Gemeindeversammlungen wirken abschreckend auf Einbürgerungswillige

Seit in den meis­ten Zür­cher Gemein­den der Gemein­de­rat und nicht mehr die Gemein­de­ver­samm­lung für Ein­bür­ge­run­gen zustän­dig ist, zie­hen Ein­bür­ge­rungs­wil­li­ge ihre Gesu­che deut­lich weni­ger häu­fig zurück. Aus Sicht des Dis­kri­mi­nie­rungs­schut­zes betrach­tet ist das begrüs­sens­wert, denn nur wenn eine offi­zi­el­le Ableh­nung vor­liegt, kann gegen all­fäl­li­ge Will­kür Rekurs ein­ge­legt werden.

Leh­nen Gemein­den Ein­bür­ge­rungs­ge­su­che ab, kön­nen Gesuch­stel­len­de gegen den Ent­scheid recht­lich vor­ge­hen. Fun­da Yil­maz, Mer­gim Ahme­ti und ein ita­lie­ni­sche Gip­ser haben dies getan: Sie leg­ten Rekurs ein und gerie­ten damit in die Schlag­zei­len. Hät­ten sie ihre Gesu­che im Lau­fe des Ein­bür­ge­rungs­ver­fah­rens statt­des­sen zurück­ge­zo­gen, hät­te nie­mand erfah­ren, dass eine Tür­kin als typi­sche Schwei­zer Sport­ar­ten «Chlaus­klop­fen» und Ski­fah­ren statt Hor­nus­sen und Schwin­gen nann­te, dass ein Koso­va­re unter den Dorf­bei­zen nur den «Löwen» kann­te und dass ein Ita­lie­ner nicht wuss­te, dass sich Bären und Wöl­fe im loka­len Tier­park ein Gehe­ge teilen.

Mehr Rückzüge vor der Gemeindeversammlung als im Gemeinderat

Mei­ne Ana­ly­se zeigt, dass Gesuch­stel­len­de ihr Gesuch eher zurück­zie­hen, wenn die Ein­bür­ge­rungs­kom­pe­tenz bei der Gemein­de­ver­samm­lung liegt, als wenn der Gemein­de­rat abschlies­send ent­schei­det. Der Wech­sel der kom­mu­na­len Ein­bür­ge­rungs­kom­pe­tenz von der Gemein­de­ver­samm­lung auf den Gemein­de­rat hat im Kan­ton Zürich zu einer durch­schnitt­li­chen Abnah­me der indi­vi­du­el­len Rück­zugs­wahr­schein­lich­keit um rund 30 Pro­zent geführt.

Die unten­ste­hen­den Gra­fi­ken bil­den Ein­bür­ge­run­gen, Ableh­nun­gen und Rück­zü­ge von Zür­cher Gemein­den ab, die ihre Ein­bür­ge­rungs­zu­stän­dig­keit zwi­schen 2008 und 2017 von der Gemein­de­ver­samm­lung auf den Gemein­de­rat über­tra­gen haben oder die bis heu­te an der Gemein­de­ver­samm­lung ein­bür­gern. Sie zei­gen, dass ein beträcht­li­cher Anteil der kom­mu­na­len Nicht­ein­bür­ge­run­gen vor einer offi­zi­el­len Ableh­nung zurück­ge­zo­gen wird, ins­be­son­de­re vor einem Ent­scheid an der Gemein­de­ver­samm­lung. Mar­gi­na­li­sier­te in der Migra­ti­ons­be­völ­ke­rung (Per­so­nen aus der Tür­kei, dem ehe­ma­li­gen Jugo­sla­wi­en, dem Mitt­le­ren Osten und Nord­afri­ka, s. Box) zie­hen dabei, unab­hän­gig vom Ent­schei­dungs­or­gan, mehr als dop­pelt so häu­fig zurück als Ein­bür­ge­rungs­wil­li­ge ande­rer Herkunftsregionen.

Abbildung 1: Entscheidungskategorien ordentlicher Einbürgerungsgesuche Gemeindeversammlung

Hinweis: Abgebildet sind Einbürgerungen, Ablehnungen und Rückzüge von im Ausland geborenen Erwachsenen. Anzahl Gesuche: 1’318
Abbildung 2: Entscheidungskategorien ordentlicher Einbürgerungsgesuche Gemeinderat

