Wie über Raumplanungsinstrumente kommuniziert wird, kann deren Akzeptanz beeinflussen

Die zunehmende Zer­sied­lung der Land­schaft macht Raum­pla­nung zu einem wichti­gen poli­tis­chen The­ma. Allerd­ings ist die Bevölkerung gegenüber mark­twirtschaftlichen Instru­menten kri­tisch eingestellt. Wie neuste Unter­suchun­gen zeigen, ist für die Unter­stützung von durch die Poli­tik vorgeschla­ge­nen Möglichkeit­en vor allem deren konkrete For­mulierung auss­chlaggebend – aber auch dann gibt es noch grosse Unter­schiede zwis­chen einzel­nen Grup­pen.

 Demokratische Akzeptanz und Information

Gesellschaftlichen Prob­le­men, wie beispiel­sweise ein­er Zer­sied­lung der Land­schaft, kann mit­tels poli­tis­ch­er Mass­nah­men ent­ge­gengewirkt wer­den. Als die effizien­teste Vari­ante von poli­tis­chen Mass­nah­men gel­ten gemein­hin anreizbasierte Steuerungsin­stru­mente. Steuerungsin­stru­mente ver­sprechen eine höhere Effizienz, find­en jedoch gemäss früher­er Stu­di­en nur wenig Akzep­tanz in der Bevölkerung (Stadel­mann-Stef­fen, 2011). Unter welchen Umstän­den markt-basierte Poli­tik-Instru­mente auf Akzep­tanz tre­f­fen, ist eine offene Frage. In unser­er Studie unter­suchen wir am Beispiel der Schweiz­er Raum­pla­nungspoli­tik, ob die Art und Weise, wie die Öffentlichkeit über neue Poli­tikin­stru­mente informiert wird, deren Akzep­tanz bee­in­flussen kann.

Welche Entschei­dun­gen wir tre­f­fen, hängt oft davon ab, wie uns mögliche Entschei­dung­sop­tio­nen präsen­tiert wer­den. Wenn ein und der­selbe Sachver­halt anders dargestellt wird, z.B. kann der Fettge­halt eines Kon­sumpro­duk­ts entwed­er als 10 % Fettge­halt oder als 90 % fet­tfrei präsen­tiert wer­den, dann nen­nt man dies «Fram­ing», also «Ein­rah­men». Fam­ing-Effek­te kön­nen unter­schiedliche Assozi­a­tio­nen, Wahrnehmungsmuster und Entschei­dungslogiken stim­ulieren (Kah­ne­man und Tver­sky, 1979). Die Folge davon ist, dass unter­schiedliche Beschrei­bun­gen des gle­ichen Inhalts zu unter­schiedlichen Entschei­dun­gen führen kön­nen.

Diese Imp­lika­tio­nen der Fram­ing-The­o­rie lassen sich auch auf die Akzep­tanz von konkreten Poli­tikin­stru­menten in der Bevölkerung über­tra­gen. Denn die Unter­stützung für öffentliche Poli­tik hängt nicht zulet­zt davon ab, wie eine bes­timmte Poli­tik kom­mu­niziert wird.

Die Wirkungszusammenhänge hinter Politikmassnahmen

Allerd­ings ist nur wenig darüber bekan­nt, wie Fram­ing-Effek­te auf unter­schiedliche gesellschaftliche Grup­pen wirken. Jede Poli­tik richtet sich an zwei Grup­pen von Adres­sat­en: an diejeni­gen, welche das Prob­lem verur­sachen (Poli­tikadres­sat­en) und an diejeni­gen, welche von der Prob­lem­lö­sung (Poli­tik­begün­stigte) begün­stigt wer­den (siehe Kausalmod­ell in Abb.1). Damit eine Poli­tik (Pol­i­cy) wirkungsvoll ist, muss sie fol­glich die Prob­lemverur­sach­er dazu bewe­gen, ihr Ver­hal­ten in die gewün­schte Rich­tung zu verän­dern. Doch inwiefern reagieren diese unter­schiedlich betrof­fe­nen Grup­pen auf Pol­i­cy-Frames?

