Was passiert, wenn das Rahmenabkommen scheitert? Die Erwartungen im Schweizer Stimmvolk gehen weit auseinander

Das zukünf­ti­ge bila­te­ra­le Ver­hält­nis der Schweiz mit der EU wird seit Wochen inten­siv dis­ku­tiert. Befür­wor­ter­sei­te und Geg­ner­sei­te des Rah­men­ab­kom­men beur­tei­len nicht nur die Aus­wir­kun­gen eines Abschlus­ses und eines Schei­terns unter­schied­lich, sie neh­men sogar den Sta­tus Quo der aktu­el­len bila­te­ra­len Bezie­hun­gen unter­schied­lich wahr.

Seit eini­gen Wochen wird in der Schweiz wie­der inten­siv über das insti­tu­tio­nel­le Rah­men­ab­kom­men mit der EU dis­ku­tiert. Trotz jah­re­lan­ger Ver­hand­lun­gen bestehen wei­ter­hin gros­se Dif­fe­ren­zen zwi­schen der Schweiz und der EU.

Mitt­ler­wei­le wird auch offen über ein mög­li­ches Schei­tern der Ver­hand­lun­gen über das Rah­men­ab­kom­men dis­ku­tiert. Die EU hat damit gedroht, im Fal­le eines Schei­terns kei­ne neu­en Markt­zu­gangs­ab­kom­men mehr mit der Schweiz zu schlies­sen und kei­ne bestehen­den Abkom­men auf­zu­da­tie­ren, was bei­spiels­wei­se für die Medi­zi­nal­bran­che und die Maschi­nen­bau­ins­trie zu Pro­ble­men füh­ren dürf­te. Auch die For­schen­den in der Schweiz sind betrof­fen, weil der Schweiz beim For­schungs­pro­gramm Hori­zon Euro­pe die Degra­die­rung zu einem Dritt­staat mit sehr beschränk­ten Teil­nah­me­rech­ten droht.

Das insti­tu­tio­nel­le Rahmenabkommen
Das «Ins­tA» soll die Bezie­hun­gen zwi­schen der Schweiz und der EU stär­ker insti­tu­tio­na­li­sie­ren, ins­be­son­de­re durch eine dyna­mi­sche Aktua­li­sie­rung der bila­te­ra­len Markt­zu­gangs­ab­kom­men und einen Streit­schlich­tungs­me­cha­nis­mus für all­fäl­li­ge Kon­flik­te über die Anwen­dung und Aus­le­gung der bila­te­ra­len Ver­trä­ge. Ziel des insti­tu­tio­nel­len Rah­men­ab­kom­mens ist die Kon­so­li­die­rung und Wei­ter­ent­wick­lung der bila­te­ra­len Bezie­hun­gen zwi­schen der Schweiz und der EU.
Erosion der Bilateralen oder schleichender EU-Beitritt?

Was sind die Chan­cen und Risi­ken eines Abschlus­ses des Rah­men­ab­kom­mens sowie sei­nes Schei­terns? Die Mei­nun­gen der Schwei­zer Stimm­bür­ger und Stimm­bür­ge­rin­nen über die Kon­se­quen­zen gehen weit aus­ein­an­der. Einig sind sich bei­de Sei­ten ein­zig dar­in, dass die Fra­ge «Rah­men­ab­kom­men ja oder nein» für das zukünf­ti­ge bila­te­ra­le Ver­hält­nis eine gros­se Rele­vanz hat.

Ins­tA-Befür­wor­ten­de befürch­ten eine Ero­si­on des bila­te­ra­len Weges und ein schritt­wei­ses Abhän­gen der Schweiz vom euro­päi­schen Bin­nen­markt und ande­ren Vor­tei­len des euro­päi­schen Inte­gra­ti­ons­pro­jekts. Die geg­ne­ri­sche Sei­te befürch­tet dage­gen, dass mit dem Abschluss des Rah­men­ab­kom­mens die natio­na­le Sou­ve­rä­ni­tät der Schweiz geschwächt wer­de und das Abkom­men der ers­te Schritt hin zu einem «schlei­chen­den EU-Bei­tritt» sein könnte.

Die Erwar­tun­gen, wie sich die bila­te­ra­len Bezie­hun­gen nach einer Unter­zeich­nung wie einem Schei­tern des Rah­men­ab­kom­mens ent­wi­ckeln wer­den, gehen dabei stark aus­ein­an­der. In einer Umfra­ge mit 1492 Befrag­ten vom Sep­tem­ber 2020 soll­ten die Befrag­ten auf einer Ska­la von 0 (kei­ne Koope­ra­ti­on) bis 10 (EU-Bei­tritt der Schweiz) die mit­tel­fris­ti­ge Ent­wick­lung der bila­te­ra­len Bezie­hun­gen ein­schät­zen. Abbil­dun­gen 1 und 2 zei­gen die Erwar­tun­gen bei­der Sei­ten über die Ent­wick­lung des Ver­hält­nis­ses EU-Schweiz in die­sen bei­den Sze­na­ri­en: Annah­me (Abb. 1) und Schei­tern (Abb. 2) des Rahmenabkommen.

