Föderalismus, funktionale und territoriale Reformen: Wo stehen wir?

Ein kürz­lich erschie­ne­nes Werk wid­met sich dem Schwei­zer Föde­ra­lis­mus und sei­nen funk­tio­na­len und ter­ri­to­ria­len Refor­men der jün­ge­ren Zeit. Wir stel­len es hier in aller Kür­ze vor.

Ver­si­on françai­se

Seit der gros­sen Föde­ra­lis­mus­re­form — der Umset­zung des Natio­na­len Finanz­aus­gleichs (NFA) im Jahr 2008 — dau­ern die Dis­kus­sio­nen über die Auf­tei­lung des Schwei­zer Ter­ri­to­ri­ums und die Orga­ni­sa­ti­on der staat­li­chen Dienst­leis­tun­gen, wel­che durch Gemein­den, Kan­to­ne, Bund und ver­schie­de­ne ande­ren Akteu­ren erbracht wer­den, an. Das fun­dier­te Werk von Andre­as Lad­ner und Lae­ti­tia Des­fon­tai­ne Mathys wid­met sich einer­seits der Refle­xi­on über die ter­ri­to­ria­le Struk­tur der Schweiz und die Auf­ga­ben­ver­tei­lung zwi­schen den staat­li­chen Ebe­nen, ande­rer­seits der Dis­kus­si­on über ihre zukünf­ti­ge Aus­rich­tung.

Territoriale Aufteilung und Interdependenzen

Obwohl die Schweiz mit aktu­ell ca. 8,5 Mil­lio­nen Ein­woh­ne­rin­nen und Ein­woh­nern ein klei­nes Land ist, ver­fügt sie über eine kom­ple­xe ter­ri­to­ria­le Orga­ni­sa­ti­on mit einer gros­sen Anzahl an Kan­to­nen und Gemein­den unter­schied­lichs­ter Grös­se. Das Bewäl­ti­gen der anfal­len­den Staats­auf­ga­ben führt daher zu viel­fäl­ti­gen For­men der Zusam­men­ar­beit zwi­schen den ver­schie­de­nen ter­ri­to­ria­len Ein­hei­ten und zu star­ken Inter­de­pen­den­zen zwi­schen den staat­li­chen Ebe­nen.

Die Schweiz zeich­net sich durch eine ver­ti­ka­le Auf­tei­lung des Staa­tes in ver­schie­de­ne Regie­rungs­ebe­nen und eine hori­zon­ta­le Auf­tei­lung zwi­schen meh­re­ren ter­ri­to­ria­len Unter­ein­hei­ten aus. Wäh­rend der schwei­ze­ri­sche Staats­auf­bau in den letz­ten zwei Jahr­hun­der­ten aus­ser­or­dent­lich sta­bil blieb, haben die Glo­ba­li­sie­rung, die wach­sen­de Kom­ple­xi­tät der trans­ter­ri­to­ria­len Fra­ge­stel­lun­gen und der Ruf nach mehr Effi­zi­enz und demo­kra­ti­scher Par­ti­zi­pa­ti­on dazu geführt, dass die ter­ri­to­ria­le Struk­tur und das Funk­tio­nie­ren der Zusam­men­ar­beit zwi­schen den staat­li­chen Ein­hei­ten stark in Fra­ge gestellt wer­den. Die zuneh­men­de Inter­de­pen­denz zwi­schen den staat­li­che­nen Ebe­nen und die Not­wen­dig­keit einer Auf­tei­lung der Staats­auf­ga­ben erfor­dern daher gewis­se Ver­än­de­run­gen.

Wichtige bisherige Reformen

2008 hat die Schweiz eine erfolg­rei­che Föde­ra­lis­mus­re­form durch­ge­führt. Die Reform zur Neu­ge­stal­tung des Finanz­aus­gleichs und der Auf­ga­ben­tei­lung zwi­schen Bund und Kan­to­nen (NFA) hat­te drei Haupt­zie­le: 1) die Moder­ni­sie­rung und Stär­kung des Föde­ra­lis­mus durch Klä­rung und Ent­flech­tung der Auf­ga­ben und Kom­pe­ten­zen zwi­schen Bund und Kan­to­nen, 2) die Erhö­hung der Effi­zi­enz des Aus­gleichs­sys­tems und damit die Ver­rin­ge­rung der kan­to­na­len Unter­schie­de in der finan­zi­el­len Leis­tungs­fä­hig­keit und der Steu­er­be­las­tung, 3) die Ver­bes­se­rung der Effi­zi­enz der öffent­li­chen Leis­tungs­er­brin­gung durch die Ein­füh­rung moder­ner For­men der Zusam­men­ar­beit zwi­schen den ver­schie­de­nen staat­li­chen Ebe­nen und durch die Stär­kung der inter­kan­to­na­len Zusam­men­ar­beit.

Im Rah­men des Reform­pro­jek­tes sind ande­re Kon­zep­te ent­stan­den, die bei­spiels­wei­se aus den Refor­men des New Public Manage­ments über­nom­men wur­den. Deren Grund­ge­dan­ken beto­nen die Bedeu­tung der Ent­kop­pe­lung von stra­te­gi­scher und ope­ra­ti­ver Ebe­ne, der Effi­zi­enz, der Anreiz­sys­te­me und der Aus­rich­tung auf das Markt- und Kun­den­sys­tem.

