Bankgeheimnis: Was die Schweiz damals nicht wissen konnte

Wäre man 2007 mit einer Zeit­ma­schi­ne zehn Jah­re in die Zukunft gereist, wür­de man nach Ankunft im Jahr 2017 eine gros­se Über­ra­schung erle­ben: Die Schweiz gibt bekannt, fort­an Bank­kun­den­da­ten mit demo­kra­ti­schen Mus­ter­staa­ten wie Russ­land und der Tür­kei aus­zu­tau­schen. Das ist aber den meis­ten Zei­tun­gen nur eine Rand­no­tiz wert.

Noch vor rund zehn Jah­ren galt das Schwei­zer Bank­ge­heim­nis als so „beto­niert“ (SBVg-Prä­si­dent Mira­b­aud in Le Temps, 29. Mai 2004), dass sich das Aus­land dar­an die „Zäh­ne aus­beis­sen“ wür­de (Bun­des­rat Merz im März 2008). Gut zehn Jah­re spä­ter ist davon fast nichts mehr übrig. Im Nach­hin­ein scheint der Unter­gang des Bank­ge­heim­nis­ses sogar fast unver­meid­lich. 

Doch wie konnte es passieren, dass eine Schweizer Institution wie das Bankgeheimnis so plötzlich untergeht?

Zum einen hat die Schweiz vie­le Jah­re lang die oft­mals berech­tig­te Kri­tik des Aus­lands am Bank­ge­heim­nis sträf­lich igno­riert. 2008, als im Zuge der Zum­win­kel- und UBS-Affä­ren eine neue Wel­le der inter­na­tio­na­len Kri­tik über die Schweiz her­ein­brach, ver­such­te die Schweiz zudem ein­mal mehr, die inter­na­tio­na­le Kri­tik ein­fach aus­zu­sit­zen. Zum ande­ren leg­te sich die Schweiz, als der inter­na­tio­na­le Druck immer grös­ser wur­de, durch innen­po­li­ti­sche Strei­te­rei­en sel­ber lahm. Statt natio­na­ler Ein­heit und Prag­ma­tis­mus in Kri­sen­zei­ten gab es Par­tei­en­gezänk und Selbst­blo­cka­de (sie­he Eggen­ber­ger und Emmen­eg­ger 2015).

Doch die­se Per­spek­ti­ve ver­deckt den Blick auf drei Pro­blem­be­rei­che, die vor 2008 so noch nicht zu erken­nen waren. Im Rah­men eines For­schungs­pro­jekts sind wir die­sen nach­ge­gan­gen (Emmen­eg­ger 2015, 2017; Emmen­eg­ger und Eggen­ber­ger 2017) und beant­wor­ten im Fol­gen­den die wich­tigs­ten Fra­gen rund um den Nie­der­gang des Schwei­zer Bank­ge­heim­nis­ses:

(1) Das Bank­ge­heim­nis betrifft die Bezie­hung zwi­schen einer Schwei­zer Bank und einem Kun­den bzw. einer Kun­din in der Schweiz. Wie ist es der ame­ri­ka­ni­schen Jus­tiz gelun­gen, in die­se nach Schwei­zer Recht gestal­te­te Bezie­hung ein­zu­drin­gen? War­um hat der natio­na­le Schutz­wall ver­sagt?

Ein extra­ter­ri­to­ria­ler Rechts­an­spruch ist den ame­ri­ka­ni­schen Jus­tiz­be­hör­den zwar nicht fremd, er wird aber auch in den USA eng aus­ge­legt. Breit aus­ge­legt wird im ame­ri­ka­ni­schen Recht hin­ge­gen die Ver­ant­wor­tung von Unter­neh­men für das Fehl­ver­hal­ten von Mit­ar­bei­ten­den.

