Back to the roots – gelingt Meinungsbildung an der Landsgemeinde besser?

Wie gut und wie aus­ge­wogen die Stimm­berechtigten über Abstim­mungsvor­la­gen informiert sind, hängt auch davon ab, ob sie ihre Stimme an der Urne abgeben oder in ein­er Bürg­erver­samm­lung. Eine öffentliche Beratung mit gle­ichem Red­erecht für alle ist nur an Ver­samm­lun­gen denkbar. Neue Dat­en zur Glarn­er Lands­ge­meinde zeigen nun, dass die Reden ihrer Mit­bürg­erIn­nen eine wichtige Rolle für die Mei­n­ungs­bil­dung der Stimm­berechtigten spie­len.

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Es ist in der Schweiz ein gut erprobtes Rit­u­al: Nach fast jed­er Volksab­stim­mung erk­lärt die Ver­lier­er­seite ihre Nieder­lage damit, dass sie ihre Argu­mente zu wenig zur Gel­tung habe brin­gen kön­nen, weil sie von ein­er Pro­pa­gan­dawalze der Gewin­ner übertönt wor­den sei.

Das mag oft ein strate­gis­ches Mit­tel im Kampf um die Deu­tung­shoheit über ein Abstim­mungsergeb­nis sein, die damit aufge­wor­fene Grund­frage aber ist legit­im und demokratiepoli­tisch wichtig: Sind die Stimm­berechtigten aus­re­ichend und aus­ge­wogen über die Abstim­mungsvor­la­gen sowie über die Pro- und Kon­tra-Argu­mente dazu informiert, und kom­men alle Akteure im Abstim­mungskampf aus­re­ichend zu Wort?

Die Antwort auf diese Frage hängt teil­weise auch davon ab, ob die Stimm­berechtigten ihre Stimme an der Urne abgeben oder in ein­er Bürg­erver­samm­lung, wie es in der Schweiz bis heute in zwei Lands­ge­mein­dekan­to­nen und gegen 2’000 Ver­samm­lungs­ge­mein­den der Fall ist. Denn die Rah­menbe­din­gun­gen für die Mei­n­ungs­bil­dung sind in der Urnen­demokratie andere als in der Ver­samm­lungs­demokratie.

Die theoretischen Vorteile der Landsgemeinde für die Meinungsbildung

Die Urnen­demokratie baut darauf, dass die Stim­menden sich die Infor­ma­tio­nen für ihre Mei­n­ungs­bil­dung aus Massen- und sozialen Medi­en, von Plakatwän­den, aus dem per­sön­lichen Gespräch oder dem Abstim­mungs­büch­lein holen.

In der Ver­samm­lungs­demokratie ste­hen all diese Infor­ma­tions- und Kom­mu­nika­tion­skanäle eben­falls offen. Sie eröffnet aber noch einen zusät­zlichen Kanal: Weil sie alle Stim­menden an einem Ort und zur gle­ichen Zeit zusam­men­bringt, kann die Ver­samm­lung auch für eine öffentliche Beratung mit einem Red­erecht für alle Stimm­berechtigten genutzt wer­den.

Zumin­d­est auf den ersten Blick bietet die Beratung in der Bürg­erver­samm­lung ein Gegen­mit­tel gegen die zwei vielle­icht grössten Prob­leme, die sich für die Mei­n­ungs­bil­dung in der Urnen­demokratie stellen: Erstens dro­hen ins­beson­dere die Massen­me­di­en und Plakatwände von finanzs­tarken und/oder gutor­gan­isierten Inter­essen dominiert zu wer­den. Auch in den offiziellen Abstim­mungs­büch­lein kommt – wenn über­haupt – zu Wort, wer sich in einem Abstim­mungskomi­tee zusam­mengeschlossen hat oder im Par­la­ment vertreten ist. Um hinge­gen an ein­er Lands­ge­meinde eine Rede vor den Mit­bürg­ern zu hal­ten, braucht es kein Geld und keine Organ­i­sa­tion. Das all­ge­meine Red­erecht ist – formell – denkbar egal­itär und öffnet die Are­na der öffentlichen Debat­te radikal.

