Ein grosser Scherbenhaufen? Einigungskonferenzen im schweizerischen Zweikammersystem

Dem star­ken schwei­ze­ri­schen Bika­me­ra­lis­mus zum Trotz, gestal­te­te sich die Zusam­men­ar­beit zwi­schen den eid­ge­nös­si­schen Räten über lan­ge Jah­re über­ra­schend span­nungs­frei. Seit den letz­ten Deka­den zeigt sich jedoch eine Zunah­me der Kon­flik­ti­vi­tät zwi­schen den bei­den Kam­mern, die sich auch an einer wach­sen­den Anzahl Eini­gungs­kon­fe­ren­zen fest­ma­chen lässt. Daher nimmt sich der vor­lie­gen­de Bei­trag eben­die­ser «ulti­ma ratio»-Phase von Gesetz­ge­bungs­pro­zes­sen an.

Im Nach­gang des Urnen­gangs über die geschei­ter­te «Alters­vor­sor­ge 2020» im Sep­tem­ber 2017 war in der media­len Debat­te von einem «Scher­ben­hau­fen» die Rede. Rück­bli­ckend geht dabei schier ver­ges­sen, dass eben­die­ser «Scher­ben­hau­fen» bereits im Par­la­ment droh­te: Bei der «Alters­vor­sor­ge 2020» bestan­den zwi­schen Natio­nal- und Stän­de­rat auch nach je drei Detail­be­ra­tun­gen pro Kam­mer inhalt­li­che Dif­fe­ren­zen, was die Ein­be­ru­fung einer so genann­ten Eini­gungs­kon­fe­renz nötig mach­te (Art. 91 ParlG). In die­sem Fall tref­fen sich je 13 Mit­glie­der der vor­be­ra­ten­den Kom­mis­sio­nen bei­der Räte zu einer ad hoc gebil­de­ten Eini­gungs­kon­fe­renz, die mit der Aus­ar­bei­tung eines Eini­gungs­an­tra­ges betraut wird. Wird eben­die­se Ver­stän­di­gungs­lö­sung, die «alle ver­blie­be­nen Dif­fe­ren­zen gesamt­haft berei­nigt» (Art. 92 Abs. 3 ParlG), in einem der bei­den Räte ver­wor­fen, so wird ein Erlass­ent­wurf end­gül­tig abge­schrie­ben (Art. 93 ParlG; vgl. The­ler 2014). Einem eigent­li­chen Kri­mi gleich­kom­mend, ver­ein­te der Eini­gungs­an­trag zur «Alters­vor­sor­ge 2020» im Natio­nal­rat schliess­lich genau 101 von 101 erfor­der­li­chen Stim­men auf sich.

Spannungsfreie Zusammenarbeit – dem starken Bikameralismus zum Trotz?

Anders als das Bei­spiel «Alters­vor­sor­ge 2020» nahe­legt, gestal­te­te sich die Zusam­men­ar­beit im schwei­ze­ri­schen Zwei­kam­mer­sys­tem, das sich im inter­na­tio­na­len Ver­gleich durch die voll­stän­di­ge Gleich­stel­lung der bei­den unter­schied­lich zusam­men­ge­setz­ten Kam­mern aus­zeich­net (Lij­phart 2012: 198 ff.), über lan­ge Jah­re über­ra­schend span­nungs­frei. Von 1903 bis 1972 bedurf­ten nur 13 aller 4’803 Geschäf­te einer Ein­be­ru­fung (Tri­vel­li 1975: 288); bis 1989 wuchs die Zahl auf bloss 15 Eini­gungs­kon­fe­ren­zen an (Huber-Hotz 1991: 176). Indes führ­ten zwölf der 15 Eini­gungs­an­trä­ge zu einem posi­ti­ven Ergeb­nis (ebd.).

