Die “schwarze Null” im Staatshaushalt: Schlechter als ihr Ruf

Bere­its zum drit­ten Mal in Folge erzielt Deutsch­land in diesem Jahr eine „schwarze Null“ im Staat­shaushalt. Das ist poli­tisch gewollt. Man ver­spricht sich von einem aus­geglich­enen Bud­get mehr Möglichkeit­en für zukün­ftige Investi­tio­nen. Doch diese Annahme ist falsch, wie mein Ver­gle­ich von sechs Über­schus­s­län­dern der Ver­gan­gen­heit zeigt.

Im Falle eines Haushalt­süber­schuss­es investieren Staat­en kaum in die Gestal­tung der Zukun­ft. So erhöhen sie wed­er die Aus­gaben für Bil­dung und Forschung noch steck­en sie mehr Geld in die öffentliche Infra­struk­tur. Stattdessen führen Über­schüsse im Staat­shaushalt vor allem zu Steuersenkun­gen, wovon nur einige wenige prof­i­tieren.

«Staat­en investieren bei einem Haushalt­süber­schuss kaum in die Gestal­tung der Zukun­ft. Über­schüsse führen vor allem zu Steuersenkun­gen, wovon nur wenige prof­i­tieren.»

Lukas Haf­fert

Alternativlos” als Rechtfertigung für unpopuläre Massnahmen der Politik

In vie­len Demokra­tien ist der gestal­ter­ische Ein­fluss der Poli­tik auf grundle­gende gesellschaftliche Entwick­lun­gen seit Jahren rück­läu­fig. Poli­tis­che Entschei­dun­gen erscheinen darum immer öfter als Ergeb­nis nicht ver­han­del­bar­er Sachzwänge statt als Resul­tat ergeb­nisof­fen­er Debat­ten. Vor allem umstrit­tene Maß­nah­men wie Sparpakete oder Refor­men von Sozial­pro­gram­men wer­den von Regierun­gen in vie­len Fällen als “alter­na­tiv­los” verkauft.

Fiskalische Demokratie geht verloren

Ein­er der wichtig­sten Gründe für den Rück­gang poli­tis­ch­er Gestal­tungskraft ist der Anstieg der Staatsver­schul­dung und der damit ver­bun­dene Ver­lust finanzieller Spiel­räume von Regierun­gen. In den Worten des amerikanis­chen Poli­tik­wis­senschaftlers Paul Pier­son leben wir in einem „Zeital­ter per­ma­nen­ter Aus­ter­ität“. Damit ist gemeint, dass Regierun­gen zunehmend damit beschäftigt sind, für Entschei­dun­gen der Ver­gan­gen­heit zu bezahlen anstatt neue, auf die Zukun­ft gerichtete Entschei­dun­gen zu tre­f­fen (Pier­son 1998).

Diese Entwick­lung kann als Ver­lust fiskalis­ch­er Demokratie inter­pretiert wer­den. Das heisst, dass die oblig­a­torischen Aus­gaben immer gröss­er wer­den, die auf Beschlüssen ver­gan­gener Gen­er­a­tio­nen beruhen. Gle­ichzeit­ig wer­den die neuen Aus­gaben, über die Par­la­mente im Jet­zt entschei­den kön­nen, immer klein­er (Grafik 1). Diese Entwick­lung führt unter anderem zu einem Rück­gang der öffentlichen Investi­tio­nen.

Abbildung 1:

Die “schwarze Null” als Antwort?

Dieser Ver­lust staatlich­er Gestal­tungs­fähigkeit hat neg­a­tive Kon­se­quen­zen. Zum einen gefährden fehlende Investi­tio­nen in Bil­dung oder Infra­struk­tur den Wohl­stand ein­er Gesellschaft, was wiederum schw­er wiegende Prob­leme der Gen­er­a­tio­nen­gerechtigkeit aufwirft. Zum anderen bre­it­en sich Poli­tikver­drossen­heit und sink­ende Wahlbeteili­gung aus, weil bre­ite Bevölkerungss­chicht­en das Gefühl haben, es mache „eh keinen Unter­schied“, welche Partei man wäh­le (Schäfer und Streeck 2013).

Staat­en tun fol­glich gut daran, ihre Hand­lungs­fähigkeit wieder zurück­zugewin­nen. Doch wie ist das zu bew­erk­stel­li­gen? Die Poli­tik der „schwarzen Null“ in Form ein­er nach­halti­gen Kon­so­li­dierung der öffentlichen Haushalte scheint die Lösung zu sein. Ihre Logik basiert auf einem ein­fachen Umkehrschluss: Da steigende Ver­schul­dung zu sink­ender Hand­lungs­fähigkeit führt, muss sink­ende Ver­schul­dung zu einem Wieder­anstieg der Hand­lungs­fähigkeit führen. Man geht all­ge­mein davon aus, dass wieder zwis­chen poli­tis­chen Alter­na­tiv­en entsch­ieden wer­den kann, wenn auf der Aus­gaben­seite wieder mehr Spiel­raum herrscht. Doch stimmt das?