Dabei zeigt sich, dass Befrag­te, die sicher oder eher für das Rah­men­ab­kom­men stim­men wür­den, die Aus­wir­kun­gen des Rah­men­ab­kom­mens auf ein koope­ra­ti­ves Ver­hält­nis mit der EU als stär­ker ein­schät­zen als die Befrag­te die dage­gen stim­men wür­den, näm­lich im Schnitt auf einen Wert von 6.7, ver­gli­chen mit einem Wert von 5.8 auf­sei­ten der Geg­ner und Gegnerinnen.

Inter­es­san­ter­wei­se schät­zen bei­de Sei­ten die «Inte­gra­ti­ons­wir­kung» des Rah­men­ab­kom­mens grund­sätz­lich etwa gleich hoch ein. Bei­de Grup­pen sehen im Rah­men­ab­kom­men einen Schritt in Rich­tung stär­ke­re Koope­ra­ti­on mit der EU in der Grös­sen­ord­nung von etwa einem Punkt auf der 11-Punkt-Ska­la. Da bei­de Grup­pen jedoch auch die aktu­el­len bila­te­ra­len Bezie­hun­gen unter­schied­lich ein­schät­zen (rote Linie), erwar­tet die Befür­wor­ter­sei­te mit dem Rah­men­ab­kom­men ins­ge­samt eine stär­ke­re Koope­ra­ti­on mit der EU als die Gegenseite.

Die­se Bewe­gung hin zu mehr Koope­ra­ti­on ent­spricht den Prä­fe­ren­zen der Befrag­ten die für das Rah­men­ab­kom­men sind (dun­kel­blau gestri­chel­te Linie), da die­se gene­rell eine etwas enge­re Bezie­hung zwi­schen Schweiz und EU – aber kei­nen EU-Bei­tritt – als idea­les Sze­na­rio anse­hen. Für die Gegen­sei­te ist dies jedoch nicht der Fall, da der aktu­el­le Zuschnitt der bila­te­ra­len Bezie­hun­gen ihrer Ide­al­vor­stel­lung stark ent­spricht. Eine durch das Rah­men­ab­kom­men beding­te Ver­än­de­rung hin zu mehr Koope­ra­ti­on wür­de den Sta­tus Quo also zu ihren Unguns­ten verschieben.

Abbildung 1: Die bilateralen Beziehungen: Wunsch, Ist-Zustand und erwartete Entwicklung bei Annahme des Rahmenabkommens, September 2020

Meinungen bezüglich des Scheiterns gehen stark auseinander

Die Mei­nun­gen über die Kon­se­quen­zen eines Schei­terns des Rah­men­ab­kom­mens gehen dage­gen deut­li­cher aus­ein­an­der. Obwohl bei­de Sei­ten eine Bewe­gung in Rich­tung eines weni­ger koope­ra­ti­ven Ver­hält­nis­ses erwar­ten, befürch­ten die Unter­stüt­ze­rin­nen und Unter­stüt­zer des Abkom­mens ins­ge­samt eine viel deut­li­che­re Ver­schlech­te­rung der bila­te­ra­len Beziehungen.

Nimmt man die Bewer­tung des Ist-Zustan­des als Refe­renz­punkt, erwar­tet die Befür­wor­ter­sei­te eine Ver­rin­ge­rung von Koope­ra­ti­on im Umfang von 2.2 Punk­ten, wäh­rend Geg­ner und Geg­ne­rin­nen nur eine Ver­rin­ge­rung von 0.9 Punk­ten erwar­ten. Gleich­zei­tig liegt der Mit­tel­wert des bei einem Schei­tern erwar­te­ten Ver­hält­nis­ses deut­lich näher am Ide­al­sze­na­rio der Geg­ner­sei­te als bei einer Annah­me des Abkom­mens (Distanz von 0.3 Punk­ten beim Schei­tern und 1.7 Punk­ten bei einer Annahme).

Für die Befür­wor­ter und Befür­wor­te­rin­nen des Abkom­mens wür­de ein Schei­tern dage­gen eine signi­fi­kan­te Ver­schlech­te­rung des Ver­hält­nis­ses im Ver­gleich zu ihrem Ide­al­sze­na­rio bedeu­ten (Distanz von 3.4 Punk­ten). Dage­gen  kommt eine Annah­me des Abkom­mens mit 0.3 Punk­ten Distanz ihrem Ide­al­sze­na­rio nahe.

