Wie gelingt internationale Verantwortungsteilung? Asyl- und Klimapolitik im Vergleich

Men­schen auf der Flucht haben Anspruch auf huma­ni­tä­ren Schutz in einem siche­ren Land – doch wel­ches Land soll dafür zustän­dig sein? In der Pra­xis sind bis­he­ri­ge Bemü­hun­gen geschei­tert, ver­bind­li­che Rege­lun­gen zur gemein­sa­men Ver­ant­wor­tungs­tei­lung in der Asyl­po­li­tik zu eta­blie­ren. Ein Ver­gleich mit der inter­na­tio­na­len Kli­ma­po­li­tik zeigt, wie ein wirk­sa­mer Rah­men aus­se­hen könnte.

Laut Völ­ker­recht haben Geflüch­te­te Anspruch auf huma­ni­tä­ren Schutz in einem siche­ren Land. Wel­ches Land für wel­che Geflüch­te­ten zustän­dig sein soll, bleibt jedoch eine umstrit­te­ne und unge­lös­te Fra­ge der inter­na­tio­na­len Asyl­po­li­tik — ins­be­son­de­re im Fal­le aku­ter Flucht­be­we­gun­gen. Weil Staa­ten pri­mär dar­um bemüht sind, die Auf­nah­me schutz­su­chen­der Per­so­nen mög­lichst gering zu hal­ten, ist kol­lek­ti­ves Han­deln im Sin­ne einer Ver­ant­wor­tungs­tei­lung not­wen­dig um wir­kungs­vol­len huma­ni­tä­ren Schutz zu eta­blie­ren (sie­he Lutz et al. 2020). Bis heu­te schei­tern sol­che Bemü­hun­gen in der Pra­xis, da die meis­ten Län­der nicht bereit sind, ver­bind­li­che Rege­lun­gen zur Auf­nah­me von Geflüch­te­ten einzugehen.

Wäh­rend die all­ge­mei­ne Norm der Ver­ant­wor­tungs­tei­lung, also eine gerech­te und aus­ge­wo­ge­ne Ver­tei­lung von Geflüch­te­ten auf die Auf­nah­me­län­der, sowohl bei Staa­ten als auch in der Bevöl­ke­rung brei­te Unter­stüt­zung fin­det, man­gelt es ekla­tant an ihrer Umset­zung. Fort­schrit­te dies­be­züg­lich erfor­dern ein bes­se­res Ver­ständ­nis für die Über­set­zung der abs­trak­ten Norm der Ver­ant­wor­tungs­tei­lung in kon­kre­te Pflich­ten von Staa­ten durch die Aus­dif­fe­ren­zie­rung der Schutzverantwortung.

Die Kli­ma­po­li­tik bie­tet einen auf­schluss­rei­chen Ver­gleich, um die ver­schie­de­nen Optio­nen und Her­aus­for­de­run­gen bei der Eta­blie­rung einer effek­ti­ven, inter­na­tio­na­len Ver­ant­wor­tungs­tei­lung in der Asyl­po­li­tik bes­ser zu ver­ste­hen (sie­he Lutz et al. 2021). Die bei­den Poli­tik­be­rei­che sind durch ähn­li­che Her­aus­for­de­run­gen geprägt, da sie bei­de kol­lek­ti­ves Han­deln von Staa­ten erfor­dern, um ein inter­na­tio­na­les öffent­li­ches Gut durch die Ver­tei­lung von Ver­ant­wort­lich­kei­ten bereit­zu­stel­len. In der Kli­ma­po­li­tik ist dies die Bewah­rung eines sta­bi­len Kli­mas durch eine kol­lek­ti­ve Anstren­gung zur Reduk­ti­on von Treib­haus­gas­emis­sio­nen. In der Asyl­po­li­tik ist dies die Bereit­stel­lung von huma­ni­tä­rem Schutz durch eine kol­lek­ti­ve Anstren­gung, die Ver­ant­wor­tung für den Schutz gerecht unter den Staa­ten zu verteilen.