Abbil­dung 1: Kausalmod­ell ein­er Pol­i­cy

Quelle: Pleger et al. (2018, S. 228) basierend auf Sager (2016, S. 123; Sager et al. 2017: 47)

Eine neue exper­i­mentelle Studie des Kom­pe­tenzzen­trums für Pub­lic Man­age­ment und des Insti­tuts für Poli­tik­wis­senschaft der Uni­ver­sität Bern ging der Frage nach, ob und wie sich die Effek­te unter­schiedlich­er Pol­i­cy-Frames auf Prob­lemverur­sach­er und Prob­lem­be­trof­fene ein­er Pol­i­cy auswirken. Anhand eines repräsen­ta­tiv­en Umfrage-Exper­i­ments unter Schweiz­er Stimm­bürg­erin­nen und Stimm­bürg­er wurde unter­sucht, wie die Darstel­lung eines Raum­pla­nungsin­stru­ments (Fram­ing) die Unter­stützung für mark­t­basierte Instru­mente in der Raum­pla­nungspoli­tik zu bee­in­flussen ver­mag. Dabei wurde die Zus­tim­mung für die Ein­führung eines finanziellen Anreizin­stru­ments abge­fragt und die spez­i­fis­che Betrof­fen­heit der befragten Per­so­n­en erfasst.

Unterschiedliche Frames: Ziele versus Instrumente

In Bezug auf die Raum­pla­nung beste­ht das poli­tis­che Ziel in der Ver­mei­dung von Zer­sied­lung und umgekehrt im Erhalt des Land­schafts­bildes und ein­er effizien­ten Boden­nutzung.  Fol­glich kann das Poli­tikin­stru­ment entwed­er als Bestra­fung eines unter­wün­scht­en Ver­hal­tens oder umgekehrt, als Beloh­nung von erwün­schtem Ver­hal­ten einge­set­zt wer­den. Bish­erige Forschung geht davon aus, dass Direkt-Betrof­fene weniger stark auf Fram­ing-Effek­te reagieren (Mah­eswaran and Mey­ers-Levy, 1990).

Erhe­bung mit Hil­fe eines Online-Exper­i­ments
Eine der zen­tralen Pol­i­cy-Frames sind soge­nan­nte «Valence-Frames», worin diesel­ben Entschei­dungssi­t­u­a­tio­nen entwed­er pos­i­tiv oder neg­a­tiv dargestellt wird. Dies kann sowohl auf die Ziele als auch die Attribute ein­er Poli­tik angewen­det wer­den. Als the­o­retis­che Ein­bet­tung kom­binieren wir Annah­men aus der Fram­ing-The­o­rie mit dem Kausalmod­ell ein­er Pol­i­cy zusam­men. Bei den Poli­tik-Zie­len lässt sich entwed­er von der Ver­mei­dung eines uner­wün­scht­en Phänomens sprechen oder umgekehrt, von der Erre­ichung eines angestrebten Zus­tands.

Die Stich­probe set­zte sich aus 644 wahlberechtigten Schweiz­erin­nen und Schweiz­er zusam­men. Die Teil­nehmenden wur­den zuerst über die Entschei­dungssi­t­u­a­tion informiert:

«Stellen Sie sich fol­gen­des Szenario vor: Die Regierung plant, ein finanzielles Anreizsys­tem für eine nach­haltige Raum­pla­nung einzuführen. Bei der Bebau­ung ein­er Land­parzelle wird ein Geld­be­trag entwed­er erhoben oder aus­bezahlt – abhängig davon, wie nach­haltig die Bebau­ung ist. Das Ziel dieser Mass­nahme beste­ht darin, Bauen dahinge­hend zu lenken, dass Nach­haltigkeit beim Bauentscheid mit­berück­sichtigt wird, indem nach­haltige Baupro­jek­te vergün­stigt wer­den und nicht-nach­haltige Baupro­jek­te ver­teuert wer­den.»

