Problemdruck oder politischer Einfluss? – Gemeindefusionen in Volksabstimmungen

War­um schei­tern Gemein­de­fu­sio­nen in Volks­ab­stim­mun­gen? Das fra­gen sich nicht nur Gemein­de­prä­si­den­tin­nen und -prä­si­den­ten, die nach mehr­jäh­ri­gem Pla­nungs­pro­zess in der alles ent­schei­den­den Abstim­mung ein ableh­nen­des Votum zur Kennt­nis neh­men müs­sen. Die­ser Bei­trag zeigt die Grün­de für das Schei­tern von Gemein­de­fu­sio­nen in Volks­ab­stim­mun­gen auf.

In der Regel wer­den zwei Ansät­ze zur Erklä­rung von Gemein­de­fu­sio­nen her­an­ge­zo­gen: Pro­blem­druck und poli­ti­scher Ein­fluss. Einer­seits wer­den Fusio­nen als Lösung für Pro­ble­me wie die Beset­zung von Miliz­äm­tern, hohe Kos­ten für die Bereit­stel­lung von Dienst­leis­tun­gen, oder eine nicht pro­fes­sio­na­li­sier­te Ver­wal­tung gese­hen. Ein hoher Pro­blem­druck soll­te also mit einer höhe­ren Fusi­ons­wahr­schein­lich­keit ein­her­ge­hen.

Ande­rer­seits bedeu­tet eine Fusi­on für die betrof­fe­nen Bürger*innen aber auch, dass sie ihre Ent­schei­dungs­macht in loka­len Belan­gen künf­tig mit mehr Leu­ten tei­len müs­sen. Im Extrem­fall bedeu­tet es sogar, dass die eige­ne Gemein­de in einer ande­ren Gemein­de auf­geht. Letz­te­res kann Wider­stän­de her­vor­ru­fen und Gemein­den, die durch eine Fusi­on beson­ders viel poli­ti­schen Ein­fluss zu ver­lie­ren dro­hen oder für wel­che ein sol­cher Ver­lust beson­ders schmerz­haft ist, wer­den einer Fusi­on wohl eher skep­tisch gegen­über­ste­hen.

Immer weniger Gemeinden in der Schweiz

In der Schweiz ist die Zahl der Gemein­den seit dem Jahr 2000 auf­grund von Fusio­nen kon­ti­nu­ier­lich gesun­ken (sie­he Abbil­dung 1). Die Mehr­heit der Fusi­ons­pro­jek­te war erfolg­reich und wur­de in den jewei­li­gen Abstim­mun­gen von allen Gemein­den ange­nom­men. Ein nicht unwe­sent­li­cher Teil der Fusi­ons­pro­jek­te wur­de jedoch vom Volk abge­lehnt.

Abbildung 1: Fusionsprojekte und Gemeindezahl (2000–2016)

Die Kan­to­ne Bern, Frei­burg, und Waadt, auf die wir uns im Fol­gen­den kon­zen­trie­ren, hat­ten seit dem Jahr 2000 beson­ders vie­le Fusi­ons­pro­jek­te zu ver­zeich­nen.

Tabelle 1: Fusionsentscheide Bern, Freiburg, Waadt (2000–2017)

Tabel­le 1 zeigt die Anzahl Gemein­den, die von 2000 bis 2017 an einem Fusi­ons­pro­jekt, das zur Abstim­mung kam, betei­ligt waren, und ob sie es ange­nom­men oder abge­lehnt haben. Im Durch­schnitt haben die Stim­men­den jeder sieb­ten invol­vier­ten Gemein­de das Fusi­ons­pro­jekt am Ende abge­lehnt.

Wie können Fusionsentscheide erklärt werden?

