Wie über Raumplanungsinstrumente kommuniziert wird, kann deren Akzeptanz beeinflussen

Die zuneh­men­de Zer­sied­lung der Land­schaft macht Raum­pla­nung zu einem wich­ti­gen poli­ti­schen The­ma. Aller­dings ist die Bevöl­ke­rung gegen­über markt­wirt­schaft­li­chen Instru­men­ten kri­tisch ein­ge­stellt. Wie neus­te Unter­su­chun­gen zei­gen, ist für die Unter­stüt­zung von durch die Poli­tik vor­ge­schla­ge­nen Mög­lich­kei­ten vor allem deren kon­kre­te For­mu­lie­rung aus­schlag­ge­bend – aber auch dann gibt es noch gros­se Unter­schie­de zwi­schen ein­zel­nen Grup­pen.

Demokratische Akzeptanz und Information

Gesell­schaft­li­chen Pro­ble­men, wie bei­spiels­wei­se einer Zer­sied­lung der Land­schaft, kann mit­tels poli­ti­scher Mass­nah­men ent­ge­gen­ge­wirkt wer­den. Als die effi­zi­en­tes­te Vari­an­te von poli­ti­schen Mass­nah­men gel­ten gemein­hin anreiz­ba­sier­te Steue­rungs­in­stru­men­te. Steue­rungs­in­stru­men­te ver­spre­chen eine höhe­re Effi­zi­enz, fin­den jedoch gemäss frü­he­rer Stu­di­en nur wenig Akzep­tanz in der Bevöl­ke­rung (Sta­del­mann-Stef­fen, 2011). Unter wel­chen Umstän­den markt-basier­te Poli­tik-Instru­men­te auf Akzep­tanz tref­fen, ist eine offe­ne Fra­ge. In unse­rer Stu­die unter­su­chen wir am Bei­spiel der Schwei­zer Raum­pla­nungs­po­li­tik, ob die Art und Wei­se, wie die Öffent­lich­keit über neue Poli­tik­in­stru­men­te infor­miert wird, deren Akzep­tanz beein­flus­sen kann.

Wel­che Ent­schei­dun­gen wir tref­fen, hängt oft davon ab, wie uns mög­li­che Ent­schei­dungs­op­tio­nen prä­sen­tiert wer­den. Wenn ein und der­sel­be Sach­ver­halt anders dar­ge­stellt wird, z.B. kann der Fett­ge­halt eines Kon­sum­pro­dukts ent­we­der als 10 % Fett­ge­halt oder als 90 % fett­frei prä­sen­tiert wer­den, dann nennt man dies «Framing», also «Ein­rah­men». Faming-Effek­te kön­nen unter­schied­li­che Asso­zia­tio­nen, Wahr­neh­mungs­mus­ter und Ent­schei­dungs­lo­gi­ken sti­mu­lie­ren (Kah­ne­man und Tvers­ky, 1979). Die Fol­ge davon ist, dass unter­schied­li­che Beschrei­bun­gen des glei­chen Inhalts zu unter­schied­li­chen Ent­schei­dun­gen füh­ren kön­nen.

Die­se Impli­ka­tio­nen der Framing-Theo­rie las­sen sich auch auf die Akzep­tanz von kon­kre­ten Poli­tik­in­stru­men­ten in der Bevöl­ke­rung über­tra­gen. Denn die Unter­stüt­zung für öffent­li­che Poli­tik hängt nicht zuletzt davon ab, wie eine bestimm­te Poli­tik kom­mu­ni­ziert wird.

Die Wirkungszusammenhänge hinter Politikmassnahmen

Aller­dings ist nur wenig dar­über bekannt, wie Framing-Effek­te auf unter­schied­li­che gesell­schaft­li­che Grup­pen wir­ken. Jede Poli­tik rich­tet sich an zwei Grup­pen von Adres­sa­ten: an die­je­ni­gen, wel­che das Pro­blem ver­ur­sa­chen (Poli­tik­adres­sa­ten) und an die­je­ni­gen, wel­che von der Pro­blem­lö­sung (Poli­tik­be­güns­tig­te) begüns­tigt wer­den (sie­he Kau­sal­mo­dell in Abb.1). Damit eine Poli­tik (Poli­cy) wir­kungs­voll ist, muss sie folg­lich die Pro­blem­ver­ur­sa­cher dazu bewe­gen, ihr Ver­hal­ten in die gewünsch­te Rich­tung zu ver­än­dern. Doch inwie­fern reagie­ren die­se unter­schied­lich betrof­fe­nen Grup­pen auf Poli­cy-Frames?