Lehren aus Asyl- und Klimapolitik

Die Auf­tei­lung von Ver­ant­wor­tung erfor­dert die Bestim­mung spe­zi­fi­scher staat­li­cher Pflich­ten auf eine gerech­te und aus­ge­wo­ge­ne Wei­se. Zu die­sem Zweck ste­hen eine Rei­he von Gerech­tig­keits­prin­zi­pi­en zur Ver­fü­gung, wie bei­spiels­wei­se das Ver­ur­sa­cher­prin­zip (Ver­tei­lung der Ver­ant­wor­tung pro­por­tio­nal zur Ver­ur­sa­chung des Pro­blems) oder das Kapa­zi­täts­prin­zip (Ver­tei­lung der Ver­ant­wor­tung pro­por­tio­nal zur Kapa­zi­tät der Staa­ten, das Pro­blem zu lösen). Jeder Mecha­nis­mus zur Ver­ant­wor­tungs­tei­lung zielt dar­auf ab Staa­ten auf Regeln zu ver­pflich­ten wie die­se zum inter­na­tio­na­len öffent­li­chen Gut bei­tra­gen soll­ten. Die Geschich­te der Flücht­lings­po­li­tik zeigt, dass die Umset­zung der Ver­ant­wor­tungs­tei­lung auf zwei ver­schie­de­ne Arten ange­gan­gen wur­de, die den Erfah­run­gen in der inter­na­tio­na­len Kli­ma­po­li­tik ähneln: ein fes­ter Ver­tei­lungs­schlüs­sel und ein fle­xi­bler glo­ba­ler Rahmen.

Ein fester Verteilungsschlüssel

Wäh­rend der soge­nann­ten Flücht­lings­kri­se 2015 schlug die EU-Kom­mis­si­on einen «Ver­tei­lungs­schlüs­sel» vor, um Schutz­su­chen­de auf ihre Mit­glieds­staa­ten zu ver­tei­len. Unter Ver­wen­dung objek­ti­ver, quan­ti­fi­zier­ba­rer und über­prüf­ba­rer Indi­ka­to­ren wur­de bestimmt, wel­chen Anteil Schutz­su­chen­der die ver­schie­de­nen Mit­glieds­staa­ten auf­neh­men soll­ten. Dies war der umfas­sends­te Ver­such, einen ver­bind­li­chen Mecha­nis­mus zur Ver­tei­lung der Ver­ant­wor­tung zu eta­blie­ren. Es gelang jedoch nicht, ihn wäh­rend der Kri­se erfolg­reich zu imple­men­tie­ren oder als dau­er­haf­tes Ver­tei­lungs­sche­ma zu instal­lie­ren. Asym­me­tri­sche Inter­es­sen zwi­schen den Staa­ten hin­der­ten die­se dar­an, ver­bind­li­che Ver­pflich­tun­gen ein­zu­ge­hen, die sie dazu ver­pflich­ten wür­den, mehr Geflüch­te­te aufzunehmen.

In ähn­li­cher Wei­se einig­ten sich die Staa­ten 1997 im Kyo­to-Pro­to­koll, dem ers­ten umfas­sen­den Abkom­men zur Bekämp­fung des Kli­ma­wan­dels, auf fes­te Reduk­ti­ons­zie­le. Meh­re­re Haupt­emis­si­ons­län­der wei­ger­ten sich jedoch ent­we­der, das Pro­to­koll zu rati­fi­zie­ren (z.B. die USA) oder ver­lie­ßen es nach der ers­ten Peri­ode (z.B. Kana­da). In Kom­bi­na­ti­on mit den wach­sen­den Emis­sio­nen der Indus­trie- und Schwel­len­län­der deck­te das Abkom­men letzt­lich weni­ger als 20% der welt­wei­ten Emis­sio­nen ab und konn­te den Trend des wach­sen­den Treib­haus­gas­austos­ses nicht umkehren.