Abbildung 2: Die bilateralen Beziehungen: Wunsch, Ist-Zustand und erwartete Entwicklung bei einem Scheitern des Rahmenabkommens, September 2020

Welche Chancen und Risiken birgt ein Plan B?

Ange­sichts der Unter­schie­de in den Wün­schen und Erwar­tun­gen auf bei­den Sei­ten über­rascht es nicht, dass bei­de Sei­ten auch die Risi­ken eines Schei­tern des Rah­men­ab­kom­mens unter­schied­lich beurteilen.

Abbil­dung 3 zeigt dass die dezi­dier­ten Geg­ner und Geg­ne­rin­nen des Abkom­mens den­ken, dass eine Ero­si­on der Bila­te­ra­len kei­nen Ein­fluss auf die Schweiz haben wür­de. Gleich­zei­tig sehen sie auch kei­ne Risi­ken in Form von all­fäl­li­gen Neu­ver­hand­lun­gen eines Rah­men­ab­kom­mens, son­dern erwar­ten, dass die EU etwa gleich kom­pro­miss­be­reit sein wird wie beim aktu­el­len Ent­wurf. Aller­dings sehen sie auch kei­ne gros­sen Chan­cen, dass die EU sich kom­pro­miss­be­rei­ter zei­gen wird.

Alle ande­ren Grup­pen befürch­ten dage­gen, dass es sich nega­tiv auf die Schweiz aus­wir­ken wür­de, wenn die EU ihre Ankün­di­gung wahr macht und bestehen­de Abkom­men nicht mehr aktua­li­siert und kei­ne neu­en Abkom­men mit der Schweiz abschliesst, bis ein Rah­men­ab­kom­men unter­zeich­net ist. Zudem erwar­ten Befrag­te, die für das Rah­men­ab­kom­men stim­men wür­den, dass die EU bei einem Schei­tern und anschlies­sen­den zwei­ten Ver­hand­lungs­an­lauf weni­ger kom­pro­miss­be­reit sein wür­de als beim vor­lie­gen­den Entwurf.

Erin­ne­run­gen an den 2003 von Natio­nal- und Stän­de­rat abge­lehn­ten Staats­ver­trag mit Deutsch­land zur Rege­lung des Flug­lärm­streits, der statt eines bes­se­ren Ver­tra­ges in einer schlech­te­ren Situa­ti­on als im ursprüng­li­chen Staats­ver­trag vor­ge­se­hen resul­tier­te, legen nahe, dass dies durch­aus ein mög­li­ches Sze­na­rio ist.

Abbildung 3: Individuelle Erwartungen über die Konsequenzen von Scheitern und Neuverhandlungen des institutionellen Rahmenabkommens, Februar 2021

Solch star­ke Unter­schie­de in indi­vi­du­el­len Erwar­tun­gen über die Kon­se­quen­zen von nicht-koope­ra­ti­ven Ent­schei­den in den inter­na­tio­na­len Bezie­hun­gen sind nicht ungewöhnlich.

Ver­schie­de­ne Stu­di­en doku­men­tie­ren ähn­li­che Unter­schie­de bei­spiels­wei­se bei bri­ti­schen Befrag­ten vor dem Bre­x­it-Refe­ren­dum 2016, als die Pro-Bre­x­it-Sei­te die Risi­ken eines Bre­x­it als deut­lich gerin­ger ein­schätz­ten als die Gegen­sei­te und bei­spiels­wei­se davon über­zeugt waren, dass Gross­bri­tan­ni­en auch nach einem Bre­x­it den bar­rie­re­frei­en Zugang zum euro­päi­schen Bin­nen­markt nicht ver­lie­ren wür­de.

Auch beim grie­chi­schen Bai­lout-Refe­ren­dum 2015 war eine Mehr­heit der «Nein»-Stimmenden über­zeugt, dass ein Nein-Votum die ande­ren Euro-Staa­ten zu grös­se­ren Zuge­ständ­nis­sen in den Ver­hand­lun­gen über die Kon­di­tio­nen eines Bai­lout-Pake­tes zwin­gen wür­de. Die opti­mis­ti­schen Erwar­tun­gen über die Bereit­schaft des Ver­hand­lungs­part­ners, weit­ge­hen­de Zuge­ständ­nis­se zu machen, wur­den in bei­den Fäl­len jedoch nicht oder nur teil­wei­se erfüllt.

Die Verhandlungsstrategie – Brexit als Vorbild?