«ulti­ma ratio»-Vermittlungsgremien in Zweikammersystemen
Dem Daten­satz der «Inter-Par­lia­men­ta­ry Uni­on» zufol­ge, ver­füg­ten im Jah­re 2016 79 der 193 berück­sich­tig­ten Staa­ten über eine bika­me­ra­le Struk­tur (40.93 %). In der gän­gi­gen Klas­si­fi­ka­ti­on von Lij­phart (2012) las­sen sich Zwei­kam­mer­sys­te­me wei­ter in «star­ke», «mitt­le­re» und «schwa­che» bika­me­ra­le Par­la­men­te unter­tei­len. Unab­hän­gig von der «Stär­ke» des Bika­me­ra­lis­mus stellt sich das Pro­blem der Zusam­men­ar­beit: Resul­tiert auch nach meh­re­ren Ver­hand­lungs­run­den («navet­te») kei­ne inter­ka­me­ra­le Eini­gung, sehen Zwei­kam­mer­sys­te­me unter­schied­li­che «ulti­ma ratio»-Vermittlungsgremien vor – so etwa die Eini­gungs­kon­fe­renz in der Schweiz, der Ver­mitt­lungs­aus­schluss in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land oder das «con­fe­rence com­mit­tee» in den Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka. Mit Aus­nah­me der Ver­ei­nig­ten Staa­ten sind eben­die­se inter­ka­me­ra­len «ulti­ma ratio»-Vermittlungsgremien pari­tä­tisch aus einer glei­chen Anzahl Mit­glie­der bei­der Kam­mern zusam­men­ge­setzt (Tse­be­lis und Money 1997: 110). Kenn­zeich­nend ist, dass im Fal­le der Ein­set­zung eines eben­sol­chen Ver­mitt­lungs­gre­mi­ums die bika­me­ra­le Struk­tur tem­po­rär auf­ge­ho­ben wird: In der «ulti­ma ratio»-Phase eines Gesetz­ge­bungs­pro­zes­ses kom­men die Abge­ord­ne­ten bei­der Kam­mern zu einem «tem­po­rä­ren Ein­kam­mer­sys­tem» zusam­men, in dem mit Aus­nah­me von Japan mit ein­fa­cher Mehr­heit über Fort­dau­er oder defi­ni­ti­ver Abschrei­bung eines Geschäfts bera­ten wird – oft in gehei­mer Ver­hand­lung (ebd.: 111).

Auch wenn die älte­ren Aus­wer­tun­gen auf­grund der 1992 geän­der­ten Rechts­la­ge nicht direkt mit den jüngs­ten Zah­len ver­gleich­bar sind (vgl. Box 2), zeigt sich bei der Zusam­men­ar­beit der bei­den Räte über die letz­ten Deka­den doch eine Zunah­me an Eini­gungs­kon­fe­ren­zen. Es bie­tet sich daher an, die bestehen­den Unter­su­chun­gen zum gesam­ten Dif­fe­renz­be­rei­ni­gungs­ver­fah­ren erst­mals auf des­sen Letztetap­pe zu spezifizieren.

Deutliche Zunahme über die Zeit
Abbildung 1: Durchschnittliche absolute Anzahl an Einigungskonferenzen, 1992–2017 (pro Jahr)

Abbil­dung 1 zeigt eine deut­li­che Zunah­me an Eini­gungs­kon­fe­ren­zen zwi­schen 1992 und 2017, wobei die Über­tref­fung des Durch­schnitts­wer­tes von jähr­lich 5.5 Eini­gungs­kon­fe­ren­zen in der 48., 49. sowie den ers­ten zwei Jah­ren der 50. Legis­la­tur augen­fäl­lig ist. In der lau­fen­den 50. Legis­la­tur kam es mit durch­schnitt­lich zehn Eini­gungs­kon­fe­ren­zen pro Jahr gar zu einem neu­en vor­läu­fi­gen Höchst­stand (Stand: Dezem­ber 2017): Bei gewich­ti­gen Dos­siers wie etwa dem Bun­des­ge­setz betref­fend die Über­wa­chung des Post- und Fern­mel­de­ver­kehrs (BÜPF; 2015), der Aus­deh­nung des Frei­zü­gig­keits­ab­kom­mens auf Kroa­ti­en (2016) oder der Kin­des­schutz-Vor­la­ge (2017) lies­sen sich die Dif­fe­ren­zen zwi­schen den Räten erst in der Eini­gungs­kon­fe­renz ausräumen.

