Schweizer Föderalismus in Krisenzeiten: Stabilität durch Anpassungsfähigkeit

Wirt­schafts- und Staats­schul­den­kri­sen stel­len föde­ra­le Staa­ten vor beson­de­re Her­aus­for­de­run­gen. Denn im Zuge der Kri­sen­po­li­tik ver­su­chen alle Betei­lig­ten, Vor­tei­le auf Kos­ten ande­rer Mit­glie­der­staa­ten oder der Bun­des­ebe­ne her­aus­zu­schla­gen. Der Schwei­zer Föde­ra­lis­mus steht im inter­na­tio­na­len Ver­gleich aller­dings gut da: Dank der Mischung von fis­kal­po­li­tisch auto­no­men Kan­to­nen und einer stark kon­sens­ori­en­tier­ten poli­ti­schen Kul­tur kann er als beson­ders robust bezeich­net wer­den. 

Föde­ral­staa­ten unter­schei­den sich von Län­dern mit einem zen­tra­li­sier­ten poli­ti­schen Sys­tem durch eine weit­rei­chen­de Dele­ga­ti­on poli­ti­scher Kom­pe­tenz an die Mit­glieds­staa­ten. Bei­spiels­wei­se erhe­ben in der Schweiz die Kan­to­ne einen gros­sen Teil der direk­ten Steu­ern und besit­zen eine Viel­zahl von Kom­pe­ten­zen bei der Ent­schei­dung und im Voll­zug der Poli­tik.

In Wirt­schafts-und Staats­schul­den­kri­sen bedarf es einer umfas­sen­den Koor­di­na­ti­on zwi­schen den unter­schied­li­chen Ebe­nen, um Mass­nah­men gegen die Kri­se zu koor­di­nie­ren. Dabei besteht die Gefahr von Kon­flik­ten und inef­fi­zi­en­ten Lösun­gen, da die ein­zel­nen Mit­glieds­staa­ten und auch die Bun­des­re­gie­rung ver­sucht sind, ihre eige­nen Inter­es­sen in den Vor­der­grund zu stel­len anstatt gemein­sam mit den ande­ren Mit­glie­dern der Föde­ra­ti­on nach der bes­ten Lösung für das gesam­te Land zu suchen. Im schlimms­ten Fall kann eine öko­no­mi­sche und fis­ka­li­sche Kri­se zu grund­sätz­li­chen Kon­flik­ten über die föde­ra­le Ord­nung füh­ren und die Sta­bi­li­tät der gesam­ten Föde­ra­ti­on gefähr­den.

Föderationen in Krisenzeiten

Als Reak­ti­on auf die Finanz- und Wirt­schafts­kri­se von 2007–2009 über­nahm in den meis­ten Föde­ral­staa­ten die Regie­rung auf natio­na­ler Ebe­ne die Füh­rungs­rol­le in der Gestal­tung und Ver­ab­schie­dung von wirt­schafts- und fis­kal­po­li­ti­schen Mass­nah­men zur Bekämp­fung der Kri­se.

Wie unse­re For­schung zeigt, beschränk­te die Kri­sen­po­li­tik dabei oft­mals – zumin­dest tem­po­rär – die Kom­pe­ten­zen der Mit­glieds­staa­ten. Einer­seits durch Vor­schrif­ten über die Ver­wen­dung von Zuschüs­sen der natio­na­len Regie­rung für die sub­na­tio­na­le Ebe­ne. Ande­rer­seits durch län­ger­fris­ti­ge Regu­lie­run­gen, wel­che die Hand­lungs­frei­heit der Mit­glieds­staa­ten ein­schränk­ten — etwa beim Auf­neh­men eige­ner Schul­den.

Nichts­des­to­trotz konn­ten Mit­glie­der der Föde­ra­ti­on in man­chen Län­dern auch neue Kom­pe­ten­zen hin­zu­ge­win­nen. So erhiel­ten bei­spiels­wei­se die Flä­mi­sche und Wal­lo­ni­sche Regie­rung neue Kom­pe­ten­zen im Bereich der Steu­er­erhe­bung und mehr Auto­no­mie bei den Aus­ga­ben.