Die Par­al­le­len zum Bre­x­it sind nicht nur theo­re­ti­scher Natur, der Bre­x­it-Pro­zess hat den poli­ti­schen Pro­zess um das Rah­men­ab­kom­men stark geprägt. Die Ver­hand­lun­gen wur­den im Schat­ten des Bre­x­it geführt, in der Debat­te um das Rah­men­ab­kom­mens wur­de immer wie­der auf den Bre­x­it Bezug genom­men und der Bre­x­it-Pro­zess sel­ber hat die euro­pa­po­li­ti­schen Stimm­ab­sich­ten in der Schwei­zer Stimm­be­völ­ke­rung mit beein­flusst. Vor die­sem Hin­ter­grund über­rascht es nicht, dass über die Fra­ge, inwie­fern die bri­ti­sche Ver­hand­lungs­stra­te­gie ein Vor­bild für die Schweiz sein soll­te, hef­tig dis­ku­tiert wird.

Abbil­dung 4 zeigt, dass die Mei­nung der Befrag­ten auch zu die­ser Fra­ge weit aus­ein­an­der­ge­hen. Wäh­rend die Geg­ner und Geg­ne­rin­nen des Rah­men­ab­kom­mens der Mei­nung sind, dass die Dro­hung der Bri­ten, die Ver­hand­lun­gen eher schei­tern zu las­sen als einen «Bad Deal» zu akzep­tie­ren, zu einer höhe­ren Kom­pro­miss­be­reit­schaft der EU geführt hat, sieht die Befür­wor­ter­sei­te kei­nen Effekt auf die Kompromissbereitschaft.

Zusam­men mit den als gering ein­ge­schätz­ten Risi­ken eines Schei­terns der Ver­hand­lun­gen und der als erfolg­reich wahr­ge­nom­me­nen Droh­stra­te­gie der Bri­ten über­rascht es nicht, dass Befrag­te, wel­che das Rah­men­ab­kom­men ableh­nen, die bri­ti­sche Bre­x­it-Ver­hand­lungs­stra­te­gie auch eher als ein Vor­bild für die Schweiz sehen. Die Befür­wor­ter und Befür­wor­te­rin­nen sehen die­se kon­fron­ta­ti­ve Stra­te­gie dage­gen eher als ein abschre­cken­des Bei­spiel für die Schweiz.

Abbildung 4: Individuelle Einschätzungen der britischen Brexit-Verhandlungsstrategie, Februar 2021
Ungleiche Wahrnehmung zwischen Befürworter- und Gegenerschaft

Ins­ge­samt zeigt sich, dass der poli­ti­sche Gra­ben zwi­schen Befür­wor­tern und Befür­wor­te­rin­nen sowie Geg­nern und Geg­ne­rin­nen des Rah­men­ab­kom­mens nicht nur auf Ebe­ne der poli­ti­schen Par­tei­en besteht, son­dern auch im Stimm­volk beob­ach­tet wer­den kann. Bemer­kens­wert ist dabei, dass bei­de Sei­ten nicht nur die Aus­wir­kun­gen eines Abschlus­ses und eines Schei­terns des Rah­men­ab­kom­mens unter­schied­lich beur­tei­len, son­dern dass sie sogar den Sta­tus Quo der aktu­el­len bila­te­ra­len Bezie­hun­gen unter­schied­lich wahrnehmen.

In den nächs­ten Wochen ste­hen wich­ti­ge Ent­schei­de zur Aktua­li­sie­rung des Abkom­mens über den Abbau tech­ni­scher Han­dels­hemm­nis­se in der Medi­zi­nal­bran­che und die Asso­zi­ie­rung der Schweiz am euro­päi­schen For­schungs­pro­gramm Hori­zon Euro­pe an. Dies wird ers­te Hin­wei­se dar­auf geben, ob eher der Opti­mis­mus der Geg­ner­schaft oder die Befürch­tun­gen des Befür­wort­er­la­gers gerecht­fer­tigt sind.

Daten und Methode
Im Rah­men des For­schungs­pro­jek­tes «The Mass Poli­tics of Dis­in­te­gra­ti­on» hat eine Grup­pe von For­schen­den an der Uni­ver­si­tät Zürich in den letz­ten Mona­ten detail­lier­te Daten über die Mei­nung von Schweizer*innen über die bila­te­ra­len Bezie­hun­gen und aktu­el­le euro­pa­po­li­ti­sche Debat­ten erho­ben, wel­che einen Ein­blick in die Erwar­tun­gen von Befürworter*innen und Gegner*innen des insti­tu­tio­nel­len Rah­men­ab­kom­mens erlau­ben. Im Rah­men einer Vier-Wel­len-Stu­die wur­den ins­ge­samt 2633 Schwei­ze­rin­nen und Schwei­zer wie­der­holt zu ihren Mei­nun­gen zur Schwei­ze­ri­schen EU- und Aus­sen­po­li­tik befragt. Abbil­dun­gen 1 und 2 bezie­hen sich auf den Befra­gungs­zeit­raum 9.-28 Sep­tem­ber 2020 (N=1493), Abbil­dun­gen 3 und 4 auf den Befra­gungs­zeit­raum 8.-28 Febru­ar 2021 (N=1353).

 

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