Auf der einen Sei­te rela­ti­vie­ren die recht­li­chen Neue­run­gen von 1992 (vgl. Box 2) und die zeit­gleich stark wach­sen­de Gesetz­ge­bungs­ak­ti­vi­tät die stei­gen­de jähr­li­che Durch­schnitts­an­zahl. Auf der ande­ren Sei­te fällt die zeit­li­che Häu­fung mit einem für bei­de Räte gleich­sam dia­gnos­ti­zier­ten Wan­del im Koali­ti­ons­ver­hal­ten zusam­men: Auch wenn der «klas­si­sche» Links-rechts-Gegen­satz wei­ter­hin das häu­figs­te Koali­ti­ons­mus­ter bil­det, ermög­lich­te der zeit­wei­se Auf­stieg der «Neu­en Mit­te» unge­wohn­te Alli­an­zen mit unter­schied­li­chen Stoss­rich­tun­gen zwi­schen Links und Rechts (Vat­ter 2018). Eben­die­ses Auf­tre­ten neu­er Koali­ti­ons­for­men führ­te zu einer wach­sen­den Unsi­cher­heit über den poli­ti­schen Aus­gang eines Gesetz­ge­bungs­pro­zes­ses – und ver­kom­pli­zier­te damit die Mehr­heits­fin­dung inner­halb und zwi­schen den Räten.

«Zankapfel Innenpolitik, konfliktfreie Aussenpolitik»?
Abbildung 2: Relative Häufigkeit von Einigungskonferenzen nach Politikfeld, 1992–2017 (in Prozent)

Die Häu­fig­keits­ver­tei­lung nach Poli­tik­feld in Abbil­dung 2 macht deut­lich, dass sich die Kon­flik­ti­vi­tät im bika­me­ra­len Gesetz­ge­bungs­pro­zess kei­nes­falls nur auf klas­sisch föde­ra­le Poli­ci­es beschränkt, bei denen Unei­nig­keit zwi­schen «Volks-» und «Kan­tons­kam­mer» beson­ders zu erwar­ten sind. Wäh­rend finanz- und steu­er­po­li­ti­sche Geschäf­te[i] mit Abstand am häu­figs­ten eine Eini­gungs­kon­fe­renz erfor­der­lich mach­ten (24.6 %), ran­gie­ren die eben­falls oft unter einer föde­ra­lis­ti­schen bzw. regio­nal­po­li­ti­schen Optik dis­ku­tier­ten Berei­che «Raum­pla­nung und Woh­nungs­we­sen» (1.5 %) und Bil­dungs- und Wis­sen­schafts­po­li­ti­sches (3.0 %) am Ende der Auf­schlüs­se­lung. Im Migra­ti­ons- bzw. Asyl­we­sen (4.5 %) sowie der inter­na­tio­na­len bzw. Euro­pa­po­li­tik (3.0 %) waren sich die Räte hin­ge­gen über­ra­schend häu­fig einig: Einer­seits wählt die SVP als «The­men­par­tei» bei migra­ti­ons­po­li­ti­schen Fra­gen im Natio­nal­rat oft den Weg des Allein­gangs, was wie­der­holt Mit­te-links-Bünd­nis­se ermög­lich­te, die sich im Stän­de­rat rela­tiv kon­flikt­frei spie­geln lies­sen. Ande­rer­seits zeigt der gerin­ge Anteil an Eini­gungs­kon­fe­ren­zen in der Aus­sen­po­li­tik, dass die bei­den Kam­mern dies­be­züg­li­che Kon­flik­te im Ver­gleich zu ande­ren Poli­tik­fel­dern insti­tu­tio­nell bedingt weni­ger offen aus­tra­gen kön­nen. So kommt bei der Geneh­mi­gung eines völ­ker­recht­li­chen Ver­tra­ges ein abge­kürz­tes Dif­fe­renz­be­rei­ni­gungs­ver­fah­ren zur Anwen­dung; Staats­ver­trä­ge kön­nen nur ins­ge­samt ange­nom­men oder abge­lehnt wer­den (Art. 95 Bst. c ParlG). 

