«Elite» gegen «Basis» — Das spannungsreiche Verhältnis zwischen Parlament und Stimmbürgerschaft

Der zuneh­men­de Gebrauch der Instru­men­te der direk­ten Demo­kra­tie steht immer wie­der in der Kri­tik. Auf der einen Sei­te wird behaup­tet, dass direk­te Demo­kra­tie das Par­la­ment und das poli­ti­sche Sys­tem über­las­te. Auf der ande­ren Sei­te wird die Nut­zung der direk­ten Demo­kra­tie wegen des ver­meint­lich zuneh­men­den Gra­bens zwi­schen «Basis» und «Eli­te» ver­tei­digt. Ein Blick auf die Geschich­te der halb­di­rek­ten Demo­kra­tie zeigt, dass bei­de Behaup­tun­gen kaum halt­bar sind.  

Das Sys­tem der Schweiz, die halb­di­rek­te Demo­kra­tie, ist der Ver­such einer Balan­ce zwi­schen Reprä­sen­ta­tiv- und Direkt­de­mo­kra­tie, die immer wie­der neu kali­briert wird. Span­nun­gen zwi­schen Par­la­ment und Stimm­be­völ­ke­rung sind also sys­temin­hä­rent und wer­den in reich­lich popu­lis­ti­scher Manier als Kon­flikt zwi­schen «Eli­te und Basis» bzw. «Clas­se poli­tique» und «Volk» sti­li­siert. Aus­druck fin­den die­se Span­nun­gen in der Dis­kus­si­on um den Gebrauch der direkt­de­mo­kra­ti­schen Instru­men­te. Etwas pla­ka­tiv las­sen sich hier zwei Nar­ra­ti­ve nach­zeich­nen: Auf der einen Sei­te wird eine Über­las­tung der poli­ti­schen Eli­te, ja des poli­ti­schen Sys­tems als Gan­zes durch immer neue, kaum umsetz­ba­re For­de­run­gen beklagt. Auf der ande­ren Sei­te wird kri­ti­siert, dass das Reprä­sen­ta­tiv­sys­tem die Prä­fe­ren­zen der Bür­ge­rin­nen und Bür­ger nicht genü­gend ver­tre­te, was eine inten­si­ve Nut­zung der direkt­de­mo­kra­ti­schen Insti­tu­tio­nen nötig mache.

Bei­de Kri­ti­ken erwei­sen sich als kaum halt­bar. Zwar lässt sich seit 1848 gemes­sen an der Anzahl eid­ge­nös­si­scher Volks­ab­stim­mun­gen pro Jahr in der Tat eine zuneh­men­de Nut­zung fest­stel­len (Abbil­dung 1). Die­se lässt sich aber nicht als Über­las­tung deu­ten und geht auch nicht mit zuneh­men­der Ent­frem­dung zwi­schen Reprä­sen­tan­ten und Reprä­sen­tier­ten ein­her, wie nach­fol­gend aus­ge­führt wird. 

Abbildung 1: Anzahl Abstimmungsvorlagen pro Jahr (1848–2017)

Quel­le: Swiss­vo­tes (2017)

Zunehmende Nutzung der direkten Demokratie aber keine zunehmende Überlastung des politischen Systems

Die in Abbil­dung 1 dar­ge­stell­te Ent­wick­lung der Nut­zung der direk­ten Demo­kra­tie lässt sich grob in sie­ben Pha­sen unter­tei­len, die jeweils poli­ti­sche und gesell­schaft­li­che Spe­zi­fi­ka auf­wei­sen und mit denen sich die Ent­wick­lung des span­nungs­rei­chen Ver­hält­nis­ses zwi­schen Bevöl­ke­rung und Par­la­ment skiz­zie­ren lässt.