Unterschiedliche Anreize zu sparen

Zwi­schen den föde­ra­len Staa­ten gibt es jedoch beträcht­li­che Unter­schie­de im Hin­blick dar­auf, wie weit­rei­chend die poli­ti­sche und fis­ka­li­sche Auto­no­mie der Mit­glie­der der Föde­ra­ti­on geht. Dabei unter­schie­den wir zwei Grup­pen. Einer­seits Föde­ral­staa­ten mit einer dezen­tra­li­sier­ten Fis­kal­po­li­tik, in denen die Mit­glieds­staa­ten einen gros­sen Teil ihrer Ein­nah­men durch eige­ne Steu­ern abde­cken, wie etwa Kana­da, die Schweiz und die USA. Ande­rer­seits gibt es eine Rei­he von Föde­ra­tio­nen mit einem fis­kal­po­li­ti­schen Regime, in wel­chem die Mit­glieds­staa­ten haupt­säch­lich von Trans­fers der Bun­des­re­gie­rung leben, bei­spiels­wei­se Deutsch­land, Öster­reich oder Spa­ni­en.

Die Ergeb­nis­se unse­rer For­schun­gen zei­gen, dass gera­de in der zwei­ten Grup­pe die Anrei­ze für die Mit­glieds­staa­ten gering sind, in Kri­sen­zei­ten den Gür­tel enger zu schnal­len, da die Ver­ant­wor­tung für die Fis­kal­po­li­tik – ein­schliess­lich mög­li­cher Steu­er­erhö­hun­gen – bei der Regie­rung auf natio­na­ler Ebe­ne liegt. Die Kon­se­quenz davon ist, dass es in die­ser Grup­pe föde­ra­ler Staa­ten zu Kon­flik­ten zwi­schen der Regie­rung auf natio­na­ler Ebe­ne und den Mit­glieds­staa­ten kommt, wel­che in Ver­schie­bun­gen inner­halb der föde­ra­len Ord­nung resul­tier­ten, etwa der Ein­füh­rung oder Ver­schär­fung fis­kal­po­li­ti­scher Regeln. Dabei wur­de jedoch in kei­nem Land die föde­ra­le Ord­nung als sol­che ernst­haft in Fra­ge gestellt.

Dezentralisierte Föderationen in der Krise

Die Schweiz gehört zur Grup­pe von fis­kal­po­li­tisch dezen­tra­li­sier­ten Föde­ra­tio­nen. In die­sen Län­dern erfolg­te die fis­kal- und wirt­schafts­po­li­ti­sche Anpas­sung in Zei­ten der Kri­se vor allem durch rela­ti­ve unab­hän­gi­ge Mass­nah­men auf Bun­des- und Mit­glieds­staa­ten­ebe­ne. Ähn­lich wie in ande­ren Föde­ra­tio­nen stell­te die Regie­rung auf natio­na­ler Ebe­ne Mit­tel für kon­junk­tur­be­le­ben­de Mass­nah­men zur Ver­fü­gung. Im Gegen­satz zu Föde­ra­tio­nen mit einer star­ken fis­kal­po­li­ti­schen Ver­ant­wor­tung der Bun­des­re­gie­rung kam es in die­sen Län­dern jedoch zu weni­ger Kon­flik­ten zwi­schen Bund und Mit­glieds­staa­ten.

Den­noch brach­te die Kri­sen­po­li­tik Pro­ble­me inner­halb der dezen­tra­li­sier­ten Föde­ra­tio­nen zum Vor­schein. So ver­wei­ger­ten bei­spiels­wei­se in den USA eini­ge Mit­glieds­staa­ten Bun­des­hil­fen anzu­neh­men, da sie die­se Mit­tel als unrecht­mäs­si­ge Trans­fers bezeich­ne­ten. In Kana­da kürz­te die Regie­rung auf natio­na­ler Ebe­ne ein­sei­tig die Zuschüs­se zu den Gesund­heits­aus­ga­ben der Glied­staa­ten, sodass die­se selbst für die Kon­so­li­die­rung ihrer Bud­gets auf­kom­men muss­ten.