Flexibler globaler Rahmen

In jün­ge­rer Zeit wur­den auf glo­ba­ler Ebe­ne ehr­gei­zi­ge Bemü­hun­gen zur Eta­blie­rung einer gemein­sa­men Ver­ant­wor­tung in der Asyl­po­li­tik unter­nom­men. Der UN Glo­bal Com­pact on Refu­gees (2018) hat das Ziel, die inter­na­tio­na­le Zusam­men­ar­beit zu stär­ken. Ursprüng­lich soll­te er sich auf eine gerech­te Auf­tei­lung der Ver­ant­wor­tung kon­zen­trie­ren, aber die­ses Ziel wur­de erheb­lich abge­schwächt, da die Staa­ten kei­ne zusätz­li­chen ver­bind­li­chen Ver­pflich­tun­gen zur Auf­tei­lung der Ver­ant­wor­tung akzep­tiert haben. Wäh­rend die­ses Ergeb­nis auf den ers­ten Blick ernüch­ternd erscheint, zei­gen neue­re Ent­wick­lun­gen in der Kli­ma­po­li­tik, dass ein glo­ba­ler Kon­sens über gemein­sa­me Ver­ant­wort­lich­kei­ten ein ers­ter Schritt zu einer effek­ti­ven Ver­ant­wor­tungs­tei­lung sein könnte.

In den Ver­hand­lun­gen über eine Nach­fol­ge­ver­ein­ba­rung zum Kyo­to-Pro­to­koll wei­ger­ten sich die Staa­ten, sich zu strik­ten Emis­si­ons­re­duk­tio­nen zu ver­pflich­ten. Das Pari­ser Abkom­men über­lässt es statt­des­sen den ein­zel­nen Staa­ten, ihren fai­ren Bei­trag fest­zu­le­gen. Gleich­zei­tig ent­hält das Abkom­men jedoch ver­bind­li­che Ver­pflich­tun­gen, wie die län­der­spe­zi­fi­schen Bei­trä­ge zum Kli­ma­schutz vor­be­rei­tet, kom­mu­ni­ziert und ein­ge­hal­ten wer­den sol­len. Außer­dem ver­pflich­tet es die Staa­ten, ihr Ambi­ti­ons­ni­veau im Lau­fe der Zeit zu erhöhen.

Der Erfolg des Pari­ser Abkom­mens zur Errei­chung der not­wen­di­gen Emis­si­ons­min­de­run­gen und der Anpas­sung an die kli­ma­ti­schen Ver­än­de­run­gen wird genau beob­ach­tet und eva­lu­iert wer­den müs­sen. Die aktu­el­len Ver­pflich­tun­gen und Zusa­gen der Staa­ten sind weit davon ent­fernt,  die Zie­le des Pari­ser Abkom­mens zu errei­chen. Den­noch lässt sich fest­hal­ten, dass das Abkom­men dar­in erfolg­reich war, alle Par­tei­en ein­zu­be­zie­hen und sie in einem ers­ten Schritt zu ver­pflich­ten, sich den kol­lek­ti­ven Bemü­hun­gen im Umgang mit dem Kli­ma­wan­del anzuschließen.

Es gibt also ver­schie­de­ne Mög­lich­kei­ten, die inter­na­tio­na­le Ver­ant­wor­tungs­tei­lung zu regeln. Einer­seits sind dies der EU-Ver­tei­lungs­schlüs­sel und das Kyo­to-Pro­to­koll als ver­bind­li­che Instru­men­te (hard law) mit einer fes­ten Regel zur Bestim­mung der «fai­ren Antei­le» der Staa­ten. Sie waren weit­ge­hend inef­fek­tiv bei der Errei­chung ihres poli­ti­schen Ziels, da sie von den Staa­ten nicht ein­ge­hal­ten oder igno­riert wur­den. Ande­rer­seits sind dies der Glo­bal Com­pact on Refu­gees als ein unver­bind­li­ches Instru­ment (soft law), und das Pari­ser Abkom­men bestehend aus einer Kom­bi­na­ti­on aus hard und soft law. Bei­de Abkom­men über­las­sen es den Staa­ten, ihre spe­zi­fi­schen Bei­trä­ge zur gemein­sa­men Ver­ant­wor­tung zu bestim­men. Die­se glo­ba­len Rah­men­wer­ke beru­hen auf lang­wie­ri­gen Ver­hand­lun­gen, wur­den aber letzt­lich erfolg­reich ver­ab­schie­det. Sie ent­hal­ten jedoch kei­ne strikt ver­bind­li­chen Ver­pflich­tun­gen und es fehlt ihnen eine kon­kre­te Regel zur Ver­ant­wor­tungs­ver­tei­lung unter den Staaten.

