal­len. Es ist daher – zumin­dest auf aggre­gier­ter Ebe­ne – davon aus­zu­ge­hen, dass man der For­de­rung nach fis­ka­li­scher Äqui­va­lenz in die­sen Auf­ga­ben­ge­bie­ten, aus Sicht der befrag­ten Gemein­de­ver­tre­tern, am nächs­ten kommt.

Ähn­lich hohe Antei­le fin­den sich nur noch bei den Auf­ga­ben­be­rei­chen Gesund­heit und öffent­li­cher Ver­kehr, für wel­che die Gemein­den aus leicht ver­ständ­li­chen Grün­den kaum allein ver­ant­wort­lich sind. In die­sen bei­den Auf­ga­ben­be­rei­chen lie­gen sämt­li­che Kom­pe­ten­zen deut­lich häu­fi­ger allein beim Kan­ton. In die­se Auf­ga­ben­ka­te­go­rie fal­len teil­wei­se auch die Poli­zei, wobei aller­dings hier die Zustän­dig­keits­wer­te nur gering­fü­gig höher lie­gen als bei den Gemeinden.

Bei der Krip­pen­be­treu­ung gehen immer noch knapp 50 Pro­zent der Gemein­den davon aus, dass die Ent­schei­dun­gen in ihren Hän­den lie­gen und eben­so vie­le sind auch selbst für die Finan­zie­rung und vor allem für den Voll­zug ver­ant­wort­lich. Bei der Sozi­al­hil­fe und der Alters­be­treu­ung gehen dann die allei­ni­gen Zustän­dig­kei­ten der Gemein­den zurück. In die­sen Berei­chen ist die kom­mu­na­le Ebe­ne aber noch rela­tiv häu­fig allein für den Voll­zug zustän­dig. Beson­ders aus­ge­prägt ist die­ses Mus­ter bei der Schu­le, wo vie­le Gemein­den für die Umset­zung ver­ant­wort­lich sind, wäh­rend die Ent­schei­dun­gen und die Finan­zie­rung mit dem Kan­ton geteilt werden.

Wäh­rend bei den Bau­be­wil­li­gun­gen vor allem der Voll­zug und die Finan­zie­rung den Gemein­den zufal­len und ledig­lich ein Drit­tel der Gemein­den angibt, auch eigen­stän­dig ent­schei­den zu kön­nen, geht die­ser Anteil bei der Bau- und Zonen­ord­nung, auf rund 10 Pro­zent der Gemein­den zurück. Dies liegt dar­an, dass die Raum­pla­nung noch stär­ker von über­ge­ord­ne­tem Recht domi­niert wird – nicht zuletzt auch auf­grund der Ein­füh­rung des neu­en Raum­pla­nungs­ge­set­zes (RPG) auf Bun­des­ebe­ne im Jah­re 2014.

Einfluss der Gemeindegrösse, der Sprachregion und der Kantonszugehörigkeit

Je grös­ser eine Gemein­de ist, des­to brei­ter ist ihr Auf­ga­ben­port­fo­lio und des­to tie­fer greift ihre Zustän­dig­keit bei der selb­stän­di­gen Auf­ga­be­ner­brin­gung. Poli­cy scope und effec­ti­ve poli­ti­cal dis­cre­ti­on kor­re­lie­ren posi­tiv mit der Gemein­de­grös­se. Der Auf­ga­ben­um­fang der Gemein­den (Brei­te) erweist sich trotz ihrer häu­fig sehr klei­nen Bevöl­ke­rungs­zahl als rela­tiv gross. Zwi­schen Städ­ten und Kleinst­ge­mein­den sind die Unter­schie­de weni­ger mar­kant als man es viel­leicht erwar­ten würde.

Aus­ge­prägt sind die Dif­fe­ren­zen zwi­schen den Gemein­den ver­schie­de­ner Kan­to­ne und den Sprach­re­gio­nen. In den deutsch­spra­chi­gen Gemein­den wer­den am meis­ten Auf­ga­ben als Gemein­de­auf­ga­ben auf­ge­führt, gefolgt von den räto­ro­ma­ni­schen Gemein­den, den ita­lie­nisch­spra­chi­gen und den fran­zö­sisch­spra­chi­gen Gemein­den. Auch was die Tie­fe der Auf­ga­be­ner­brin­gung anbe­langt, so zei­gen sich die­sel­ben Unterschiede

Anschau­lich ist schliess­lich die Zusam­men­stel­lung der Resul­ta­te auf Ebe­ne der Kan­to­ne, wie dies aus Abbil­dung 1 ersicht­lich wird. Bei den Kan­to­nen, in denen die Gemein­den in weni­ger Auf­ga­ben­be­rei­chen aktiv sind, han­delt es sich um Kan­to­ne der fran­zö­sisch- oder ita­lie­nisch­spra­chi­gen Schweiz. Die Mus­ter für Tie­fe und Brei­te der Auf­ga­be­ner­brin­gung sind ein­an­der sehr ähn­lich. Beson­ders gross sind die Unter­schie­de beim Sozi­al­we­sen und teil­wei­se bei der Schu­le und der Polizei.