Die Schweiz in Zeiten der Krise

Ähn­lich wie in Kana­da und den USA erfolg­te die Kri­sen­po­li­tik in der Schweiz durch Mass­nah­men auf der Bun­des- und Kan­tons­ebe­ne. 2008 und 2009 stell­te der Bun­des­rat ein Mass­nah­men­pa­ket zusam­men, wel­ches den Kan­to­nen Mit­tel für Kon­junk­tur­pro­gram­me bereit­stell­te. Die Ver­wen­dung der Gel­der war frei­wil­lig, jedoch muss­ten die Kan­to­ne zusätz­lich zu den Bun­des­mit­teln eige­ne Gel­der ein­brin­gen, falls sie die­se annah­men.

Mei­nungs­ver­schie­den­hei­ten zwi­schen dem Bun­des­rat und den Kan­to­nen gab es bezüg­lich der Anschluss­fi­nan­zie­rung der Pro­jek­te, da die Kan­tons­re­gie­run­gen auf eine Betei­li­gung des Bun­des bestan­den. Durch Koor­di­na­ti­on in der Kon­fe­renz der Volks­wirt­schafts­di­rek­to­ren konn­te ein Kom­pro­miss gefun­den wer­den. Die Eini­gung über die Reform des Finanz­aus­gleichs 2015, wel­che zwar nicht direkt im Zusam­men­hang mit der Finanz-und Wirt­schafts­kri­se 2008–2010 steht, jedoch im Kon­text wirt­schaft­li­cher Unsi­cher­heit in Euro­pa und der Not­wen­dig­keit fis­ka­li­scher Kür­zun­gen in vie­len Kan­to­nen statt­fand, kam unter Mit­wir­ken der Kon­fe­renz der Kan­tons­re­gie­run­gen zustan­de.

Die Ana­ly­se der Schwei­zer Kri­sen­po­li­tik hat im Ver­gleich mit ande­ren dezen­tra­li­sier­ten Staa­ten gezeigt, dass die star­ke kon­sens­ori­en­tier­te poli­ti­sche Kul­tur, wie bei­spiels­wei­se die Viel­zahl kan­to­na­ler Regie­rungs­kon­fe­ren­zen, einen wich­ti­gen Bei­trag zur Aus­le­gung und Anpas­sung der föde­ra­len Staats­ord­nung macht.

Dies führt dazu, dass sich der Schwei­zer Föde­ra­lis­mus in Zei­ten der Kri­se als beson­ders anpas­sungs­fä­hig erwie­sen hat. Neben kla­ren fis­kal­po­li­ti­schen Regeln und einem aus­ge­präg­ten Steu­er­wett­be­werb wir­ken kon­sens­ori­en­tier­te Insti­tu­tio­nen als Aus­gleichs­me­cha­nis­mus und ent­schär­fen föde­ra­le Kon­flik­te. In die­ser Hin­sicht unter­schei­det sich die Schweiz posi­tiv von ande­ren föde­ral auf­ge­bau­ten Staa­ten.


Refe­ren­zen:

  • Trein, Phil­ipp und Diet­mar Braun (2016). “How Do Fis­cal­ly Decen­tra­li­zed Fede­ra­ti­ons Fare in Times of Cri­sis? Insights from Switz­er­land.” Regio­nal & Federal Stu­dies 26 (2): 199–220.
  • Braun, Diet­mar und Phil­ipp Trein (2014). “Federal Dyna­mics in Times of Eco­no­mic and Finan­ci­al Cri­sis.” European Jour­nal of Poli­ti­cal Rese­arch 53 (4): 803–821.

Titel­bild: Par­la­ments­diens­te

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