Bankgeheimnis: Was die Schweiz damals nicht wissen konnte

Wäre man 2007 mit ein­er Zeit­mas­chine zehn Jahre in die Zukun­ft gereist, würde man nach Ankun­ft im Jahr 2017 eine grosse Über­raschung erleben: Die Schweiz gibt bekan­nt, for­t­an Bankkun­den­dat­en mit demokratis­chen Muster­staat­en wie Rus­s­land und der Türkei auszu­tauschen. Das ist aber den meis­ten Zeitun­gen nur eine Rand­no­tiz wert.

Noch vor rund zehn Jahren galt das Schweiz­er Bankge­heim­nis als so „betoniert“ (SBVg-Präsi­dent Mirabaud in Le Temps, 29. Mai 2004), dass sich das Aus­land daran die „Zähne aus­beis­sen“ würde (Bun­desrat Merz im März 2008). Gut zehn Jahre später ist davon fast nichts mehr übrig. Im Nach­hinein scheint der Unter­gang des Bankge­heimniss­es sog­ar fast unver­mei­dlich. 

Doch wie konnte es passieren, dass eine Schweizer Institution wie das Bankgeheimnis so plötzlich untergeht?

Zum einen hat die Schweiz viele Jahre lang die oft­mals berechtigte Kri­tik des Aus­lands am Bankge­heim­nis sträflich ignori­ert. 2008, als im Zuge der Zumwinkel- und UBS-Affären eine neue Welle der inter­na­tionalen Kri­tik über die Schweiz here­in­brach, ver­suchte die Schweiz zudem ein­mal mehr, die inter­na­tionale Kri­tik ein­fach auszusitzen. Zum anderen legte sich die Schweiz, als der inter­na­tionale Druck immer gröss­er wurde, durch innen­poli­tis­che Stre­it­ereien sel­ber lahm. Statt nationaler Ein­heit und Prag­ma­tismus in Krisen­zeit­en gab es Parteiengezänk und Selb­st­block­ade (siehe Eggen­berg­er und Emmeneg­ger 2015).

Doch diese Per­spek­tive verdeckt den Blick auf drei Prob­lem­bere­iche, die vor 2008 so noch nicht zu erken­nen waren. Im Rah­men eines Forschung­spro­jek­ts sind wir diesen nachge­gan­gen (Emmeneg­ger 2015, 2017; Emmeneg­ger und Eggen­berg­er 2017) und beant­worten im Fol­gen­den die wichtig­sten Fra­gen rund um den Nieder­gang des Schweiz­er Bankge­heimniss­es:

(1) Das Bankge­heim­nis bet­rifft die Beziehung zwis­chen ein­er Schweiz­er Bank und einem Kun­den bzw. ein­er Kundin in der Schweiz. Wie ist es der amerikanis­chen Jus­tiz gelun­gen, in diese nach Schweiz­er Recht gestal­tete Beziehung einzu­drin­gen? Warum hat der nationale Schutzwall ver­sagt?

Ein extrater­ri­to­ri­aler Recht­sanspruch ist den amerikanis­chen Jus­tizbe­hör­den zwar nicht fremd, er wird aber auch in den USA eng aus­gelegt. Bre­it aus­gelegt wird im amerikanis­chen Recht hinge­gen die Ver­ant­wor­tung von Unternehmen für das Fehlver­hal­ten von Mitar­bei­t­en­den.

Ausser­dem ste­ht es Unternehmen (im Gegen­satz zu Indi­viduen) nach amerikanis­chem Recht nicht zu, die Koop­er­a­tion mit den Jus­tizbe­hör­den zu ver­weigern. In Kom­bi­na­tion mit dem amerikanis­chen Markt, der ger­ade für Finanzun­ternehmen von über­ge­ord­neter Bedeu­tung ist (Stich­wort Leitwährung), führt dies zu ein­er Sit­u­a­tion, in der die Schweiz­er Banken interne Dat­en amerikanis­ch­er Kun­den zugänglich machen müssen.

Tun sie dies nicht, riskieren sie eine Anklage, was gemein­hin zum Kol­laps der Bank führt, da sich sowohl Kun­den wie auch andere Banken augen­blick­lich zurückziehen. Entsprechend streben die Schweiz­er Banken eine ausserg­erichtliche Eini­gung an, um mit Hil­fe eines Schuld­beken­nt­niss­es, ein­er Busse und ein­er Daten­liefer­ung ein­er Anklage zu ent­ge­hen.

(2) Zu einem poli­tis­chen Prob­lem wird ein Rechtsstre­it mit den amerikanis­chen Behör­den nur, wenn die betrof­fe­nen Banken sys­tem­rel­e­vant sind. Sys­tem­rel­e­vante Banken (too big to fail) gal­ten aber lange Zeit als too big to jail, da sie eine Anklage kaum über­leben wür­den (Gar­rett 2014). Wie kon­nten unter diesen Bedin­gun­gen die bei­den Schweiz­er Gross­banken UBS und CS in die Fän­gen der amerikanis­chen Jus­tiz ger­at­en?

Anfänglich waren die Schweiz­er Gross­banken, ins­beson­dere die UBS, in ein­er guten Ver­hand­lungspo­si­tion. Da die amerikanis­chen Jus­tizbe­hör­den den Kol­laps ein­er sys­tem­rel­e­van­ten Bank nicht riskieren woll­ten, war eine formelle Anklage eher unwahrschein­lich (too big to jail). Entsprechend fiel die ausserg­erichtliche Eini­gung der UBS vorteil­haft aus (geringe Busse, kein Schuld­beken­nt­nis, lim­i­tierte Daten­liefer­ung).