Die Kom­mu­nika­tion­skanäle der sozialen Medi­en und der pri­vat­en Gespräche helfen im Urnen­sys­tem nur bed­ingt – und dies ist dessen zweites Prob­lem: Der Zugang zu diesen Kanälen ist zwar sehr nieder­schwellig, doch sie brin­gen oft nur einen Aus­tausch unter ohne­hin Gle­ich­gesin­nten. Eine ern­sthafte Auseinan­der­set­zung mit den Argu­menten der Gegen­seite kommt dann kaum zus­tande. Das Ver­samm­lungssys­tem hinge­gen garantiert, dass alle, die ihre Stimme abgeben wollen, zu der Zeit an dem Ort sein müssen, wo auch die Debat­te stat­tfind­et. Wer an ein­er Lands­ge­meinde vom Red­erecht Gebrauch macht, erre­icht also alle Abstim­menden; und wer sich an der Lands­ge­meinde über die Vor­la­gen informieren will, hört zu den kon­tro­ver­sen Geschäften sowohl Pro- als auch Kon­tra-Argu­mente aus erster Hand.

Drei Bedingungen für die Realisierung der theoretischen Vorteile

So weit, so gut. Aus demokrati­ethe­o­retis­ch­er Sicht bietet das Ver­samm­lungssys­tem grosse Chan­cen für eine aus­ge­wo­gene Mei­n­ungs­bil­dung. Wie sieht aber die Real­ität aus? Kann die Ver­samm­lungs­demokratie ihre Ver­sprechen tat­säch­lich ein­lösen?

Um ihre the­o­retis­chen Chan­cen voll auszuschöpfen, muss sie drei kri­tis­che Voraus­set­zun­gen erfüllen: 1) Vorhan­den­sein: Es muss über­haupt ein Red­erecht für alle Bürg­er beste­hen. – 2) Zugänglichkeit: Das Red­erecht muss nicht nur formell allen offen­ste­hen, son­dern auch in der gesellschaftlich-poli­tis­chen Real­ität für bre­ite Kreise zugänglich sein. – 3) Rel­e­vanz: Die Stim­menden müssen grund­sät­zlich bere­it sein, ihre Mei­n­ung auf­grund der Lands­ge­meind­ede­bat­te noch anzu­passen.

Im Fol­gen­den wird unter­sucht, inwieweit diese drei Bedin­gun­gen im Fall der mod­er­nen Schweiz­er Lands­ge­mein­den erfüllt sind.

Das formelle Rederecht an der Landsgemeinde

In der Regel ken­nen die Lands­ge­mein­den ein freies und gle­ich­es Red­erecht, allerd­ings gibt es Ein­schränkun­gen. Sowohl Glarus als auch Appen­zell Innerrho­den garantieren allen Stimm­berechtigten ein freies Red­erecht zu allen Sachvor­la­gen, erlauben aber keine Lands­ge­mein­dere­den zu den Wahlgeschäften (die den kleineren Teil der Lands­ge­mein­de­ab­stim­mungen aus­machen). Das mag eine Sicherung gegen per­sön­liche Auseinan­der­set­zun­gen und Schlamm­schlacht­en vor ver­sam­melter Stimm­bürg­er­schaft sein, ver­hin­dert aber auch eine Nutzung der disku­tierten Vorteile der Ver­samm­lungs­demokratie für die Mei­n­ungs­bil­dung zu Wahlen. Dass es auch anders geht, zeigten Nid­walden und Obwalden, die bis zur Abschaf­fung ihrer Lands­ge­mein­den in den 1990er Jahren auch zu Wahlgeschäften das freie Red­erecht kan­nten. Ganz anders der dritte Kan­ton, der in den 1990er Jahren die Lands­ge­meinde abschaffte: Appen­zell Ausser­rho­den liess an der Lands­ge­meinde über­haupt keine Debat­te zu, wed­er zu Sach- noch zu Wahltrak­tanden.

