Mitentscheider oder doch nur Mitläufer? Kantonale Parlamente in der interkantonalen Zusammenarbeit

Inter­kan­to­na­le Ver­ein­ba­run­gen sind so not­wen­dig wie umstrit­ten: Sie ermög­li­chen es Kan­to­nen Auf­ga­ben sel­ber zu lösen, fol­gen aber einer ande­ren Ent­schei­dungs­lo­gik als inner­kan­to­na­le Poli­tik. Kan­to­na­le Exe­ku­ti­ven han­deln inter­kan­to­na­le Ver­ein­ba­run­gen aus, kan­to­na­le Par­la­men­te kön­nen die­se ohne inhalt­li­che Ände­run­gen in cor­po­re anneh­men oder ganz­heit­lich ableh­nen. Aber: Wie berech­tigt ist hier die Kri­tik eines Demo­kra­tie­de­fi­zits wirklich?

Verkehrte Rollen?

Gewal­ten­tei­lung ist ein zen­tra­les Merk­mal demo­kra­ti­scher Regie­rungs­for­men. Danach wer­den Recht­set­zung, Voll­zug und Recht­spre­chung durch unter­schied­li­che Staats­or­ga­ne – Legis­la­ti­ve, Exe­ku­ti­ve und Judi­ka­ti­ve – wahr­ge­nom­men. Vor allem inter­kan­to­nal gel­ten hier ande­re Regeln: Regie­run­gen han­deln inter­kan­to­na­le Ver­ein­ba­run­gen (Kon­kor­da­te) aus, Par­la­men­te kön­nen sie ohne inhalt­li­che Ände­run­gen in cor­po­re – also nur ganz­heit­lich – anneh­men oder ablehnen.

Schnell ist die Rede von «Gou­ver­no­kra­tie» (Möck­li 2009: 6) oder «Demo­kra­tie­ab­bau» (Rhi­now 2003: 6). Par­la­ments­mit­glie­der selbst spre­chen zum Teil gar von einer «Ohn­macht der Par­la­men­te»[1]. Beat Von­lan­then, ehe­ma­li­ger CVP-Staats­rat (Frei­burg), gab im Anschluss an das Bil­dungs­kon­kor­dat Har­moS zu beden­ken, dass die «Kan­tons­par­la­men­te kei­ne Kon­kor­da­te mehr akzep­tie­ren [wür­den]». Zu gross sei die Skep­sis, zu stark der Wunsch nach akti­ver inhalt­li­cher Mit­wir­kung.[2] Aber: Wie sehen die Mit­wir­kungs­rech­te der Par­la­men­te an inter­kan­to­na­len Ver­ein­ba­run­gen tat­säch­lich aus?

Index der formalen parlamentarischen Beteiligung

Abbil­dung 1 zeigt den Index der for­ma­len par­la­men­ta­ri­schen Betei­li­gung bei kan­to­na­len Aus­sen­be­zie­hun­gen. Die­ser setzt sich aus vier Indi­ka­to­ren zusam­men (Schwarz et al. 2014): Mit­wir­kungs­rech­te, Kom­mis­si­ons­we­sen, Rege­lungs­ebe­ne und Res­sour­cen­auf­wand.[1] Alle Indi­ka­to­ren sind posi­tiv mit­ein­an­der ver­bun­den[2] und bil­den einen gemein­sa­men Fak­tor[3]. Kan­to­ne mit aus­ge­bau­ten Mit­wir­kungs­rech­ten, z.T. gar auf Stu­fe Ver­fas­sung kodi­fi­ziert, besit­zen ten­den­zi­ell auch spe­zi­fi­sche Kom­mis­sio­nen für Aus­sen­be­zie­hun­gen, sind Teil inter­par­la­men­ta­ri­scher Orga­ne und stel­len die nöti­gen Res­sour­cen zur Mit­wir­kung bereit. Wäh­rend fast über­all Infor­ma­ti­ons- und Kon­sul­ta­ti­ons­rech­te bestehen und ad-hoc Kom­mis­sio­nen zur Vor­be­ra­tung die abso­lu­te Aus­nah­me sind, vari­ie­ren die Kan­to­ne beson­ders bezüg­lich inter­par­la­men­ta­ri­scher Orga­ne und Res­sour­cen­auf­wand. Ins­ge­samt wei­sen vor allem die Kan­to­ne der West­schweiz und der Nord­west­schweiz über­durch­schnitt­li­che Index­wer­te (Ø = 0,55) auf. Dies erstaunt wenig: Mit dem Parl­Ver[4] einer­seits und der IPK[5] ande­rer­seits haben bei­de Kan­tons­grup­pen neben weit­rei­chen­den inner­kan­to­na­len auch inter­par­la­men­ta­ri­sche Rege­lun­gen. Tie­fe Index­wer­te bestehen dage­gen für die akti­ven und ehe­ma­li­gen Lands­ge­mein­de­kan­to­ne. Aber auch hier sind Bemü­hun­gen zur stär­ke­ren Ein­bin­dung der Par­la­men­te zu erken­nen. So wur­den im Kan­ton Gla­rus per Juli 2018 for­ma­le Betei­li­gungs­rech­te des Land­rats an den Aus­s­sen­be­zie­hun­gen festgeschrieben.