Die amerikanis­chen Behör­den haben aber den Kern des Prob­lems erkan­nt: Eine sys­tem­rel­e­vante Bank kol­la­biert nicht auf­grund der formellen Anklage, son­dern auf­grund der Reak­tion der anderen Mark­t­teil­nehmer. Wenn diese den Kol­laps ein­er Bank erwarten, beste­ht ein stark­er Anreiz, als erste die ausste­hen­den Gelder einzu­holen.

Die amerikanis­chen Behör­den informierten deshalb par­al­lel zu den ausserg­erichtlichen Ver­hand­lun­gen mit der CS die Öffentlichkeit, dass der Bank selb­st bei einem Schuld­beken­nt­nis die Lizen­zen nicht ent­zo­gen wer­den und dass die Eini­gung das Über­leben der Bank nicht in Frage stellen solle. Als dann gewichtige Vertreter ander­er Banken öffentlich bekun­de­ten, dass sie auch nach einem Schuld­beken­nt­nis weit­er mit der CS arbeit­en wür­den, war das Über­leben der Bank gesichert. Entsprechend fiel die Eini­gung mit der CS deut­lich unvorteil­hafter aus (inklu­sive Schuld­beken­nt­nis und ein­er 2.8 Mrd. US Dol­lar Busse).

(3) Das Schweiz­er Bankge­heim­nis spielt zweifel­sohne eine wichtige Rolle in der inter­na­tionalen „Steuer­hin­terziehungsin­dus­trie“ (Palan et al. 2010). Es ist aber beileibe nicht das einzige Rechtsin­stru­ment, das zum Zweck der Steuer­hin­terziehung miss­braucht wer­den kann (siehe Har­ring­ton 2016). Warum hat sich die inter­na­tionale Aufmerk­samkeit bis dato fast auss­chliesslich auf das Bankge­heim­nis beschränkt?

Inter­na­tionale Steuerko­op­er­a­tion entspricht der Logik eines Gefan­genendilem­mas. Fast jedes Land spielt unfair (manche etwas mehr) und würde davon prof­i­tieren, wenn die anderen Län­der in Steuer­fra­gen kooperieren wür­den, während man sel­ber die Regeln bis auf das Let­zte aus­reizt.

Auf­grund des Kon­flik­ts mit den USA war es für die Schweiz ab 2009 unmöglich, die man­gel­nde Koop­er­a­tions­bere­itschaft abzus­tre­it­en. Für die anderen Län­der war es deshalb ein Leicht­es, Mass­nah­men gegen die Schweiz zu fordern, das eigene unko­op­er­a­tive Ver­hal­ten aber weit­er abzus­tre­it­en.

Spielthe­o­retisch aus­ge­drückt hat sich die Welt auf einen neuen Fokalpunkt geschoben. Bis ein weit­er­er Skan­dal ein ganzes Land an den Pranger stellt, bleibt das Sys­tem sta­bil. Weit­ere Fortschritte im Bere­ich der inter­na­tionalen Steuerko­op­er­a­tion sind daher eher unwahrschein­lich.

Die Schweiz hat hoch gepok­ert und nach 2008 viel ver­loren. Hätte man vor 2008 eine Zeit­mas­chine gehabt, hätte man wohl anders gehan­delt.


Ref­eren­zen:

  • Emmeneg­ger, Patrick (2015). “The Long Arm of Jus­tice: U.S. Struc­tur­al Pow­er and Inter­na­tion­al Bank­ing,” Busi­ness and Pol­i­tics 17(3): 473–493.
  • Emmeneg­ger, Patrick (2017). “Swiss Bank­ing Secre­cy and the Prob­lem of Inter­na­tion­al Coop­er­a­tion in Tax Mat­ters: A Nut too Hard to Crack?” Reg­u­la­tion & Gov­er­nance. Im Erscheinen.
  • Emmeneg­ger, Patrick und Katrin Eggen­berg­er (2017). State sov­er­eign­ty, eco­nom­ic inter­de­pen­dence and US extrater­ri­to­ri­al­i­ty: the demise of Swiss bank­ing secre­cy and the re-embed­ding of inter­na­tion­al finance. Jour­nal of Inter­na­tion­al Rela­tions and Devel­op­ment. Im Erscheinen.
  • Finkel­stein, Ken H. (1999). The Tax Haven Guide Book. Olympia: Big Island Media Corp.
  • Gar­rett, B.L. (2014). Too Big to Jail: How Pros­e­cu­tors Com­pro­mise with Cor­po­ra­tions. Cam­bridge: Har­vard Uni­ver­si­ty Press.
  • Har­ring­ton, Brooke (2016). Cap­i­tal with­out Bor­ders: Wealth Man­agers and the One Per­cent. Cam­bridge MA: Cam­bridge Uni­ver­si­ty Press.
  • Palan, Ronen, Mur­phy, Richard and Chris­t­ian Chav­agneux (2010). Tax Havens: How Glob­al­iza­tion Real­ly Works. Itha­ca NY: Cor­nell Uni­ver­si­ty Press.

Foto: Pavlo Petrenko (CC-BY)

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