Danach wer­den die Per­so­n­en zufäl­lig einem der vier fol­gen­den Treat­ments zugeteilt:

«Das Ziel des Raum­pla­nungsin­stru­mentes ist es, den Land­schaftss­chutz zu verbessern. Mit dem Anreizsys­tem wird die effiziente Boden­nutzung gefördert, das Land­schafts­bild geschützt und die Nach­haltigkeit der Raum­pla­nung erhöht.» (pos­i­tives Goal-Fram­ing)

«Das Ziel des Raum­pla­nungsin­stru­mentes ist es, die Zube­tonierung der Land­schaft zu ver­ringern. Mit dem Anreizsys­tem wird der Zer­sied­lung der Land­schaft ent­ge­gengewirkt, der inef­fiziente Land­ver­brauch eingedämmt und neg­a­tive Fol­gen für das Land­schafts­bild ver­hin­dert.» (neg­a­tives Goal-Fram­ing)

«Mit ein­er finanziellen Gutschrift wird bei der Bebau­ung ein­er Land­parzelle effiziente Raum­nutzung (kom­pak­te Bauweise) belohnt.» (pos­i­tives Attribute-Fram­ing)

«Mit ein­er finanziellen Abgabe wird bei der Bebau­ung ein­er Land­parzelle eine inef­fiziente Raum­nutzung (Zer­siedelung) sank­tion­iert.» (neg­a­tives Attribute-Fram­ing)

Empirische Befunde

Die Ergeb­nisse zeigen, dass die Art und Weise, wie Infor­ma­tio­nen über ein Raum­pla­nungsin­stru­ment for­muliert wer­den, tat­säch­lich dessen Akzep­tanz durch die Bevölkerung bee­in­flussen kann. Darüber hin­aus weisen die Ergeb­nisse darauf hin, dass sich die Fram­ing-Effek­te für ver­schiedene Ziel­grup­pen unter­schei­den: Attribute-Fram­ing wirkt bei der Gesamt­bevölkerung, aber nicht bei den Landbe­sitzern. Goal-Fram­ing wirkt bei den Landbe­sitzern, aber nicht bei der Gesamt­bevölkerung. Fern­er unter­schei­den sich die Effek­te der bei­den Fram­ing-Typen auch hin­sichtlich ihrer Effek­tiv­ität: So ist das Goal-Fram­ing effek­tiv­er als das Attribute-Fram­ing, da es zu ein­er sig­nifikant höheren Akzep­tanzrate unter den Teil­nehmenden führte.

Gesamtgesellschaftlicher Nutzen versus private Kosten

Aus den Ergeb­nis­sen lässt sich zudem schliessen, dass die Wirkung von Pol­i­cy-Frames auch davon abhängt, wie sehr jemand von der Pol­i­cy betrof­fen ist. Die Gruppe der Landbe­sitzer als Prob­lemverur­sach­er ist in vie­len Poli­tik­bere­ichen eine konzen­tri­erte Gruppe, welche durch eine Poli­tik neg­a­tiv beein­trächtigt wird. Indem auf den gesamt­ge­sellschaftlichen Nutzen und nicht auf die entste­hen­den pri­vat­en Kosten hingewiesen wer­den, kann auch die Akzep­tanz dieser Gruppe erhöht wer­den.


Ref­eren­zen:

  • Kah­ne­man, D., Tver­sky, A., 1979. Prospect the­o­ry: an analy­sis of deci­sion under risk. Econo­met­ri­ca 47 (2), 263.
  • Mah­eswaran, D., Mey­ers-Levy, J., 1990. The influ­ence of mes­sage fram­ing and issue involve­ment? J. Mar­ket­ing Res. 27 (3), 361–367.
  • Sager, F., 2016. Die poli­tik­wis­senschaftliche Auseinan­der­set­zung mit Verkehrspoli­tik: Eine Ein­führung. In: Schwedes, O., Can­zler, W., Knie, A. (Eds.), Hand­buch Verkehrspoli­tik. VS Ver­lag für Sozial­wis­senschaften, Wies­baden, pp. 119–13.
  • Sager, F., Ingold, K., und Balthasar, A., 2017. Pol­i­cy-Analyse in der Schweiz. Beson­der­heit­en, The­o­rien, Beispiele. Zürich: NZZ Ver­lag, Rei­he „Poli­tik und Gesellschaft in der Schweiz“.
  • Stadel­mann-Stef­fen, I., 2011. Cit­i­zens as veto play­ers: cli­mate change pol­i­cy and the con­straints of direct democ­ra­cy. Env­i­ron. Pol­i­tics 20 (4), 485–507.

Hin­weis: Dieser Beitrag ist die Kurz­fas­sung von Pleger, Lyn, Philipp Lutz und Fritz Sager (2018) “Pub­lic accep­tance of incen­tive-based spa­tial plan­ning poli­cies: A fram­ing exper­i­ment” Land Use Pol­i­cy 73: 225–238.

Bild: zvg

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