Abbildung 1: Kausalmodell einer Policy

Quel­le: Ple­ger et al. (2018, S. 228) basie­rend auf Sager (2016, S. 123; Sager et al. 2017: 47)

Eine neue expe­ri­men­tel­le Stu­die des Kom­pe­tenz­zen­trums für Public Manage­ment und des Insti­tuts für Poli­tik­wis­sen­schaft der Uni­ver­si­tät Bern ging der Fra­ge nach, ob und wie sich die Effek­te unter­schied­li­cher Poli­cy-Frames auf Pro­blem­ver­ur­sa­cher und Pro­blem­be­trof­fe­ne einer Poli­cy aus­wir­ken. Anhand eines reprä­sen­ta­ti­ven Umfra­ge-Expe­ri­ments unter Schwei­zer Stimm­bür­ge­rin­nen und Stimm­bür­ger wur­de unter­sucht, wie die Dar­stel­lung eines Raum­pla­nungs­in­stru­ments (Framing) die Unter­stüt­zung für markt­ba­sier­te Instru­men­te in der Raum­pla­nungs­po­li­tik zu beein­flus­sen ver­mag. Dabei wur­de die Zustim­mung für die Ein­füh­rung eines finan­zi­el­len Anrei­z­in­stru­ments abge­fragt und die spe­zi­fi­sche Betrof­fen­heit der befrag­ten Per­so­nen erfasst.

Unterschiedliche Frames: Ziele versus Instrumente

In Bezug auf die Raum­pla­nung besteht das poli­ti­sche Ziel in der Ver­mei­dung von Zer­sied­lung und umge­kehrt im Erhalt des Land­schafts­bil­des und einer effi­zi­en­ten Boden­nut­zung.  Folg­lich kann das Poli­tik­in­stru­ment ent­we­der als Bestra­fung eines unter­wünsch­ten Ver­hal­tens oder umge­kehrt, als Beloh­nung von erwünsch­tem Ver­hal­ten ein­ge­setzt wer­den. Bis­he­ri­ge For­schung geht davon aus, dass Direkt-Betrof­fe­ne weni­ger stark auf Framing-Effek­te reagie­ren (Mahes­wa­ran and Mey­ers-Levy, 1990).

Erhe­bung mit Hil­fe eines Online-Expe­ri­ments
Eine der zen­tra­len Poli­cy-Frames sind soge­nann­te «Valence-Frames», wor­in die­sel­ben Ent­schei­dungs­si­tua­tio­nen ent­we­der posi­tiv oder nega­tiv dar­ge­stellt wird. Dies kann sowohl auf die Zie­le als auch die Attri­bu­te einer Poli­tik ange­wen­det wer­den. Als theo­re­ti­sche Ein­bet­tung kom­bi­nie­ren wir Annah­men aus der Framing-Theo­rie mit dem Kau­sal­mo­dell einer Poli­cy zusam­men. Bei den Poli­tik-Zie­len lässt sich ent­we­der von der Ver­mei­dung eines uner­wünsch­ten Phä­no­mens spre­chen oder umge­kehrt, von der Errei­chung eines ange­streb­ten Zustands.

Die Stich­pro­be setz­te sich aus 644 wahl­be­rech­tig­ten Schwei­ze­rin­nen und Schwei­zer zusam­men. Die Teil­neh­men­den wur­den zuerst über die Ent­schei­dungs­si­tua­ti­on infor­miert:

«Stel­len Sie sich fol­gen­des Sze­na­rio vor: Die Regie­rung plant, ein finan­zi­el­les Anreiz­sys­tem für eine nach­hal­ti­ge Raum­pla­nung ein­zu­füh­ren. Bei der Bebau­ung einer Land­par­zel­le wird ein Geld­be­trag ent­we­der erho­ben oder aus­be­zahlt – abhän­gig davon, wie nach­hal­tig die Bebau­ung ist. Das Ziel die­ser Mass­nah­me besteht dar­in, Bau­en dahin­ge­hend zu len­ken, dass Nach­hal­tig­keit beim Bau­ent­scheid mit­be­rück­sich­tigt wird, indem nach­hal­ti­ge Bau­pro­jek­te ver­güns­tigt wer­den und nicht-nach­hal­ti­ge Bau­pro­jek­te ver­teu­ert wer­den.»