 

Abbildung 1: Index der parlamentarischen Beteiligung nach Kanton, 2017

Quel­le: eige­ne Zusam­men­stel­lung auf Basis der kan­to­na­len Geset­zes­samm­lun­gen (2017) und Bud­gets (2016) sowie Stre­bel (2014) und Bun­di et al. (2017).

 

Theorie und Praxis

Die bis­he­ri­ge For­schung kann bestä­tigt wer­den, wonach «alle Kan­to­ne […] heu­te Abläu­fe ein­ge­führt [haben], um die­se [(die Par­la­men­te)] bes­ser in die inter­kan­to­na­le Zusam­men­ar­beit ein­zu­be­zie­hen» (Iff et al. 2010: 38; sie­he auch Stre­bel (2014)). Die Ana­ly­se zeigt jedoch, dass es nicht nur ein­zel­ner Rech­te bedarf, son­dern dass par­la­men­ta­ri­sche Mit­wir­kung viel­mehr ganz­heit­lich statt­fin­det. So ist auch ein Votum von Patrick Haf­ner (SVP/BS, Gross­rat) zu ver­ste­hen, der von den Abge­ord­ne­ten ein «selbst­be­wuss­te­res Auf­tre­ten […] gegen­über Regie­run­gen» (SGP 2009: 18) einfordert.

 


[1] Samu­el Ram­sey­er (SVP/ZH, ehem. Kan­tons­rat) in der Ple­nums­dis­kus­si­on vom 22. August 2005 zur Inter­pel­la­ti­on «Aus­wir­kun­gen der Neu­ge­stal­tung des Finanz­aus­gleichs (NFA) auf die Mit­wir­kungs­mög­lich­kei­ten des Par­la­ments» (Nr. 331/2003)

[2] Beat Von­lan­then (CVP/FR, Stän­de­rat, ehem. Gross­rat und Staats­rat) im Inter­view «Kan­tons­par­la­men­te akzep­tie­ren kei­ne Kon­kor­da­te mehr», geführt von Davi­de Scruz­zi und ver­öf­fent­licht in Neue Zür­cher Zei­tung vom 14.10.2014, S. 13.

[3] Mit Mit­wir­kungs­rech­ten sind Infor­ma­ti­ons- und Kon­sul­ta­ti­ons­rech­te sowie der Kodi­fi­zie­rung eben­die­ser auf Ver­fas­sungs­stu­fe gemeint. Beim Kom­mis­si­ons­we­sen wird zwi­schen Sys­te­men mit nicht-stän­di­gen Kom­mis­sio­nen, stän­di­gen Fach­kom­mis­sio­nen und sol­chen mit spe­zi­fi­scher Kom­mis­si­on für Aus­sen­be­zie­hun­gen unter­schie­den. Bei der Rege­lungs­ebe­ne wird über­prüft, ob rein inner­kan­to­na­le oder gar inter­kan­to­na­le, inter­par­la­men­ta­ri­sche Struk­tu­ren bestehen. Zuletzt ergibt sich der Res­sour­cen­auf­wand als zusam­men­ge­setz­te Grös­se aus den Aus­ga­ben zuguns­ten des Par­la­ments rela­tiv zur Anzahl Par­la­ments­mit­glie­der und dem mitt­le­ren Arbeits­auf­wand der Abge­ord­ne­ten. Aus der Ver­rech­nung aller Kom­po­nen­ten resul­tiert ein Index der par­la­men­ta­ri­schen Betei­li­gung, wobei gilt, dass je höher der Index­wert, des­to stär­ker die par­la­men­ta­ri­sche Beteiligung.