Fazit: Einigungskonferenzen – oder: von (abgewendeten) Scherbenhaufen

So gross der «Scher­ben­hau­fen» im Fal­le geschei­ter­ter Eini­gungs­an­trä­ge[ii] auch ist, so über­ra­schend sel­ten trat die­ser trotz der deut­li­chen Zunah­me an Eini­gungs­kon­fe­ren­zen auch in neu­es­ter Zeit auf. Mit ande­ren Wor­ten soll­te dar­aus nicht vor­schnell auf eine grund­sätz­li­che Blo­cka­de­si­tua­ti­on zwi­schen Natio­nal- und Stän­de­rat geschlos­sen wer­den. Aller­dings muss die Zukunft wei­sen, wie das Bun­des­par­la­ment mit der deut­lich höhe­ren inter­ka­me­ra­len Kon­flik­ti­vi­tät umgeht, soll­ten gegen­läu­fi­ge par­tei­po­li­ti­sche Mehr­heits­ver­hält­nis­se wie in der aktu­ell lau­fen­den 50. Legis­la­tur zum Regel­fall werden.

Eine kur­ze Geschich­te der Einigungskonferenz
Auch wenn sich im Jahr 1849 Bun­des­rat und Natio­nal­rat dar­über einig waren, dass «im Fal­le beharr­li­cher Mei­nungs­ver­schie­den­hei­ten Aus­gleichs­ver­su­che durch eine gemisch­te Kom­mis­si­on» (Kamer 1953: 162) vor­ge­nom­men wer­den müss­ten, schei­ter­te die bei der Grün­dung des Bun­des­staa­tes ange­dach­te Ein­füh­rung einer dem bri­ti­schen bzw. dem U.S.-amerikanischen Sys­tem nach­emp­fun­de­nen «ulti­ma ratio»-Vermittlungseinrichtung am Ein­spruch des Stän­de­rats. Die­ser fürch­te­te sich vor einer Majo­ri­sie­rung durch den zah­len­mäs­sig grös­se­ren Natio­nal­rat in einem sol­chen Gre­mi­um (See­ger 1915: 109 ff.).

Die Eini­gungs­kon­fe­renz wur­de schliess­lich erst mit der Total­re­vi­si­on des Geschäfts­ver­kehrs­ge­set­zes vom 9. Okto­ber 1902 ein­ge­führt. Ers­tens war die Anzahl Mit­glie­der in der Eini­gungs­kon­fe­renz bis 1992 nicht beschränkt (Kamer 1953: 162–64). Im Grund­satz wur­den die Mit­glie­der der vor­be­ra­ten­den Kom­mis­sio­nen in die Eini­gungs­kon­fe­renz ent­sandt. Weil die stän­de­rät­li­chen Kom­mis­sio­nen jedoch mit­glieds­mäs­sig klei­ner sind und sich die «Kan­tons­kam­mer» daher vor ein­re Majo­ri­sie­rung durch den Natio­nal­rat fürch­te­te, muss­te in vie­len Fäl­len mehr als die Hälf­te des Stän­de­ra­tes in die Eini­gungs­kon­fe­renz dele­giert wer­den, um die Pari­tät zur Grös­se der vor­be­ra­ten­den natio­nal­rät­li­chen Kom­mis­si­on zu wah­ren (Bericht Kom­mis­si­on-NR vom 16. Mai 1991). Zwei­tens war bis 1992 die Anzahl der Bera­tun­gen in den Räten nicht beschränkt; die Eini­gungs­kon­fe­renz wur­de erst bei «definitive[m] Beharre[n]» (Kamer 1952: 161) – das heisst, nur dann, wenn ein Rat sei­nen Beschluss als «end­gül­tig» erklär­te – ein­be­ru­fen. Das 1937 beschlos­se­ne Straf­ge­setz, dem vor erfolg­tem «End­gül­tig­keits­be­schluss» 16 Bera­tun­gen vor­aus­gin­gen, bil­de­te den Extrem­fall (The­ler 2014: 658). Seit 1992 ist die Anzahl auf drei Bera­tun­gen pro Rat beschränkt, nach deren Erfolgs­lo­sig­keit zwin­gend eine Eini­gungs­kon­fe­renz ein­zu­be­ru­fen ist (Art. 91 Abs. 1 ParlG). Eben­die­se Neue­rung lie­fert eine recht­lich-tech­ni­sche Erklä­rung der Zunah­me (vgl. Abbil­dung 1).