Mit Blick auf die Gewährung des formellen Red­erechts nutzen die Schweiz­er Lands­ge­mein­den ihr gross­es Poten­zial für eine demokratis­chere Mei­n­ungs­bil­dung also nicht voll­ständig, aber immer­hin mehrheitlich.

Tatsächliche Zugänglichkeit des Rederechts

In jenen Fällen, wo ein Red­erecht formell beste­ht, stellt sich die Frage nach der effek­tiv­en Zugänglichkeit dieses Rechts. Zunächst zeigt ein Blick auf die Gesamtzahl an Reden, die an den Lands­ge­mein­den gehal­ten wer­den, dass das Red­erecht dur­chaus nicht nur auf dem Papi­er beste­ht, son­dern ins­beson­dere in Glarus rege genutzt wird: Dort wur­den seit 1979 durch­schnit­tlich über 25 Reden pro Lands­ge­meinde gehal­ten (das sind mehr als zwei Reden pro Abstim­mungsvor­lage), in Innerrho­den immer­hin fast fünf Reden pro Jahr (durch­schnit­tlich rund 0,5 Reden pro Vor­lage).

Doch wer sind die Leute, die sich zu Wort melden? Auch wenn das Hal­ten ein­er Rede gratis ist und nicht unbe­d­ingt ein spezielles Beziehungsnetz voraus­set­zt, gibt es Fak­toren, die die Bere­itschaft zu einem Auftritt vor Tausenden Mit­bürg­ern begün­sti­gen dürften: beispiel­sweise Selb­stver­trauen, poli­tis­che Informiertheit oder die Lust an dieser Art öffentlich­er Auseinan­der­set­zung. Führt das dazu, dass auch über den Kom­mu­nika­tion­skanal der Lands­ge­meind­ede­bat­te nur ganz bes­timmte Bevölkerungs­grup­pen zu Wort kom­men und andere fak­tisch aus­geschlossen bleiben? Die weni­gen ver­füg­baren Dat­en führen zu gemis­cht­en Schlussfol­gerun­gen. Sowohl in Glarus als auch in Innerrho­den kommt rund die Hälfte aller Reden von Stimm­berechtigten, die kein poli­tis­ches Amt im Kan­ton innehaben. Insofern schafft die Lands­ge­meinde dur­chaus einen erweit­erten Kreis von Per­so­n­en, die zu Wort kom­men.

Frap­pant ist allerd­ings die Unter­vertre­tung der Frauen auf der Red­ner­bühne: In bei­den Kan­to­nen wird nicht ein­mal jede fün­fte Lands­ge­mein­derede von ein­er Frau gehal­ten, und der Trend zeigt nur sehr zaghaft nach oben. Eine aktuelle Umfrage unter Glarn­er Stimm­berechtigten (siehe Infobox) zeigt zudem: Nur 15% der 428 weib­lichen Umfrageteil­nehmerin­nen, die noch nie eine Lands­ge­mein­derede gehal­ten haben, kön­nen sich vorstellen, dies in Zukun­ft ein­mal zu tun; bei den Män­nern sind es immer­hin 36% der 545 Befragten.

Für andere soziode­mographis­che Vari­ablen als das Geschlecht gibt es keine Dat­en, wer effek­tiv schon eine Lands­ge­mein­derede gehal­ten hat. Die erwäh­nte Umfrage zeigt aber, dass Glarn­er Stimm­berechtigte aller Alters­grup­pen sich ähn­lich gut vorstellen kön­nen, je an ein­er Lands­ge­meinde das Wort zu ergreifen. Per­so­n­en mit gerin­gerem Einkom­men und solche mit niedrigerem Bil­dungsab­schluss trauen sich einen Lands­ge­mein­deauftritt zwar ten­den­ziell weniger zu, der Rück­stand auf Gutver­di­enende und Gut­ge­bildete ist aber recht ger­ing; es ist deshalb dur­chaus denkbar, dass Wenigver­di­enende und Wenigge­bildete an der Lands­ge­meinde zumin­d­est weniger stark benachteiligt sind als bei Urnen­ab­stim­mungen. Man­gels Ver­gle­ichs­dat­en zur Zugänglichkeit von klas­sis­chen Kanälen des Abstim­mungskampfs nach Bil­dung und Einkom­men muss diese These hier jedoch offen bleiben.