Am 28. Sep­tem­ber 2018 hat der Bun­des­rat auf Antrag der Finanz­kom­mis­si­on des Natio­nal­rats eine Auf­ga­ben­eva­lua­ti­on vor­ge­nom­men und beschlos­sen, dass bestimm­te gemein­sa­me Auf­ga­ben neu zuge­wie­sen wer­den kön­nen. Wei­te­re Ent­flech­tun­gen kön­nen jedoch an gewis­se Gren­zen stos­sen, wenn sie einer­seits in der finan­zi­el­len Auto­no­mie der ver­schie­de­nen Staats­ebe­nen und ande­rer­seits in den Grös­sen­un­ter­schie­den der ter­ri­to­ria­len Ein­hei­ten lie­gen.

Neben die­ser funk­tio­na­len Reform wur­den seit den 1990er Jah­ren ter­ri­to­ria­le Refor­men durch­ge­führt, was zu einer sicht­ba­ren Zunah­me von Gemein­de­fu­sio­nen und der Ent­ste­hung von Agglo­me­ra­tio­nen und Regio­nen geführt hat, ohne die ter­ri­to­ria­le Struk­tur der Schweiz wesent­lich zu ver­än­dern. Wäh­rend mit der Ver­ab­schie­dung der revi­dier­ten Bun­des­ver­fas­sung, ins­be­son­de­re mit Arti­kel 50 Absatz 3, die Vor­aus­set­zun­gen für eine neue Agglo­me­ra­ti­ons­po­li­tik geschaf­fen wur­den, wur­de mit der Schaf­fung der Tri­par­ti­ten Kon­fe­renz (TAK) im Jahr 2001 die Zusam­men­ar­beit zwi­schen Bund, Kan­to­nen und Städ­ten ver­bes­sert: Ein gemein­sam von den drei Regie­rungs­ebe­nen erar­bei­te­tes schwei­ze­ri­sches Raum­kon­zept setzt den Rah­men für die künf­ti­ge Raum­ent­wick­lung der Schweiz. Das Pro­jekt unter­schei­det zwölf Gebie­te mit vier Metro­po­li­tan­räu­men (Zürich, Basel, Gen­fer­see­be­cken und Bun­des­stadt­re­gi­on), fünf Netz­wer­ken von klei­nen und mitt­le­ren Städ­ten (Luzern, Città Tici­no, Jura­bo­gen, Aare­land, Nord­ost­schweiz) und drei alpi­nen Gebie­ten (Gott­hard, West- und Ost­al­pen). Die­se neu­en Gebie­te, die nach funk­tio­na­len, auf­ga­ben­be­zo­ge­nen Kri­te­ri­en defi­niert sind, wer­fen neue Fra­gen im Hin­blick auf die Aus­stat­tung mit eige­nen Res­sour­cen und poli­ti­schen Insti­tu­tio­nen auf.

Perspektiven

Die Unter­su­chung von Andre­as Lad­ner und Lae­ti­tia Des­fon­tai­ne Mathys schliesst mit einer Refle­xi­on über die aktu­el­len und zukünf­ti­gen Her­aus­for­de­run­gen, wel­chen sich der schwei­ze­ri­sche Föde­ra­lis­mus stel­len muss. Je nach der Ebe­ne der Gebiets­kör­per­schaft, der Grös­se und des Zustän­dig­keits­be­reichs müs­sen für die Aus­füh­rung der Auf­ga­ben unter­schied­li­che Lösun­gen gesucht wer­den, die das Kon­zept der Anwen­dun­gen mit varia­bler Geo­me­trie wider­spie­geln.

Der Schwei­zer Föde­ra­lis­mus ist ein Expe­ri­men­tier­feld, in dem ver­schie­de­ne Reform­stra­te­gi­en getes­tet und die sich abzeich­nen­den Vor- und Nach­tei­le unter­sucht wer­den kön­nen. Den­noch scheint eine Rück­kehr zu tra­di­tio­nel­len Ent­schei­dungs­pro­zes­sen in Gemein­den mit einem sta­bi­len und klar defi­nier­ten Ter­ri­to­ri­um nicht aus­ge­schlos­sen, da die Ent­wick­lung von Meh­re­be­nen-Netz­werk­struk­tu­ren und die Erwei­te­rung der Ent­schei­dungs­sphä­ren in den letz­ten Jah­ren die Gren­zen zwi­schen Staat und Pri­vat­wirt­schaft undurch­sich­ti­ger und für eine demo­kra­ti­sche Kon­trol­le unge­eig­net gemacht hat.

Die funk­tio­na­len Peri­me­ter wer­den eher an Bedeu­tung gewin­nen und die Gover­nan­ce-Struk­tu­ren müs­sen eben­so gestärkt wer­den wie die inter­kom­mu­na­le und inter­kan­to­na­le Zusam­men­ar­beit. Es ist davon aus­zu­ge­hen, dass sich die Schweiz wei­ter­hin diver­si­fi­ziert und hete­ro­gen wei­ter­ent­wi­ckelt. Ent­spre­chend ihrer his­to­ri­schen Ent­wick­lung wird dabei die Dyna­mik sicher­lich von den zusätz­li­chen unte­ren Ebe­nen aus­ge­hen und sich nur auf bestimm­te Auf­ga­ben kon­zen­trie­ren, d.h. neben den Kan­to­nen und Gemein­den vor allem auf die Agglo­me­ra­tio­nen und Regio­nen. Selbst­ver­ständ­lich wird die Kom­ple­xi­tät der Umset­zung von Refor­men wei­ter zuneh­men und sich auf die bestehen­den staat­li­chen Struk­tu­ren aus­wir­ken. Ange­sichts die­ser struk­tu­rel­len Ver­än­de­run­gen ist es von ent­schei­den­der Bedeu­tung, die geeig­nets­ten insti­tu­tio­nel­len Mit­tel und Instru­men­te zu fin­den, um eine opti­ma­le und demo­kra­ti­sche Bereit­stel­lung staat­li­cher Dienst­leis­tun­gen zu gewähr­leis­ten.


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