[4] Im paar­wei­sen Ver­gleich zeigt sich, dass alle vier Grös­sen min­des­tens auf dem 10-Pro­zent-Niveau mit­ein­an­der ver­bun­den sind. Cronbach’s Alpha beträgt 0,78, was bedeu­tet, dass die vier Varia­blen auf einer intern kon­sis­ten­ten, gemein­sa­men Ska­la lie­gen (Kai­ser-Mey­er-Olkin-Kri­te­ri­um (KMO) = 0,74)

[5] Aus der Fak­to­ren­ana­ly­se (Haupt­kom­po­nen­ten­ana­ly­se) ergibt sich nur ein Fak­tor mit Eigen­wert > 1. Der Scree-Test bestä­tigt, dass die Daten­re­duk­ti­on zu einem ein­zi­gen Fak­tor die opti­ma­le Lösung darstellt.

[6] West­schwei­zer Ver­trag über die Mit­wir­kung der Kan­tons­par­la­men­te bei der Aus­ar­bei­tung, der Rati­fi­zie­rung, dem Voll­zug und der Ände­rung von inter­kan­to­na­len Ver­trä­gen und von Ver­trä­gen der Kan­to­ne mit dem Aus­land (Parl­Ver) zwi­schen Frei­burg, Waadt, Wal­lis, Neu­en­burg, Genf und Jura

[7] Inter­par­la­men­ta­ri­sche Kon­fe­renz der Nord­west­schweiz (IPK) zwi­schen Aar­gau, Basel-Land­schaft, Basel-Stadt, Bern und Solothurn.

 

Refe­renz:

Arens, Alex­an­der (2018). Mit­ent­schei­der oder doch nur Mit­läu­fer? Kan­to­na­le Par­la­men­te in der inter­kan­to­na­len Zusam­men­ar­beit, in: Vat­ter, Adri­an (Hg.): Das Par­la­ment in der Schweiz. Macht und Ohn­macht der Volks­ver­tre­tung. Zürich: NZZ Libro.

Lite­ra­tur:

  • Bun­di, Pir­min, Danie­la Eber­li und Sarah Büti­ko­fer. 2017. Bet­ween Occup­a­ti­on and Poli­tics: Legis­la­ti­ve Pro­fes­sio­na­liz­a­ti­on in the Swiss Can­tons. Swiss Poli­ti­cal Sci­ence Review 23(1): 1–20.
  • Iff, Andrea, Fritz Sager, Eva Herr­mann und Rolf Wirz. 2010. Inter­kan­to­na­le und inter­kom­mu­na­le Zusam­men­ar­beit. Defi­zi­te bezüg­lich par­la­men­ta­ri­scher und direkt­de­mo­kra­ti­scher Mit­wir­kung. Bern: Kom­pe­tenz­zen­trum für Public Manage­ment (KPM).
  • Möck­li, Sil­va­no. 2009. Par­la­men­te und die Inter­kan­to­na­li­sie­rung der Poli­tik. Par­la­ment. Mit­tei­lungs­blatt der Schwei­ze­ri­schen Gesell­schaft für Par­la­ments­fra­gen 12(3): 5–11.
  • Rhi­now, René. 2003. Aus­wir­kun­gen der Neu­ge­stal­tung des Finanz­aus­gleichs und der Auf­ga­ben­tei­lung zwi­schen Bund und Kan­to­nen (NFA) auf die Par­la­men­te. Par­la­ment. Mit­tei­lungs­blatt der Schwei­ze­ri­schen Gesell­schaft für Par­la­ments­fra­gen 6(3): 5–9.
  • Schwarz, Dani­el, Reto Stei­ner und Jan Fivaz. 2014. Mit­wir­kungs­mög­lich­kei­ten des Urner Land­rats bei er Aus­ar­bei­tung von Kon­kor­da­ten und ande­ren Ver­ein­ba­run­gen. Bern: Kom­pe­tenz­zen­trum für Public Manage­ment (KPM).
  • SGP – Schwei­ze­ri­sche Gesell­schaft für Par­la­ments­fra­gen. 2009. Par­la­men­te und die Inter­kan­to­na­li­sie­rung der Politik/Les par­le­ments face à «l’intercantonalisation» de la poli­tique. Par­la­ment. Mit­tei­lungs­blatt der Schwei­ze­ri­schen Gesell­schaft für Par­la­ments­fra­gen 12(3): 12–18.
  • Stre­bel, Micha­el. 2014. Exe­ku­tiv­fö­de­ra­lis­mus in der Schweiz? Baden-Baden: Nomos.

Bild: www.be.ch

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