Zielkonflikte bei der Ausgestaltung der Verantwortungsteilung

Aus dem Ver­gleich der Bemü­hun­gen um eine wirk­sa­me Auf­tei­lung der Ver­ant­wor­tung im Asyl- und Kli­ma­be­reich kön­nen wir Leh­ren zie­hen, wie ein wirk­sa­mer Rah­men gestal­tet wer­den kann. Wie bei jeder inter­na­tio­na­len Koope­ra­ti­on ist die Tei­lung von Ver­ant­wor­tung dann effek­tiv, wenn sie aus­rei­chend stren­ge Ver­pflich­tun­gen der Staa­ten umfasst, aber auch eine aus­rei­chen­de Unter­stüt­zung und Ein­hal­tung die­ser Ver­pflich­tun­gen zu gewähr­leis­ten ver­mag. Dar­aus erge­ben sich Ziel­kon­flik­te: Jeder Ver­tei­lungs­me­cha­nis­mus muss ein Gleich­ge­wicht her­stel­len zwi­schen ver­bind­li­chen, durch­setz­ba­ren Regeln, die auf spe­zi­fi­schen und vor­her­seh­ba­ren Kri­te­ri­en beru­hen, und der Fle­xi­bi­li­tät, län­der­spe­zi­fi­sche und zeit­lich ver­än­der­li­che Umstän­de zu berücksichtigen.

Die­se Ziel­kon­flik­te füh­ren uns die Her­aus­for­de­run­gen bei der Umset­zung von Ver­ant­wor­tungs­tei­lung in der gegen­wär­ti­gen Asyl­po­li­tik vor Augen und machen deut­lich, dass es kei­ne all­ge­mein­gül­ti­ge For­mel gibt. Der viel­ver­spre­chends­te Weg besteht unse­rer Ansicht nach dar­in, sich der kon­kur­rie­ren­den Zie­le bewusst zu sein und sie opti­mal aus­zu­ba­lan­cie­ren. Die jüngs­ten Errun­gen­schaf­ten des Pari­ser Abkom­mens und des Glo­bal Com­pact on Refu­gees stel­len einen sol­chen Ansatz dar: Umfas­sen­de Abkom­men zur gemein­sa­men Ver­ant­wor­tung basie­rend auf einem Bot­tom-up-Ansatz bei denen die Staa­ten ihre Bei­trä­ge zum glo­ba­len Gemein­wohl zwar selbst fest­le­gen kön­nen, jedoch insti­tu­tio­nel­le Regeln einen “Grup­pen­druck” (peer pres­su­re) erzeu­gen, einen aus­ge­wo­ge­nen Bei­trag zu leisten.

Hin­weis: Die­ser Bei­trag ist basiert auf einem Bei­trag der AutorIn­nen mit dem Titel “Making respon­si­bi­li­ty-sharing ope­ra­tio­nal: Com­pa­ring asyl­um and cli­ma­te gover­nan­ce” wel­cher im Mai 2021 auf der Platt­form ‘Rethin­king Refu­ge’ des Refu­gee Stu­dies Cent­re der Uni­ver­si­tät Oxford erschie­nen ist.


Refe­ren­zen: 

  • Lutz, Phil­ipp, David Kauf­mann, and Anna Stünzi (2020) Huma­ni­ta­ri­an Pro­tec­tion as a Euro­pean Public Good: The Stra­te­gic Role of Sta­tes and Refu­gees. Jour­nal of Com­mon Mar­ket Stu­dies. 58(3): 757–775. https://doi.org/10.1111/jcms.12974
  • Lutz, Phil­ipp, Anna Stünzi, and Ste­fan Man­ser-Egli (2021) Respon­si­bi­li­ty-sharing in refu­gee pro­tec­tion: Les­sons from cli­ma­te gover­nan­ce. Inter­na­tio­nal Stu­dies Quar­ter­ly, forth­co­m­ing. https://doi.org/10.1093/isq/sqab016

Bild: unsplash.com

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