Es lässt sich bilanzieren, dass die Schweiz­er Lands­ge­mein­den als zusät­zliche Plat­tform für eine öffentliche Debat­te unter den Stimm­berechtigten dur­chaus genutzt wer­den. Sie sor­gen erfol­gre­ich dafür, dass auch Leute ohne poli­tis­ches Amt und Junge mit ihren Argu­menten zu Wort kom­men. Allerd­ings prof­i­tieren Frauen viel weniger stark von dieser Plat­tform, ten­den­ziell auch Wenigver­di­enende und Wenigge­bildete.

Relevanz der Landsgemeindedebatte

Doch spielt es über­haupt eine Rolle für die Mei­n­ungs­bil­dung, wer in der Lands­ge­meind­ede­bat­te was sagt? Hören die Abstim­menden den Reden zu, und bee­in­flussen diese den Stim­mentscheid? Eine empirische Über­prü­fung dieser Fra­gen ist naturgemäss sehr schwierig, zumal sich schw­er testen lässt, welchen Entscheid eine Per­son ohne Lands­ge­meind­ede­bat­te gefällt hätte. Die neue Glarn­er Umfrage liefert aber zumin­d­est Anhalt­spunk­te.

Befragt nach der Wichtigkeit ver­schieden­er Infor­ma­tion­squellen zur Bil­dung ihrer Mei­n­ung für Lands­ge­mein­de­vor­la­gen, gaben 58% der Umfrageteil­nehmer (N=650) an, die Lands­ge­mein­dere­den seien für sie “eher wichtig” oder “sehr wichtig”. Die Lands­ge­meind­ede­bat­te wurde damit von eben­so vie­len Per­so­n­en als wichtig eingestuft wie die Zeitungslek­türe. Zwar wur­den das behördliche Abstim­mungs­büch­lein sowie Diskus­sio­nen im Bekan­ntenkreis noch etwas häu­figer (von je rund 69%) genan­nt, dies ändert aber nichts am Faz­it, dass in der Selb­st­wahrnehmung der Stimm­berechtigten die Lands­ge­mein­dere­den eine ganz erhe­bliche Rolle für die Mei­n­ungs­bil­dung spie­len.

Diese Ein­schätzung bestätigt sich bei einem Blick auf weit­ere Umfrageergeb­nisse, die sich auf die Mei­n­ungs­bil­dung zu zwei Sachvor­la­gen der Lands­ge­meinde 2016 beziehen, welche sowohl im Vor­feld der Lands­ge­meinde als auch an dieser kon­tro­vers disku­tiert wur­den (siehe Infobox zu den Vor­la­gen und Tabelle 1 zu den Ergeb­nis­sen): Bei bei­den Geschäften gab knapp ein Drit­tel der befragten Lands­ge­mein­de­teil­nehmer an, sich erst während der Lands­ge­meinde für eine Posi­tion entsch­ieden zu haben. Noch konkreter zeigt sich der Mehrw­ert der Lands­ge­mein­de­ber­atung für die Mei­n­ungs­bil­dung daran, dass bei bei­den Geschäften über 60% der Befragten durch die Lands­ge­mein­dere­den Argu­mente hörten, die ihnen vorher noch nicht bekan­nt gewe­sen waren. Neue Argu­mente hörten sie sowohl von jen­er Seite, welch­er sie schon vor der Lands­ge­meinde zuneigten, als auch (in etwas gerin­gerem Mass, aber immer noch für 45% der Befragten beim Per­son­alge­setz und für 64% beim Infor­matikge­setz) von der jew­eili­gen Gegen­seite. Diese hohen Werte implizieren auch, dass den Lands­ge­mein­dered­nern dur­chaus zuge­hört wird, und zwar sowohl von Gle­ich­gesin­nten als auch von Ander­s­gesin­nten.