Pha­se 1 (1848–1874) zeich­net sich durch den Kul­tur­kampf zwi­schen Katho­lisch-Kon­ser­va­ti­ven aus, die, flan­kiert von den Radi­ka­len und den Demo­kra­ten gegen die dies­be­züg­lich über­aus skep­ti­schen Libe­ra­len für mehr Volks­rech­te kämpf­ten. Von den neun obli­ga­to­ri­schen Refe­ren­den in die­ser Pha­se wur­de ledig­lich eines ange­nom­men, was auch vom Unmut gegen die regie­ren­den Libe­ra­len zeugt.

Das mit der Ver­fas­sungs­re­vi­si­on 1874 dann doch ein­ge­führ­te fakul­ta­ti­ve Refe­ren­dum ent­pupp­te sich in Pha­se 2 (1875–1891) als schar­fe Waf­fe. In die­ser Pha­se wer­den nur noch zwei der acht obli­ga­to­ri­schen Refe­ren­den abge­lehnt, aber von den 19 fakul­ta­ti­ven Refe­ren­den waren 13 erfolg­reich. Eine Erfolgs­quo­te von 68%, die weit über dem lang­jäh­ri­gen Schnitt von 43% liegt.

In die drit­te Pha­se (1892–1919) fällt der Wech­sel der Oppo­si­ti­on: Nicht mehr die Katho­lisch-Kon­ser­va­ti­ven, die als Regie­rungs­par­tei auf die Nut­zung direkt­de­mo­kra­ti­scher Instru­men­te ver­zich­ten, son­dern neu die Sozi­al­de­mo­kra­ti­sche Par­tei. Aller­dings nutzt die Lin­ke dabei nicht die Volks­rech­te, – sie ver­zich­tet ins­be­son­de­re auf die Volks­in­itia­ti­ve, die 1891 ein­ge­führt wird – son­dern sie ver­sucht mit Arbeits­kämp­fen und Streiks ihre Posi­tio­nen durch­zu­set­zen.

Erst in der vier­ten Pha­se (1920–1939) gewinnt das Volks­be­geh­ren an Bedeu­tung. Vor allem von lin­ken und rech­ten Kräf­ten genutzt, gerät es bei der bür­ger­li­chen Mit­te rasch in die Kri­tik: So wur­de mit­tels Motio­nen die Ein­schrän­kung des Initia­tiv­rechts gefor­dert und der Bun­des­rat warn­te  vor einer «wah­ren Über­pro­duk­ti­on an Volks­be­geh­ren» (BBl. 1935 II 489). In die­se Pha­se fällt auch die Ein­bin­dung des Bau­ern­stan­des in die Regie­rung und zwar als Fol­ge des anti­so­zia­lis­ti­schen Block­den­kens.

Im Ver­lau­fe des Zwei­ten Welt­kriegs beginnt die fünf­te Pha­se (1940–1969), die sich nicht nur durch die Ein­bin­dung der Lin­ken in die Regie­rungs­ver­ant­wor­tung, son­dern auch durch einen Burg­frie­den hin­sicht­lich der Nut­zung der direk­ten Demo­kra­tie aus­zeich­net. Die zuneh­men­de Nut­zung direk­ter Demo­kra­tie nach dem zwei­ten Welt­krieg ist nicht mehr der SP son­dern einer neu­en, stär­ker wer­den­den Oppo­si­ti­ons­kraft geschul­det: dem Lan­des­ring der Unab­hän­gi­gen (LdU).

Die domi­nan­te Stel­lung des bür­ger­li­chen Erfolgs­mo­dells gerät in Pha­se 6 (1970–1989) zuneh­mend in die Kri­tik. Die mit Moder­ni­sie­rung und Bevöl­ke­rungs­wachs­tum ver­bun­de­nen Pro­ble­me tra­gen nicht nur zu grös­se­rem Mei­nungs­plu­ra­lis­mus, son­dern auch zur Ent­wick­lung von Pro­test­kul­tu­ren bei. Weil nicht nur die­se, son­dern auch die im Kal­ten Krieg nach wie vor mani­fes­te Links-Rechts-Pola­ri­sie­rung mobi­li­siert kommt es zu einem star­ken Anstieg des Gebrauchs der Volks­rech­te, ins­be­son­de­re der Volks­in­itia­ti­ve.