Danach wer­den die Per­so­nen zufäl­lig einem der vier fol­gen­den Tre­at­ments zuge­teilt:

«Das Ziel des Raum­pla­nungs­in­stru­men­tes ist es, den Land­schafts­schutz zu ver­bes­sern. Mit dem Anreiz­sys­tem wird die effi­zi­en­te Boden­nut­zung geför­dert, das Land­schafts­bild geschützt und die Nach­hal­tig­keit der Raum­pla­nung erhöht.» (posi­ti­ves Goal-Framing)

«Das Ziel des Raum­pla­nungs­in­stru­men­tes ist es, die Zube­to­nie­rung der Land­schaft zu ver­rin­gern. Mit dem Anreiz­sys­tem wird der Zer­sied­lung der Land­schaft ent­ge­gen­ge­wirkt, der inef­fi­zi­en­te Land­ver­brauch ein­ge­dämmt und nega­ti­ve Fol­gen für das Land­schafts­bild ver­hin­dert.» (nega­ti­ves Goal-Framing)

«Mit einer finan­zi­el­len Gut­schrift wird bei der Bebau­ung einer Land­par­zel­le effi­zi­en­te Raum­nut­zung (kom­pak­te Bau­wei­se) belohnt.» (posi­ti­ves Attri­bu­te-Framing)

«Mit einer finan­zi­el­len Abga­be wird bei der Bebau­ung einer Land­par­zel­le eine inef­fi­zi­en­te Raum­nut­zung (Zer­sie­de­lung) sank­tio­niert.» (nega­ti­ves Attri­bu­te-Framing)

Empirische Befunde

Die Ergeb­nis­se zei­gen, dass die Art und Wei­se, wie Infor­ma­tio­nen über ein Raum­pla­nungs­in­stru­ment for­mu­liert wer­den, tat­säch­lich des­sen Akzep­tanz durch die Bevöl­ke­rung beein­flus­sen kann. Dar­über hin­aus wei­sen die Ergeb­nis­se dar­auf hin, dass sich die Framing-Effek­te für ver­schie­de­ne Ziel­grup­pen unter­schei­den: Attri­bu­te-Framing wirkt bei der Gesamt­be­völ­ke­rung, aber nicht bei den Land­be­sit­zern. Goal-Framing wirkt bei den Land­be­sit­zern, aber nicht bei der Gesamt­be­völ­ke­rung. Fer­ner unter­schei­den sich die Effek­te der bei­den Framing-Typen auch hin­sicht­lich ihrer Effek­ti­vi­tät: So ist das Goal-Framing effek­ti­ver als das Attri­bu­te-Framing, da es zu einer signi­fi­kant höhe­ren Akzep­tanz­ra­te unter den Teil­neh­men­den führ­te.

Gesamtgesellschaftlicher Nutzen versus private Kosten

Aus den Ergeb­nis­sen lässt sich zudem schlies­sen, dass die Wir­kung von Poli­cy-Frames auch davon abhängt, wie sehr jemand von der Poli­cy betrof­fen ist. Die Grup­pe der Land­be­sit­zer als Pro­blem­ver­ur­sa­cher ist in vie­len Poli­tik­be­rei­chen eine kon­zen­trier­te Grup­pe, wel­che durch eine Poli­tik nega­tiv beein­träch­tigt wird. Indem auf den gesamt­ge­sell­schaft­li­chen Nut­zen und nicht auf die ent­ste­hen­den pri­va­ten Kos­ten hin­ge­wie­sen wer­den, kann auch die Akzep­tanz die­ser Grup­pe erhöht wer­den.


Refe­ren­zen:

  • Kah­ne­man, D., Tvers­ky, A., 1979. Pro­s­pect theo­ry: an ana­ly­sis of decisi­on under risk. Eco­no­metri­ca 47 (2), 263.
  • Mahes­wa­ran, D., Mey­ers-Levy, J., 1990. The influ­ence of mes­sa­ge framing and issue invol­ve­ment? J. Mar­ke­ting Res. 27 (3), 361–367.
  • Sager, F., 2016. Die poli­tik­wis­sen­schaft­li­che Aus­ein­an­der­set­zung mit Ver­kehrs­po­li­tik: Eine Ein­füh­rung. In: Schwe­des, O., Canz­ler, W., Knie, A. (Eds.), Hand­buch Ver­kehrs­po­li­tik. VS Ver­lag für Sozi­al­wis­sen­schaf­ten, Wies­ba­den, pp. 119–13.
  • Sager, F., Ingold, K., und Bal­tha­sar, A., 2017. Poli­cy-Ana­ly­se in der Schweiz. Beson­der­hei­ten, Theo­ri­en, Bei­spie­le. Zürich: NZZ Ver­lag, Rei­he „Poli­tik und Gesell­schaft in der Schweiz“.
  • Sta­del­mann-Stef­fen, I., 2011. Citi­zens as veto play­ers: cli­ma­te chan­ge poli­cy and the cons­traints of direct demo­cra­cy. Envi­ron. Poli­tics 20 (4), 485–507.

Hin­weis: Die­ser Bei­trag ist die Kurz­fas­sung von Ple­ger, Lyn, Phil­ipp Lutz und Fritz Sager (2018) “Public accep­tan­ce of incen­ti­ve-based spa­ti­al plan­ning poli­ci­es: A framing expe­ri­ment” Land Use Poli­cy 73: 225–238.

Bild: zvg

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