Abbildung 1: Policy Scope: Durchschnittliche Anzahl an Gemeindeaufgaben 2017 nach Kantonen

Quel­le: Gemein­de­be­fra­gung 2017, Nmin 2, Nmax 302 und Nmin 2, Nmax 289

«Starke» und «schwache» Gemeinden

Abschlies­send soll über­prüft wer­den, inwie­weit Brei­te und Tie­fe der Auf­ga­be­ner­brin­gung Hand in Hand gehen oder ob sie kon­kur­ren­zie­ren­de For­men der Auf­ga­ben­or­ga­ni­sa­ti­on dar­stel­len. Unse­re Ana­ly­sen zei­gen, dass sie nicht völ­lig unab­hän­gig von­ein­an­der sind. Der mit­tel­star­ke Kor­re­la­ti­ons­ko­ef­fi­zi­ent von 0.400 bedeu­tet, dass Gemein­den mit mehr Auf­ga­ben auch in mehr Auf­ga­ben­be­rei­chen selbst ent­schei­den. Kon­kret heisst das, dass die Gemein­den, die für vie­le Auf­ga­ben zustän­dig sind, ten­den­zi­ell auch über mehr Kom­pe­ten­zen verfügen.

Knapp ein Drit­tel der Gemein­den erbringt wenig Auf­ga­ben und hat auch gerin­ge Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen (vgl. Tabel­le 2, «Schwa­che» Gemein­den). Die­sen Gemein­den steht ein eben­so gros­ser Anteil von Gemein­den gegen­über, wel­che über­durch­schnitt­lich vie­le Auf­ga­ben wahr­neh­men und auch ent­spre­chend häu­fig über eige­ne Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen ver­fü­gen («Star­ke» Gemein­den). Etwa ein Fünf­tel der Gemein­den erbringt zwar vie­le Auf­ga­ben, hat aber ins­ge­samt eher wenig zu sagen (Voll­zugs­ge­mein­den), wäh­rend knapp 15 Pro­zent der Gemein­den für unter­durch­schnitt­lich vie­le Auf­ga­ben zustän­dig sind, aber dafür über­durch­schnitt­li­che Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen besit­zen (Par­ti­ell «star­ke» Gemeinden).

Tabel­le 2: Ein­tei­lung der Gemein­den nach Brei­te und Tie­fe der Auf­ga­be­ner­brin­gung (in Prozentanteilen)
 Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen (Tie­fe)
TiefHoch
Anzahl an Gemein­de-Auf­ga­ben (Brei­te)Tief1. “Schwa­che” Gemein­den
(32.6%)
3. Par­ti­ell “star­ke” Gemein­den
(14.5%)
Hoch2. Voll­zugs­ge­mein­den
(20.3%)
4. “Star­ke” Gemein­den
(32.6%)

Bemer­kun­gen: Gemein­de­be­fra­gung 2017, N=1695

Zusam­men­fas­send lässt sich somit fest­hal­ten, dass die Gemein­den vie­ler­orts nicht nur viel­fäl­ti­ge Auf­ga­ben erfül­len, son­dern ihnen auch in ver­schie­de­nen Auf­ga­ben­be­rei­chen die Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen zufal­len. Dies hängt jedoch stark von der Gemein­de­grös­se sowie der sprach­re­gio­na­len und kan­to­na­len Zuge­hö­rig­keit der Gemein­de ab. In der Tat gibt es bezüg­lich der Aus­ge­stal­tung der Auf­ga­be­ner­brin­gung rela­tiv gros­se Unter­schie­de zwi­schen den ver­schie­de­nen Gemeinden.

Gemein­de­be­fra­gun­gen
Nach­dem bereits in frü­he­ren natio­na­len Gemein­de­be­fra­gun­gen (bei­spiels­wei­se der Jah­re 1994, 1998, 2005 und 2009) nach der Art und Wei­se der Auf­ga­be­ner­brin­gung (Zweck­ver­band, Ver­trag) gefragt wur­de und die Gemein­de­schrei­be­rin­nen und Gemein­de­schrei­ber bereits 1994 und 2009 indi­rekt ange­ben konn­ten, ob es sich bei einer Auf­ga­be aus ihrer Sicht nicht um eine Gemein­de­auf­ga­be han­delt, wur­de im Gemein­de­mo­ni­to­ring 2017 ganz direkt danach gefragt.[2] Zudem wur­de ermit­telt, für wel­che Aspek­te der Auf­ga­be­ner­brin­gung die Gemein­den ver­ant­wort­lich sind. Die Daten sind hier verfügbar.

Refe­ren­zen:

[1]   Für mehr über die Auf­ga­be­ner­brin­gung in den Gemein­den vgl. Lad­ner, Andre­as und Alex­an­der Haus (2021). Auf­ga­be­ner­brin­gung der Gemein­den in der Schweiz: Orga­ni­sa­ti­on, Zustän­dig­kei­ten und Aus­wir­kun­gen. Cha­van­nes-près-de-Renens: Cahier de l’IDHEAP No. 315/2021.

[2]   Mehr Ergeb­nis­se aus dem Gemein­de­mo­ni­to­ring 2017 fin­den sich in: Stei­ner, Reto, Andre­as Lad­ner, Clai­re Kai­ser, Alex­an­der Haus, Ada Amsel­lem und Nico­las Keuf­fer (2021). Zustand und Ent­wick­lung der Schwei­zer Gemein­den. Ergeb­nis­se des natio­na­len Gemein­de­mo­ni­to­rings 2017. Chur/Glarus: Some­dia Buch­ver­lag, Edi­ti­on Rüeg­ger. Das Gemein­de­mo­ni­to­ring 2017 und die ent­spre­chen­den Publi­ka­tio­nen basie­ren auf dem durch den Schwei­zer Natio­nal­fonds geför­der­ten For­schungs­pro­jekt Local Auto­no­my and Local Public Sec­tor Reforms (Pro­jekt­num­mer: 10001A_162948).

Bild: Abfalls­ent­sor­gung als typi­sche Gemein­de­auf­ga­be (Con­tai­ner­land­schaft in Bar­ce­lo­na)

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