 


[i] Rela­ti­vie­rend gilt es zu berück­sich­ti­gen, dass das Eid­ge­nös­si­sche Finanz­de­par­te­ment (EFD), denen die meis­ten par­la­men­ta­ri­schen Geschäf­te aus dem Bereich «Finanz- und Steu­er­we­sen» zuge­ord­net sind, im lang­jäh­ri­gen Ver­gleich mit Abstand die höchs­te Geschäfts­last zu tra­gen hat (Bur­ri 2007; vgl. auch das Kapi­tel von Ser­ei­na Dick im von Adri­an Vat­ter her­aus­ge­ge­be­nen Sam­mel­band «Das Par­la­ment in der Schweiz»). Zudem kommt bei der Behand­lung des Vor­anschla­ges («Bun­des­bud­get») und von Nach­trags­kre­di­ten ein spe­zi­el­les Dif­fe­renz­be­rei­ni­gungs­ver­fah­ren zum Tra­gen, bei dem anders als bei allen übri­gen Erlass­ent­wür­fen ein gesetz­li­cher Zwang zur Eini­gung besteht. Beim Ver­wer­fen eines Eini­gungs­an­tra­ges zum Vor­anschlag des Bun­des oder über einen Nach­trag gilt «der Beschluss der drit­ten Bera­tung, der den tie­fe­ren Betrag vor­sieht» (Art. 94 ParlG) auto­ma­tisch als ange­nom­men. Spiel­theo­re­tisch gese­hen bie­tet die­se gesetz­li­che Rege­lung für den «spar­wil­li­ge­ren» Rat kei­ner­lei Anrei­ze, im Zuge der Dif­fe­renz­be­rei­ni­gung auf Kom­pro­miss­vor­schlä­ge einzutreten.

[ii] Für eine qua­li­ta­tiv-ver­glei­chen­de Ana­ly­se der zwi­schen 1992 und 2017 geschei­ter­ten Eini­gungs­an­trä­gen vgl. das Kapi­tel von Frei­burg­haus im von Adri­an Vat­ter her­aus­ge­ge­be­nen Sam­mel­band «Das Par­la­ment in der Schweiz».


Lite­ra­tur:

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  • Kamer, Hans-Ulrich (1953). Das Zwei­kam­mer­sys­tem im schwei­ze­ri­schen Bun­des­staat. Baar: Buch­dru­cke­rei J. Dos­sen­bach Erben.
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  • The­ler, Cor­ne­lia (2014). Ver­fah­ren zwi­schen den Räten. S. 633–76. In Par­la­ments­recht und Par­la­ments­pra­xis der Schwei­ze­ri­schen Bun­des­ver­samm­lung. Kom­men­tar zum Par­la­ments­ge­setz (ParlG) vom 13. Dezem­ber 2002, hrsg. v. Mar­tin Graf, Cor­ne­lia The­ler und Moritz von Wyss. Basel: Hel­bing + Lichtenhahn.
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  • Vat­ter, Adri­an (2018). Das poli­ti­sche Sys­tem der Schweiz, 3. Auf­la­ge. Baden-Baden: Nomos.

 

Refe­renz:

Frei­burg­haus, Rahel (2018). Ein gros­ser Scher­ben­hau­fen? Eini­gungs­kon­fe­ren­zen im schwei­ze­ri­schen Zwei­kam­mer­sys­tem, in: Vat­ter, Adri­an (Hg.): Das Par­la­ment in der Schweiz. Macht und Ohn­macht der Volks­ver­tre­tung. Zürich: NZZ Libro.

 

Bild: www.parlament.ch

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