Aus­ser­dem steht es Unter­neh­men (im Gegen­satz zu Indi­vi­du­en) nach ame­ri­ka­ni­schem Recht nicht zu, die Koope­ra­ti­on mit den Jus­tiz­be­hör­den zu ver­wei­gern. In Kom­bi­na­ti­on mit dem ame­ri­ka­ni­schen Markt, der gera­de für Finanz­un­ter­neh­men von über­ge­ord­ne­ter Bedeu­tung ist (Stich­wort Leit­wäh­rung), führt dies zu einer Situa­ti­on, in der die Schwei­zer Ban­ken inter­ne Daten ame­ri­ka­ni­scher Kun­den zugäng­lich machen müs­sen.

Tun sie dies nicht, ris­kie­ren sie eine Ankla­ge, was gemein­hin zum Kol­laps der Bank führt, da sich sowohl Kun­den wie auch ande­re Ban­ken augen­blick­lich zurück­zie­hen. Ent­spre­chend stre­ben die Schwei­zer Ban­ken eine aus­ser­ge­richt­li­che Eini­gung an, um mit Hil­fe eines Schuld­be­kennt­nis­ses, einer Bus­se und einer Daten­lie­fe­rung einer Ankla­ge zu ent­ge­hen.

(2) Zu einem poli­ti­schen Pro­blem wird ein Rechts­streit mit den ame­ri­ka­ni­schen Behör­den nur, wenn die betrof­fe­nen Ban­ken sys­tem­re­le­vant sind. Sys­tem­re­le­van­te Ban­ken (too big to fail) gal­ten aber lan­ge Zeit als too big to jail, da sie eine Ankla­ge kaum über­le­ben wür­den (Gar­rett 2014). Wie konn­ten unter die­sen Bedin­gun­gen die bei­den Schwei­zer Gross­ban­ken UBS und CS in die Fän­gen der ame­ri­ka­ni­schen Jus­tiz gera­ten?

Anfäng­lich waren die Schwei­zer Gross­ban­ken, ins­be­son­de­re die UBS, in einer guten Ver­hand­lungs­po­si­ti­on. Da die ame­ri­ka­ni­schen Jus­tiz­be­hör­den den Kol­laps einer sys­tem­re­le­van­ten Bank nicht ris­kie­ren woll­ten, war eine for­mel­le Ankla­ge eher unwahr­schein­lich (too big to jail). Ent­spre­chend fiel die aus­ser­ge­richt­li­che Eini­gung der UBS vor­teil­haft aus (gerin­ge Bus­se, kein Schuld­be­kennt­nis, limi­tier­te Daten­lie­fe­rung).

Die ame­ri­ka­ni­schen Behör­den haben aber den Kern des Pro­blems erkannt: Eine sys­tem­re­le­van­te Bank kol­la­biert nicht auf­grund der for­mel­len Ankla­ge, son­dern auf­grund der Reak­ti­on der ande­ren Markt­teil­neh­mer. Wenn die­se den Kol­laps einer Bank erwar­ten, besteht ein star­ker Anreiz, als ers­te die aus­ste­hen­den Gel­der ein­zu­ho­len.

Die ame­ri­ka­ni­schen Behör­den infor­mier­ten des­halb par­al­lel zu den aus­ser­ge­richt­li­chen Ver­hand­lun­gen mit der CS die Öffent­lich­keit, dass der Bank selbst bei einem Schuld­be­kennt­nis die Lizen­zen nicht ent­zo­gen wer­den und dass die Eini­gung das Über­le­ben der Bank nicht in Fra­ge stel­len sol­le. Als dann gewich­ti­ge Ver­tre­ter ande­rer Ban­ken öffent­lich bekun­de­ten, dass sie auch nach einem Schuld­be­kennt­nis wei­ter mit der CS arbei­ten wür­den, war das Über­le­ben der Bank gesi­chert. Ent­spre­chend fiel die Eini­gung mit der CS deut­lich unvor­teil­haf­ter aus (inklu­si­ve Schuld­be­kennt­nis und einer 2.8 Mrd. US Dol­lar Bus­se).