Die­se Ent­schei­de kön­nen mit dem Pro­blem­druck, dem eine Gemein­de aus­ge­setzt ist, und dem poli­ti­schen Ein­fluss, den sie ver­lie­ren wür­de oder zu ver­lie­ren glaubt, in Ver­bin­dung gebracht wer­den. Als Indi­ka­to­ren für Pro­blem­druck die­nen die Gemein­de­grös­se sowie die finan­zi­el­le Situa­ti­on der Gemein­den (Ver­schul­dung und Steu­er­fuss). Klei­ne Gemein­den haben mehr Pro­ble­me, Ämter zu beset­zen und kön­nen weni­ger von Ska­len­ef­fek­ten in der öffent­li­chen Ver­wal­tung pro­fi­tie­ren. Ärme­re Gemein­den sehen in der Fusi­on womög­lich einen Aus­weg aus der finan­zi­el­len Mise­re.

Die Bedeu­tung des poli­ti­schen Ein­flus­ses wird über den SVP-Stim­men­an­teil, die Bevöl­ke­rungs­fluk­tua­ti­on und das Grös­sen­ver­hält­nis der Gemein­de zur neu­en fusio­nier­ten Gemein­de ange­nä­hert. Der SVP-Stim­men­an­teil dient als Indiz für die Emp­fäng­lich­keit der Wähler*innen für einen Dis­kurs über (loka­le) Fremd- und Selbst­be­stim­mung und für das Mobi­li­sie­rungs­po­ten­ti­al von Fusionsgegner*innen in einer Gemein­de.

Die Bevöl­ke­rungs­fluk­tua­ti­on (Zu- und Abwanderung/Total der Bevöl­ke­rung), eine Annä­he­rung an die durch­schnitt­li­che Län­ge der Wohn­dau­er, dient als Indiz für den Zusam­men­halt in einer Gemein­de. Die Annah­me ist, dass der Zusam­men­halt gerin­ger ist, je mehr sich die Bevöl­ke­rung ver­än­dert. Bei gerin­gem Zusam­men­halt ist auch die Bin­dung der Bürger*innen an ihre Gemein­de gerin­ger, was wie­der­um die Bedeu­tung der poli­ti­schen Ein­fluss­nah­me auf der loka­len Ebe­ne redu­ziert.

Das Bevöl­ke­rungs­ver­hält­nis der exis­tie­ren­den zur neu­en, fusio­nier­ten, Gemein­de beschreibt den mög­li­chen Ver­lust an Mit­spra­che in der fusio­nier­ten Gemein­de: je klei­ner die­ses Ver­hält­nis, des­to grös­ser ist die Bedeu­tungs­ab­nah­me der indi­vi­du­el­len Stim­me und des­to grös­ser der Ver­lust des poli­ti­schen Ein­flus­ses.