Tabelle 1: Meinungsbildung zu zwei Vorlagen an der Glarner Landsgemeinde 2016

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Ein weit­eres Umfrageergeb­nis zeigt, dass die ver­sam­melten Stimm­berechtigten mithin auch bere­it sind, ihre Mei­n­ung an der Lands­ge­meinde noch zu ändern. So änderten beim Per­son­alge­setz 14% und beim Infor­matikge­setz 12% der Befragten im Lauf der Lands­ge­meinde ihre Präferenz; selb­st von jenen, die angaben, eigentlich schon mit ein­er fes­ten Mei­n­ung an die Lands­ge­meinde gekom­men zu sein, schwenk­ten 5% bzw. 8% noch um. Auf den ersten Blick mögen diese Zahlen ger­ing erscheinen; sie leg­en aber nahe, dass ein anfänglich­es Mehrheitsver­hält­nis von 40:60% an der Lands­ge­meinde noch umkehrbar ist, was dur­chaus beachtlich ist. Die Zahlen dürften in Wahrheit zudem noch höher sein, weil die poli­tisch Inter­essierten und Informierten – die öfter eine feste Mei­n­ung haben – im Umfrage­sam­ple über­repräsen­tiert sind.

Aus den präsen­tierten Umfrageergeb­nis­sen kann zwar nicht ein­fach und prozent­ge­nau auf die Mei­n­ungs­bil­dung an Lands­ge­mein­den generell geschlossen wer­den, da sie sich auf ein nichtrepräsen­ta­tives Sam­ple von Stimm­berechtigten stützen und zwei über­durch­schnit­tlich umstrit­tene Abstim­mungsvor­la­gen betr­e­f­fen. Sie sind aber ein weit­eres Puz­zleteil, das in dieselbe Rich­tung weist wie die Schätzun­gen und die anek­do­tis­che Evi­denz aus der bish­eri­gen Lands­ge­mein­de­forschung: Sie unter­stre­ichen, dass auch in einem Lands­ge­mein­dekan­ton die Mei­n­ungs­bil­dung – natür­lich – nicht auss­chliesslich an der Lands­ge­meinde stat­tfind­et; bei Vor­la­gen, zu denen vor der Lands­ge­meinde nicht bere­its überdeut­liche Mehrheitsver­hält­nisse beste­hen, kann die Lands­ge­meind­ede­bat­te indessen dur­chaus die entschei­dende Rolle spie­len.

Fazit: ein Ja und einige Aber

Gelingt Mei­n­ungs­bil­dung an der Lands­ge­meinde bess­er als an der Urne? Die Antwort lautet „Ja, aber“. Zwar sind die Lands­ge­mein­den kein demokratis­ches Wun­der­mit­tel. Sie schöpfen ihr the­o­retis­ches Poten­zial für eine aus­ge­wo­gene Infor­ma­tion der Stim­menden bei der Gewährung des Red­erechts, dessen tat­säch­lich­er Zugänglichkeit sowie der Rel­e­vanz der Lands­ge­meind­ede­bat­te nicht voll­ständig aus, aber doch zu nen­nenswerten Teilen. Bedenkt man, dass in Lands­ge­mein­dekan­to­nen alle Kanäle der Mei­n­ungs­bil­dung, die im Urnen­sys­tem vorhan­den sind, eben­falls offen­ste­hen, so reicht bere­its die teil­weise Nutzung des demokratis­chen Poten­zials, um das Glas halb voll erscheinen zu lassen – mit ein­er wesentlichen Ein­schränkung: Die aus­geprägte Unter­vertre­tung von Frauen unter den Lands­ge­mein­dered­nern bedeutet, dass diese zusät­zliche Bühne mit Blick auf die Geschlechter zusät­zliche Ungle­ich­heit in den Abstim­mungskampf trägt.