(3) Das Schwei­zer Bank­ge­heim­nis spielt zwei­fels­oh­ne eine wich­ti­ge Rol­le in der inter­na­tio­na­len „Steu­er­hin­ter­zie­hungs­in­dus­trie“ (Palan et al. 2010). Es ist aber bei­lei­be nicht das ein­zi­ge Rechts­in­stru­ment, das zum Zweck der Steu­er­hin­ter­zie­hung miss­braucht wer­den kann (sie­he Har­ring­ton 2016). War­um hat sich die inter­na­tio­na­le Auf­merk­sam­keit bis dato fast aus­schliess­lich auf das Bank­ge­heim­nis beschränkt?

Inter­na­tio­na­le Steu­er­ko­ope­ra­ti­on ent­spricht der Logik eines Gefan­ge­nen­di­lem­mas. Fast jedes Land spielt unfair (man­che etwas mehr) und wür­de davon pro­fi­tie­ren, wenn die ande­ren Län­der in Steu­er­fra­gen koope­rie­ren wür­den, wäh­rend man sel­ber die Regeln bis auf das Letz­te aus­reizt.

Auf­grund des Kon­flikts mit den USA war es für die Schweiz ab 2009 unmög­lich, die man­geln­de Koope­ra­ti­ons­be­reit­schaft abzu­strei­ten. Für die ande­ren Län­der war es des­halb ein Leich­tes, Mass­nah­men gegen die Schweiz zu for­dern, das eige­ne unko­ope­ra­ti­ve Ver­hal­ten aber wei­ter abzu­strei­ten.

Spiel­theo­re­tisch aus­ge­drückt hat sich die Welt auf einen neu­en Fokal­punkt gescho­ben. Bis ein wei­te­rer Skan­dal ein gan­zes Land an den Pran­ger stellt, bleibt das Sys­tem sta­bil. Wei­te­re Fort­schrit­te im Bereich der inter­na­tio­na­len Steu­er­ko­ope­ra­ti­on sind daher eher unwahr­schein­lich.

Die Schweiz hat hoch gepo­kert und nach 2008 viel ver­lo­ren. Hät­te man vor 2008 eine Zeit­ma­schi­ne gehabt, hät­te man wohl anders gehan­delt.


Refe­ren­zen:

  • Emmen­eg­ger, Patrick (2015). “The Long Arm of Jus­ti­ce: U.S. Struc­tu­ral Power and Inter­na­tio­nal Ban­king,” Busi­ness and Poli­tics 17(3): 473–493.
  • Emmen­eg­ger, Patrick (2017). “Swiss Ban­king Secrecy and the Pro­blem of Inter­na­tio­nal Coope­ra­ti­on in Tax Mat­ters: A Nut too Hard to Crack?” Regu­la­ti­on & Gover­nan­ce. Im Erschei­nen.
  • Emmen­eg­ger, Patrick und Kat­rin Eggen­ber­ger (2017). Sta­te sover­eig­n­ty, eco­no­mic inter­de­pen­dence and US extra­ter­ri­to­ria­li­ty: the demi­se of Swiss ban­king secrecy and the re-embed­ding of inter­na­tio­nal finan­ce. Jour­nal of Inter­na­tio­nal Rela­ti­ons and Deve­lop­ment. Im Erschei­nen.
  • Fin­kel­stein, Ken H. (1999). The Tax Haven Gui­de Book. Olym­pia: Big Island Media Corp.
  • Gar­rett, B.L. (2014). Too Big to Jail: How Pro­se­cu­tors Com­pro­mi­se with Cor­po­ra­ti­ons. Cam­bridge: Har­vard Uni­ver­si­ty Press.
  • Har­ring­ton, Broo­ke (2016). Capi­tal wit­hout Bor­ders: Wealth Mana­gers and the One Per­cent. Cam­bridge MA: Cam­bridge Uni­ver­si­ty Press.
  • Palan, Ronen, Mur­phy, Richard and Chris­ti­an Cha­va­gneux (2010). Tax Havens: How Glo­ba­li­za­ti­on Real­ly Works. Itha­ca NY: Cor­nell Uni­ver­si­ty Press.

Foto: Pav­lo Petren­ko (CC-BY)

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