Die bis­he­ri­ge, rela­ti­ve Ein­di­men­sio­na­li­tät direkt­de­mo­kra­ti­scher Aus­ein­an­der­set­zun­gen – bis 1970 wur­den vor allem wirt­schaft­li­che, links-rechts pola­ri­sier­te Kämp­fe an der Urne aus­ge­tra­gen – wur­de auf öko­lo­gi­sche und ab den 1990er Jah­ren auf zahl­rei­che wei­te­re Poli­tik­fel­der aus­ge­wei­tet. Zudem bewir­ken die Kri­tik am kon­ser­va­ti­ven Son­der­fall­den­ken, die stär­ker in den Fokus gera­ten­de Aus­sen­po­li­tik sowie die Pro­fes­sio­na­li­sie­rung der kon­ser­va­ti­ven Oppo­si­ti­ons­kraft SVP, dass in der sieb­ten Pha­se (1990–2016) bis­her mit Abstand am meis­ten Abstim­mun­gen statt­fan­den.

Nicht gelingende Integration politischer Präferenzen und Meinungspluralismus

Die hier sehr kurz beschrie­be­nen Pha­sen legen zwei Aspek­te nahe, mit denen der zuneh­men­de Gebrauch direkt­de­mo­kra­ti­scher Instru­men­te erklärt wer­den kann und die gegen die The­se einer Über­las­tung des poli­ti­schen Sys­tems spre­chen:

Die hier nur sehr kurz beschrie­be­nen Pha­sen legen zwei Aspek­te nahe, mit denen der zuneh­men­de Gebrauch direkt­de­mo­kra­ti­scher Instru­men­te erklärt wer­den kann und die gegen die The­se einer Über­las­tung des poli­ti­schen Sys­tems spre­chen:

Ers­tens gene­rie­ren wirt­schaft­li­che und gesell­schaft­li­che Ver­än­de­run­gen (neue) Kon­flikt­li­ni­en, die von (neu­en) poli­ti­schen Inter­es­sen­grup­pen auf­ge­nom­men und orga­ni­siert wer­den. Die­se Kon­flik­te wer­den vom Par­la­ment sel­ber unter­schied­lich rasch und mehr oder weni­ger umfas­send ein­ge­bun­den oder eben nicht, was wie­der­um unter­schied­li­che Gra­de an Nut­zung der Instru­men­te der direk­ten Demo­kra­tie nach sich zieht. Oppo­si­ti­on bedeu­tet im halb­di­rekt­de­mo­kra­ti­schen Sys­tem aber eben nicht klas­si­sche Regie­rungs­kon­trol­le. Direk­te Demo­kra­tie sorgt viel­mehr für umfas­sen­de­re Aggre­ga­ti­on und einen Trans­fer von Prä­fe­ren­zen, die im Reprä­sen­ta­tiv­sys­tem als nicht genü­gend berück­sich­tigt beur­teilt wer­den. Im Gegen­satz zu rein reprä­sen­ta­ti­ven Sys­te­men erhöht die direkt­de­mo­kra­ti­sche Kom­po­nen­te im halb­di­rekt­de­mo­kra­ti­schen Sys­tem der Schweiz den Druck, spe­zi­fi­sche inhalt­li­che Inter­es­sen rascher zu ver­ar­bei­ten. Ob und wie dies gelingt, hängt frei­lich stark von der Bereit­schaft der poli­ti­schen Eli­te für inhalt­li­che Zusam­men­ar­beit und ihrem Gehör für neue Inter­es­sen ab. Zuge­spitzt kann also behaup­tet wer­den, dass das Par­la­ment durch sein Ver­hal­ten sel­ber dafür ver­ant­wort­lich ist, ob es über­for­dert wird oder nicht.