Metho­di­sches Vor­ge­hen
Für die Unter­su­chung wird ein hier­ar­chi­sches logis­ti­sches Regres­si­ons­mo­dell ver­wen­det, mit Gemein­den als ers­ter und Fusi­ons­pro­jek­ten als zwei­ter Unter­su­chungs­ebe­ne. Dadurch kön­nen mög­li­che unbe­ob­ach­te­te Gemein­sam­kei­ten der Gemein­den, die Teil des­sel­ben Fusi­ons­pro­jek­tes sind, auf­ge­fan­gen wer­den. Die 543 Gemein­den waren Teil von 166 Fusi­ons­pro­jek­ten. Von die­sen 166 Pro­jek­ten schei­ter­ten 50 an der Urne. 19 die­ser 50 Pro­jek­te wur­den von mehr als einer Gemein­de und 8 die­ser 19 sogar von mehr als der Hälf­te aller Gemein­den in der Abstim­mung abge­lehnt. In den aller­meis­ten Fäl­len fan­den die­se Abstim­mun­gen zum glei­chen Zeit­punkt statt, wes­halb die Ergeb­nis­se der Abstim­mun­gen in den jewei­li­gen Gemein­den ein­an­der nicht gegen­sei­tig beein­flus­sen kön­nen. Fusi­ons­ab­stim­mun­gen kön­nen sowohl an der Urne als auch in Gemein­de­ver­samm­lun­gen statt­fin­den. Es wur­de des­halb kon­trol­liert, ob eine Gemein­de eine Par­la­ments- oder eine Ver­samm­lungs­ge­mein­de ist, um einen mög­li­chen Ein­fluss des Abstim­mungs­kon­tex­tes ein­zu­fan­gen (dabei han­delt es sich nur um eine Annä­he­rung, da auch Ver­samm­lungs­ge­mein­den Urnen­ab­stim­mun­gen zu Fusio­nen durch­füh­ren kön­nen). Als wei­te­re mög­li­che Fak­to­ren wur­den die Steu­er­fuss­dif­fe­renz zwi­schen den Gemein­den, die Ver­schul­dungs­dif­fe­renz, der Unter­schied in der poli­ti­schen Zusam­men­set­zung der Wähler*innenschaft, die Höhe der Pro-Kopf-Zah­lun­gen von­sei­ten des Kan­tons (Fusi­ons­bei­trag), ob eine Gemein­de frü­her schon ein­mal Teil eines Fusi­ons­pro­jek­tes war (Fusi­ons­er­fah­rung), sowie ob mehr als zwei Gemein­den in ein Fusi­ons­pro­jekt invol­viert sind, in die Unter­su­chung ein­be­zo­gen. Abge­se­hen von der Steu­er­fuss­dif­fe­renz (je höher, des­to eher wird ein Pro­jekt abge­lehnt) und der Fusi­ons­er­fah­rung (wenn eine Gemein­de frü­her Teil eines geschei­ter­ten Pro­jekts war, ist es wahr­schein­li­cher, dass die Stim­men­den eine Fusi­on anneh­men), hat kei­ner die­ser alter­na­ti­ven Erklä­rungs­fak­to­ren einen Ein­fluss auf das Abstim­mungs­er­geb­nis.

 

Abbildung 2: Die Rolle von Problemdruck und politischem Einfluss bei Fusionsentscheiden

Abbil­dung 2 zeigt den Ein­fluss der ver­schie­de­nen Indi­ka­to­ren auf die Wahr­schein­lich­keit, dass ein Fusi­ons­pro­jekt abge­lehnt wird. Drei ver­schie­de­ne Model­le wer­den in die­ser Gra­fik ver­gli­chen: ein Modell mit nur Pro­blem­druck-, ein Modell mit nur poli­ti­schen Ein­fluss-, und ein Modell mit allen Indi­ka­to­ren. Die Abbil­dung zeigt die geschätz­ten Koef­fi­zi­en­ten, sowie den Unsi­cher­heits­be­reich der Schät­zung (95%-Konfidenzintervall). Weder Ver­schul­dung noch Steu­er­fuss schei­nen eine Rol­le zu spie­len für die Wahr­schein­lich­keit, eine Fusi­on abzu­leh­nen.

Hin­ge­gen ist in grös­se­ren Gemein­den die Wahr­schein­lich­keit ein Fusi­ons­pro­jekt abzu­leh­nen höher – beson­ders wenn für poli­ti­schen Ein­fluss kon­trol­liert wird. Das Bild bei den poli­ti­schen Ein­fluss­in­di­ka­to­ren ist kom­ple­xer. Das Modell zeigt signi­fi­kan­te Effek­te in der erwar­te­ten Rich­tung (höhe­rer SVP-Stim­men­an­teil, gerin­ge­re Bevöl­ke­rungs­fluk­tua­ti­on, und klei­ne­res Bevöl­ke­rungs­ver­hält­nis gehen alle mit einer höhe­ren Ableh­nungs­wahr­schein­lich­keit ein­her), aber nur wenn die Pro­blem­druck­in­di­ka­to­ren ins Modell ein­be­zo­gen wer­den.