Hinweis: Abgebildet sind Einbürgerungen, Ablehnungen und Rückzüge von im Ausland geborenen Erwachsenen. Anzahl Gesuche: 1’127
Das Ein­bür­ge­rungs­ver­fah­ren in der Schweiz 
In der Schweiz wird drei­stu­fig ein­ge­bür­gert: Damit eine Per­son den Schwei­zer Pass erhält, müs­sen Bund, Kan­ton und Wohn­ge­mein­de ihre Ein­wil­li­gung geben. Wäh­rend der Bund und die Kan­to­ne vor allem for­mel­le Ein­bür­ge­rungs­vor­aus­set­zun­gen prü­fen, kommt den Gemein­den in den meis­ten Kan­to­nen die Auf­ga­be zu, die im Gesetz vor allem nach altem (bis 2017 gel­ten­dem) Recht sehr offen for­mu­lier­ten Inte­gra­ti­ons­kri­te­ri­en der Gesuch­stel­len­den zu beur­tei­len. Daher ver­fü­gen die Gemein­den je nach Stan­dar­di­sie­rungs- und Pro­fes­sio­na­li­sie­rungs­grad der kom­mu­na­len Ein­bür­ge­rungs­ver­fah­ren über einen erheb­li­chen Ermes­sens­spiel­raum. Die­ser Ermes­sens­spiel­raum wird durch kan­to­na­le Bestim­mun­gen und durch das ver­fas­sungs­mäs­sig garan­tier­te Will­kür- und das Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bot beschränkt.
Die Ambivalenz von Rückzügen

Wenn Gesuch­stel­len­de ihr Ein­bür­ge­rungs­be­geh­ren zurück­zie­hen, dürf­ten sie in vie­len Fäl­len einen Nega­tiv­ent­scheid der Gemein­de anti­zi­pie­ren und damit eine offi­zi­el­le Ableh­nung vor­weg­neh­men. Davon ist aus­zu­ge­hen, da es unplau­si­bel ist, anzu­neh­men, dass Gesuch­stel­len­de ihren Ein­bür­ge­rungs­wunsch im Lau­fe des kom­mu­na­len Ver­fah­rens verlieren.

Ein Rück­zug bei einem bevor­ste­hen­den Nega­tiv­ent­scheid an der Gemein­de­ver­samm­lung schützt Gesuch­stel­len­de vor einer Bloss­stel­lung vor ver­sam­mel­ter Stimm­bür­ger­schaft. Da ein Rück­zug von der gesuch­stel­len­den Per­son aus­geht, ver­un­mög­licht er aber auch das erfolg­rei­che Beschrei­ten des Rechts­we­ges im Fal­le eines Willkürentscheids.

Sol­che Will­kür­ent­schei­de dürf­ten im Rah­men direk­ter Demo­kra­tie häu­fi­ger vor­kom­men, als wenn der Gemein­de­rat über ein Gesuch ent­schei­det. Dies vor allem des­halb, weil die Stimm­bür­ger­schaft an einer Gemein­de­ver­samm­lung bei einem Rekurs, im Gegen­satz zum Gemein­de­rat, kei­ne nega­ti­ven Kon­se­quen­zen zu tra­gen hat. Gleich­zei­tig sind die Rück­zugs­an­rei­ze bei einem bevor­ste­hen­den Ent­scheid an der Gemein­de­ver­samm­lung beson­ders gross: Zum Fakt, dass Gesuch­stel­len­den Ein­bür­ge­rungs­ge­büh­ren bei einem Rück­zug teil­wei­se voll­stän­dig erlas­sen wer­den, kommt die Ableh­nung vor ver­sam­mel­ter Stimm­bür­ger­schaft hinzu.

Begründungspflicht bei Ablehnungen

Urnen­ab­stim­mun­gen über Ein­bür­ge­run­gen führ­ten in der Ver­gan­gen­heit auf Grund der anony­men Stimm­ab­ga­be schweiz­weit zu will­kür­li­chen und zu eth­nisch dis­kri­mi­nie­ren­den Ent­schei­den (Hain­mu­el­ler und Hang­art­ner 2013). Mit Beru­fung auf das ver­fas­sungs­mäs­sig garan­tier­te Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bot erklär­te das Bun­des­ge­richt sol­che Abstim­mun­gen 2003 für unrecht­mäs­sig – und leg­te eine Begrün­dungs­pflicht bei der Ableh­nung von Ein­bür­ge­rungs­ge­su­chen fest. Ableh­nen­de Ein­bür­ge­rungs­ent­schei­de zu begrün­den dürf­te vor allem dann schwie­rig sein, wenn die Gemein­de­ver­samm­lung dem Antrag des Gemein­de­ra­tes auf Ein­bür­ge­rung nicht folgt. Oder auch dann, wenn der Gemein­de­rat Gesuch­stel­len­de auf­grund von gesetz­lich unzu­läs­si­gen Ent­schei­dungs­kri­te­ri­en abweist.

Marginalisierte ziehen ihr Gesuch doppelt so häufig zurück als Nicht-Marginalisierte

Wäh­rend in den 2000er Jah­ren Per­so­nen aus der Tür­kei sowie aus den Staa­ten Ex-Jugo­sla­wi­ens bei direkt­de­mo­kra­ti­schen Ein­bür­ge­rungs­ent­schei­den eth­nisch dis­kri­mi­niert wur­den (Hain­mu­el­ler und Hang­art­ner 2013), zäh­len heu­te auch Per­so­nen aus dem Mitt­le­ren Osten und Nord­afri­ka zu den Mar­gi­na­li­sier­ten unter der Migra­ti­ons­be­völ­ke­rung. Sie sind beson­ders häu­fig mit eth­ni­schen Vor­ur­tei­len kon­fron­tiert (Betz 2017).