Abbildung 2: Urheber von fakultativen Referenden und Volksinitiativen pro Phase

Zwei­tens dürf­te das Par­la­ment in der Regel durch­aus gewillt sein, die gesell­schaft­li­chen und par­tei­po­li­ti­schen Ver­än­de­run­gen auf­zu­neh­men und zu ver­ar­bei­ten – je nach Pha­se aller­dings unter­schied­lich stark. Dass es dies tat­säch­lich auch zu tun scheint, legt Abbil­dung 2 nahe, wel­che die Anzahl vom Par­la­ment beschlos­se­nen refe­ren­dums­pflich­ti­gen Bun­des­be­schlüs­se pro Jahr dar­stellt. Es fällt ins Auge, dass die­se Kur­ve der­je­ni­gen des Gebrauchs der direkt­de­mo­kra­ti­schen Instru­men­te (Abbil­dung 1) sehr stark ähnelt. Eine Über­for­de­rung des poli­ti­schen Sys­tems – soll­te es die­se über­haupt geben – wäre also nicht nur den For­de­run­gen von aus­sen, son­dern auch dem wach­sen­den Elan von innen geschul­det. Es mutet in die­sem Zusam­men­hang zynisch an, wenn Par­la­men­ta­rie­rin­nen und Par­la­men­ta­ri­er sich über eine «Initia­ti­ven­flut» ärgern, sel­ber aber immer mehr Vor­stös­se ein­rei­chen. 

Abbildung 3: Anzahl referendumspflichtige Bundesbeschlüsse pro Jahr, 1874–2016

Entfremdung der «Elite» von der «Basis»?

Bedeu­tet der zuneh­men­de Gebrauch direkt­de­mo­kra­ti­scher Instru­men­te und die umfas­sen­der wer­den­de Tätig­keit des Par­la­ments nun aber, dass sich die Bevöl­ke­rung und das Par­la­ment ent­frem­den? Die Ant­wort auf die­se Fra­ge kann auf der Basis von zwei wei­te­ren Ana­ly­sen eigent­lich nur «Nein» lau­ten. Im Zeit­ver­gleich nimmt näm­lich nicht nur der Anteil an durch Refe­ren­den bekämpf­te Bun­des­be­schlüs­se ab, son­dern auch die sub­stan­zi­el­le Reprä­sen­ta­ti­on bei Volks­ab­stim­mun­gen zu.

Ein Gra­ben zwi­schen «Eli­te» und «Basis» lässt sich anhand des Gebrauchs des fakul­ta­ti­ven Refe­ren­dums bestim­men, wel­ches als Zei­chen einer nicht gelun­ge­nen oder zu schwa­chen Kon­gru­enz zwi­schen den Inter­es­sen der Bevöl­ke­rung und des Par­la­ments gele­sen wer­den kann. Es zeigt sich, dass zwi­schen 1874 und 2016 ledig­lich gegen 180 der rund 3000 refe­ren­dums­fä­hi­gen Bun­des­be­schlüs­se ein Refe­ren­dum ergrif­fen wur­de, und dass davon weni­ger als die Hälf­te (43%) erfolg­reich waren. Die impli­zi­te und expli­zi­te Legi­ti­ma­ti­on par­la­men­ta­ri­scher Beschlüs­se liegt also bei rund 97%. Zudem – so zeigt Abbil­dung 3 – nimmt der Anteil an die Urne gebrach­ter Beschlüs­se über die Zeit ab.

Abbildung 4: Anteil Referenden pro gefasste Bundesbeschlüsse in einem Jahr, 1874–2016

Quel­len: Swiss­vo­tes 2017; Bühl­mann 2018.