Ein anderes poten­zielles Risiko des Ver­samm­lungssys­tems für die Mei­n­ungs­bil­dung ist hier man­gels neuer Dat­en nicht beleuchtet wor­den, näm­lich die These, dass Ver­samm­lungsentschei­de stärk­er von Dem­a­gogie und Emo­tio­nen – und weniger von nüchtern durch­dachter Ver­nun­ft – geprägt seien als Urnen­ab­stim­mungen, weil die annäh­ernde Gle­ichzeit­igkeit von Mei­n­ungs­bil­dung und Stim­ma­b­gabe zu ein­er Präferenz­bil­dung aus dem Bauch her­aus führen und zudem massenpsy­chol­o­gis­che Dynamiken die Ver­samm­lung erfassen kön­nten. Allerd­ings hat die bish­erige Lands­ge­mein­de­forschung prak­tisch keine empirische Evi­denz zugun­sten dieser These, son­dern mehr Gegenev­i­denz zu Tage gefördert.

Das alles heisst freilich nicht, dass die Lands­ge­meinde ins­ge­samt demokratis­ch­er als die Urne sei. Weit­et man den Blick auf andere Demokratiea­spek­te als die Mei­n­ungs­bil­dung aus, erken­nt man neb­st weit­eren Stärken auch wichtige Schwächen des Ver­samm­lungssys­tems. Eine Gesamt­bi­lanz hängt let­ztlich davon ab, wie stark man welche Aspek­te gewichtet.

Die ver­wen­de­ten Umfrage­dat­en
Der vor­liegende Beitrag nutzt als Daten­grund­lage eine Umfrage zur Glarn­er Lands­ge­meinde, die der  Autor gemein­sam mit weit­eren Mitar­bei­t­en­den und Studieren­den des Insti­tuts für Poli­tik­wis­senschaft der Uni­ver­sität Bern durchge­führt hat. An der Umfrage, die unmit­tel­bar vor und nach der Lands­ge­meinde vom 1. Mai 2016 stat­tfand, nah­men ins­ge­samt rund 1000 Glarn­er Stimm­berechtigte teil. Die Umfrageteil­nehmer wur­den nicht zufäl­lig aus­gewählt, und aus den Ergeb­nis­sen kann nicht ohne Weit­eres auf die Gesamtheit der Stimm­berechtigten geschlossen wer­den.

Unter anderem wurde die Mei­n­ungs­bil­dung zu zwei Sachgeschäften der Lands­ge­meinde 2016 erfragt: ein­er­seits zum Per­son­alge­setz, das den Vater­schaft­surlaub für das Kan­ton­sper­son­al neu regelte, ander­er­seits zum Infor­matikge­setz, welch­es eine Neuor­gan­i­sa­tion der Infor­matik von Kan­ton und Gemein­den vor­sah. Bei­de Geschäfte waren sowohl vor als auch an der Lands­ge­meinde umstrit­ten. Zum Infor­matikge­setz wur­den zwölf Reden gehal­ten, schliesslich beschloss die Lands­ge­meinde knapp Rück­weisung des Geset­zes. Zum Per­son­alge­setz äusserten sich sechs Votan­ten; während die eine Seite wie die Par­la­mentsmehrheit einen Vater­schaft­surlaub von zwei Tagen emp­fahl, set­zten sich andere Red­ner für fünf Tage ein. Die Lands­ge­meinde entsch­ied sich schliesslich knapp für fünf Tage.

Hin­weise:

  • Für zusät­zliche Angaben zur Umfrage siehe Mueller, Sean / Ger­ber, Mar­lène / Schaub, Hans-Peter (2016): Now You See Me – And I See You. Paper pre­sent­ed at the ECPR Gen­er­al Con­fer­ence, Prague, 7–10 Sep­tem­ber 2016.
  • Weit­ere Grund­la­gen für den Beitrag sind der Dis­ser­ta­tion des Autors ent­nom­men, die auch Hin­weise auf weit­er­führende Lit­er­atur enthält: Schaub, Hans-Peter  (2016): Lands­ge­meinde oder Urne – was ist demokratis­ch­er? Baden-Baden: Nomos.

Titel­bild: Lands­ge­meinde Glarus, aufgenom­men von Samuel Trümpy (CC-BY)

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