Das ver­fas­sungs­mäs­sig garan­tier­te Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bot soll­te dem ent­ge­gen­wir­ken, indem es gera­de sie vor einer will­kür­li­chen Nut­zung des Ermes­sens­spiel­raums bei der Beur­tei­lung von Inte­gra­ti­ons­kri­te­ri­en (s. Box) schützt. Dies kann es aber nur dann, wenn eine offi­zi­el­le Ableh­nungs­ver­fü­gung vor­liegt, gegen die rekur­riert wer­den kann. Die Abbil­dun­gen zei­gen, dass Mar­gi­na­li­sier­te im Unter­su­chungs­zeit­raum sowohl im Gemein­de­rat als auch an der Gemein­de­ver­samm­lung nicht nur mehr als dop­pelt so häu­fig abge­lehnt wur­den als Nicht-Mar­gi­na­li­sier­te, sie zogen ihr Ein­bür­ge­rungs­ge­such auch mehr als dop­pelt so häu­fig zurück.

Daten und Metho­dik der Untersuchung
Ich habe in mei­ner Arbeit den Ein­fluss direk­ter Demo­kra­tie auf Ein­bür­ge­rungs­chan­cen im Kan­ton Zürich von 2008 bis 2017 unter­sucht. Ein neu­er, vom Kan­ton Zürich eigens für die­se Arbeit zur Ver­fü­gung gestell­ter Daten­satz ermög­lich­te es dabei, Rück­zü­ge von Ein­bür­ge­rungs­ge­su­chen im kom­mu­na­len Ein­bür­ge­rungs­ver­fah­ren sta­tis­tisch zu erfas­sen. Eine eige­ne Daten­er­he­bung erlaub­te es ergän­zend dazu, jedes Ein­bür­ge­rungs­ge­such dem jeweils zustän­di­gen Ein­bür­ge­rungs­or­gan zuzu­ord­nen. Ins­ge­samt sind 2’445 ordent­li­che Ein­bür­ge­rungs­ge­su­che von im Aus­land gebo­re­nen Erwach­se­nen aus 42 Zür­cher Gemein­den in die Ana­ly­sen eingeflossen.

Die Daten­struk­tur sowie der Umstand, dass der Wech­sel der kom­mu­na­len Ein­bür­ge­rungs­zu­stän­dig­keit vom Bun­des­ge­richt und damit exo­gen ange­stos­sen wur­de, ermög­lich­ten die Anwen­dung eines natür­li­chen Expe­ri­ments mit­tels Two-Way-Fixed-Effects- ‑Regres­si­on. Natür­li­che Expe­ri­men­te schlies­sen unbe­ob­ach­te­te Fak­to­ren, die den inter­es­sie­ren­den Zusam­men­hang stö­ren könn­ten, per For­schungs­de­sign fast voll­stän­dig aus. Damit kann davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass die Wir­kung der Gemein­de­ver­samm­lung auf die indi­vi­du­el­le Rück­zugs­wahr­schein­lich­keit von rund 30 Pro­zent ursäch­lich ist. Wegen der dicho­to­men abhän­gi­gen Varia­ble (Ableh­nung vs. Rück­zug) habe ich linea­re Wahr­schein­lich­keits­mo­del­le berech­net. Die­se habe ich mit indi­vi­du­el­len Kon­troll­va­ria­blen (Her­kunft, Alter, Zivil­stand und Geschlecht) ergänzt. Die Ein­tei­lung der Gesuch­stel­len­den in die Kate­go­rien «mar­gi­na­li­siert» und «nicht mar­gi­na­li­siert» habe ich theo­re­tisch, auf der Grund­la­ge bestehen­der Lite­ra­tur, und empi­risch, aus­ge­hend von bis­he­ri­ger For­schung zu eth­ni­scher Dis­kri­mi­nie­rung bei Ein­bür­ge­rungs­ent­schei­den, hergeleitet.


Refe­renz:

Ramp, Danie­la (2020): Der Ein­fluss direk­ter Demo­kra­tie auf Ein­bür­ge­rungs­chan­cen im Kan­ton Zürich 2008–2017. Ein natür­li­ches Expe­ri­ment. Mas­ter­ar­beit (erwei­ter­te Aus­ga­be). Zürich: Insti­tut für Poli­tik­wis­sen­schaft der Uni­ver­si­tät Zürich.

 

Quel­len:

  • Betz, Hans-Georg (2017): Popu­lism and Isla­mo­pho­bia. In: Hei­nisch, Rein­hard C./ Holtz-Bacha, Christina/ Maz­zo­le­ni, Oscar (Hrsg.): Poli­ti­cal Popu­lism. A Hand­book. Baden-Baden: Nomos, 373–389.
  • Hain­mu­el­ler, Jens/ Hang­art­ner, Domi­nik (2013): Who gets a Swiss Pass­port? A Natu­ral Expe­ri­ment in Immi­grant Discri­mi­na­ti­on. Ame­ri­can Poli­ti­cal Sci­ence Review 107(1), 159–187.
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