Eine ande­re Mög­lich­keit, die Kon­gru­enz zwi­schen Bevöl­ke­rung und Par­la­ment zu mes­sen, bie­tet der Ver­gleich von Schluss­ab­stim­mun­gen und/oder Abstim­mungs­emp­feh­lun­gen im Par­la­ment und effek­ti­ven Abstim­mungs­re­sul­ta­ten an der Urne. Per­fek­te sub­stan­zi­el­le Reprä­sen­ta­ti­on wäre dann gege­ben, wenn sich das Par­la­ment genau gleich wie die Bevöl­ke­rung ent­schei­den wür­de. In Abbil­dung 4 sind die Dif­fe­ren­zen der Ja-Antei­le abge­tra­gen. Im lang­jäh­ri­gen Schnitt unter­schei­den sich die­se Antei­le zwi­schen «Eli­te» und «Basis» um 26.2 Pro­zent. Auch die­ser Indi­ka­tor legt nahe, dass die Kon­gru­enz zwi­schen Par­la­ment und Bevöl­ke­rung zwar Fluk­tua­tio­nen unter­wor­fen ist, ins­be­son­de­re seit dem Zwei­ten Welt­krieg trend­mäs­sig aber recht deut­lich abnimmt. Nicht ein zuneh­men­der, son­dern eher ein abneh­men­der Gra­ben zwi­schen «Eli­te» und «Basis» lässt sich hier also beob­ach­ten.

Abbildung 5: Differenz der Ja-Prozent-Anteile in Parlament und Stimmbevölkerung im Mittel pro Jahr

Quel­le: Swiss­vo­tes 2017; eige­ne Dar­stel­lung.

Fazit

Die Ana­ly­sen zei­gen, dass das Ver­hält­nis zwi­schen «Eli­te» und «Basis» in der Tat stets span­nungs­reich war, dass aber weder von einer ste­ti­gen Über­las­tung noch von zuneh­men­der Ent­frem­dung gespro­chen wer­den kann: Die his­to­ri­sche Betrach­tung legt viel­mehr den Schluss nahe, dass das Par­la­ment sel­ber auf unter­schied­li­che Wei­se die Nut­zung direkt­de­mo­kra­ti­scher Instru­men­te beein­flusst und die­se sozu­sa­gen mit­steu­ert, dass dies aber sogar eher zu grös­se­rer inhalt­li­cher Über­ein­stim­mung zwi­schen Par­la­ment und  Stimm­be­völ­ke­rung geführt hat. Die zuneh­men­de Nut­zung direkt­de­mo­kra­ti­scher Instru­men­te ist somit kein Zei­chen einer Kri­se, son­dern eher von einem gut funk­tio­nie­ren­den Zusam­men­spiel zwi­schen Bevöl­ke­rung und Par­la­ment.

Die his­to­ri­sche, dyna­mi­sche-pro­ze­du­ra­le Betrach­tung des Ver­hält­nis­ses zwi­schen «Eli­te» und «Basis» legt denn auch nahe, die bei­den Akteu­re nicht als Kon­tra­hen­ten, son­dern viel­mehr als Part­ner zu ver­ste­hen. Die Ver­schrän­kung von Par­la­ment und Bevöl­ke­rung ist Trei­ber fort­wäh­ren­den Aus­tauschs von Argu­men­ten, der zwar immer nur zu vor­läu­fi­gen, dafür aber stark legi­ti­mier­ten Ent­schei­dun­gen füh­ren kann. Das Ver­hält­nis zwi­schen Par­la­ment und Bevöl­ke­rung soll und wird span­nungs­reich blei­ben; dies, so legen die Befun­de nahe, kann aber mit eini­ger Gelas­sen­heit inter­pre­tiert wer­den.

 


Refe­renz

Bühl­mann, Marc (2018). «Eli­te» gegen «Basis» — Das span­nungs­rei­che Ver­hält­nis zwi­schen Par­la­ment und Stimm­bür­ger­schaft, in: Vat­ter, Adri­an (Hg.): Das Par­la­ment in der Schweiz. Macht und Ohn­macht der Volks­ver­tre­tung. Zürich: NZZ Libro.

Bild: www.parlament.ch

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