Dies deu­tet dar­auf hin, dass die Pro­blem­druck- und die Ein­fluss­in­di­ka­to­ren die Ableh­nungs­wahr­schein­lich­keit gemein­sam beein­flus­sen, also mit­ein­an­der inter­agie­ren. Wei­te­re Ana­ly­sen haben gezeigt, dass die Bevöl­ke­rungs­grös­se der ent­schei­den­de Fak­tor für die Inter­ak­ti­on ist. Dies ist in Abbil­dung 3 illus­triert.

Abbildung 3: Der bedingte Effekt von politischem Einfluss auf Fusionsentscheide

Sie zeigt den Unter­schied in der Ableh­nungs­wahr­schein­lich­keit (y-Ach­se) für Gemein­den mit sehr tie­fem (P10) und sehr hohem (P90) a.) SVP-Stim­men­an­teil, b.) Bevöl­ke­rungs­fluk­tua­ti­on und c.) Bevöl­ke­rungs­ver­hält­nis – auf­ge­glie­dert nach sehr klei­nen und eher gros­sen an Fusi­ons­pro­jek­ten betei­lig­ten Gemein­den. In klei­nen Gemein­den gibt es kei­ne Unter­schie­de in der Ableh­nungs­wahr­schein­lich­keit in Abhän­gig­keit von den drei poli­ti­schen Ein­fluss­in­di­ka­to­ren, in gros­sen hin­ge­gen schon. Dies deu­tet dar­auf hin, dass der Pro­blem­druck – her­vor­ge­ru­fen durch die Klein­heit – in sehr klei­nen Gemein­den das Bedürf­nis nach poli­ti­schem Ein­fluss schlicht domi­niert.

In grös­se­ren Gemein­den hin­ge­gen flies­sen bei­de Fak­tor­grup­pen in die Abwä­gung der Stim­men­den ein. Der Wunsch nach poli­ti­schem Ein­fluss bezie­hungs­wei­se die Angst vor Ein­fluss­ver­lust kann ein Abstim­mungs­er­geb­nis durch­aus kip­pen wie die Bei­spie­le von SVP-Stim­men­an­teil und Bevöl­ke­rungs­ver­hält­nis zei­gen.

Was bedeu­tet dies nun für Gemeindepräsident*innen, die ihre Wähler*innen von einer Fusi­on über­zeu­gen möch­ten? In klei­nen Gemein­den schei­nen sie leich­tes Spiel zu haben, dort reicht es wohl meist, auf den Pro­blem­druck und die (ver­meint­li­che) Mil­de­rung des­sel­ben durch die Fusi­on hin­zu­wei­sen, um die Stim­men­den zu über­zeu­gen.

In grös­se­ren Gemein­den ist die Sache hin­ge­gen kom­ple­xer. Hier sind die gän­gi­gen Argu­men­te für Fusio­nen – grös­se­re Ein­hei­ten erlau­ben Kos­ten­ein­spa­run­gen, bes­se­re Dienst­leis­tun­gen, und eine pro­fes­sio­na­li­sier­te Ver­wal­tung – nicht aus­rei­chend. Viel­mehr müs­sen Wege gefun­den wer­den, um die Ängs­te der Bevöl­ke­rung vor poli­ti­schem Ein­fluss­vers­lust zu zer­streu­en – bei­spiels­wei­se indem bei der Aus­hand­lung des Fusi­ons­ver­trags den klei­ne­ren Fusi­ons­part­ne­rin­nen für eine Über­gangs­frist eine fes­te Anzahl Sit­ze im Gemein­de­rat zuge­si­chert wer­den.


Refe­renz

Stre­bel, Micha­el A. (2019). Why Vol­un­ta­ry Muni­ci­pal Mer­ger Pro­jec­ts Fail: Evi­dence from Popu­lar Votes in Switz­er­land. Local Government Stu­dies.

 

Bild: Agglo­me­ra­ti­on Ober­see

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