Von den Erfahrungen anderer Länder lernen

Um die Plau­si­bil­ität dieser Erwartun­gen beurteilen zu kön­nen, habe ich die Erfahrun­gen von sechs Län­dern mit Haushalt­süber­schüssen unter­sucht. Denn in den späten 1990er- und frühen 2000er-Jahren gelang es Aus­tralien, Däne­mark, Finn­land, Kana­da, Neusee­land und Schwe­den ihre Haushalte für mehr als ein Jahrzehnt fast per­ma­nent im Über­schuss zu hal­ten. Dadurch kon­nten sie ihre Staatsver­schul­dung deut­lich reduzieren, was zur Folge hat­te, dass auch ihre Zinslast erhe­blich sank und sie wieder grössere Spiel­räume im Bud­get gewan­nen (Abbil­dung 2).

Abbildung 2:

Doch diese Spiel­räume wur­den kaum für neue, zukun­ft­sori­en­tierte Gestal­tungsaus­gaben genutzt. Wed­er erhöht­en diese Län­der ihre Infra­struk­tur­in­vesti­tio­nen, noch steck­ten sie mehr Geld in Bil­dung, Forschung oder Fam­i­lien­poli­tik. Stattdessen floss der Grossteil ihrer Über­schüsse in Steuersenkun­gen. Das war zwar dur­chaus im Sinne der Einkom­men­steuerzahler, ins­beson­dere aus der oberen Mit­telschicht. Doch Steuersenkun­gen ver­schaf­fen der Poli­tik keine dauer­haften neuen Gestal­tungsspiel­räume.

Die Poli­tik der „schwarzen Null“ blieb stark von den Entschei­dun­gen der Kon­so­li­dierung geprägt. Diesel­ben Maß­nah­men und Refor­men, die es ermöglicht­en, über­haupt erst Über­schüsse zu erzie­len, tru­gen zugle­ich dazu bei, ihre Ver­wen­dung im Sinne der pro­gres­siv­en Kon­so­li­dierungs­these zu ver­hin­dern.

Schulden­brem­sen und ähn­liche Mass­nah­men, die einge­führt wur­den, um die Staatsver­schul­dung zu bekämpfen, ban­den der Poli­tik auch unter völ­lig verän­derten Bedin­gun­gen die Hände. Diejeni­gen Poli­tik­felder, die wie die weichen Investi­tio­nen (z.B. Aus­gaben für Bil­dung) einen beson­ders grossen Teil der Kon­so­li­dierungslas­ten schul­tern mussten, prof­i­tierten deshalb beson­ders wenig von den Über­schüssen. (Abbil­dung 3).

Abbildung 3:

Permanente Überschüsse bedeuten permanente Austerität

Meine Analy­sen zeigen, dass die sechs Über­schus­s­län­der eine zutief­st risikoscheue Fiskalpoli­tik betrieben. Aus Angst, ihre poli­tis­che Hand­lungs­frei­heit zu miss­brauchen, beschränk­ten sich die Län­der durch neue fiskalis­che Regeln so sehr, dass dies selb­st eine maßvolle Ver­wen­dung ihrer neuge­won­nen Möglichkeit­en behin­derte.

Da die Staat­en zukün­ftige Gen­er­a­tio­nen nicht mit Schulden belas­ten woll­ten, unter­ließen sie Investi­tio­nen in den Kap­i­tal­stock, der diesen Gen­er­a­tio­nen dere­inst vererbt wer­den würde. Aus Angst, Leis­tun­gen in der Zukun­ft nicht mehr finanzieren zu kön­nen, kürzten sie sie in der Gegen­wart.

Auf die Wirkung der “schwarzen Null” ist kein Verlass

Wer an einem langfristig gestal­tungs­fähi­gen Staat und einem Wieder­aus­bau fiskalis­ch­er Demokratie inter­essiert ist, sollte sich daher nicht auf die Wirkung der „schwarzen Null“ ver­lassen. Denn im Zeital­ter per­ma­nen­ter Aus­ter­ität bleibt die Gestal­tungs­fähigkeit des Staates von zwei Seit­en struk­turell beschränkt: Zum einen vom per­ma­nen­ten Abwärts­druck auf die Steuere­in­nah­men, der von Glob­al­isierung und der Sorge um ökonomis­che Wet­tbe­werb­s­fähigkeit aus­gelöst wird, zum anderen vom per­ma­nen­ten Aufwärts­druck auf die Kosten der Ver­gan­gen­heit, der vom demografis­chen Wan­del aus­ge­ht.

Diese bei­den Ten­den­zen wer­den aber von der „schwarzen Null“ in kein­er Weise gelöst. Diese bietet zwar eine erfol­gre­iche Kur für die Symp­tome per­ma­nen­ter Aus­ter­ität. Deren eigentlichen Ursachen beseit­igt sie jedoch nicht.

Hin­weis: Dieser Beitrag beruht auf dem Buch Die schwarze Null. Über die Schat­ten­seit­en aus­geglich­en­er Haushalte von Lukas Haf­fert, erschienen 2016 im Suhrkamp Ver­lag.


Ref­erenz:

  • Pier­son, Paul (1998). Irre­sistible Forces, Immov­able Objects: Post-indus­tri­al Wel­fare States Con­front Per­ma­nent Aus­ter­i­ty. Jour­nal of Euro­pean Pub­lic Pol­i­cy 5, 539–560.
  • Schäfer, Armin und Wolf­gang Streeck (2013). “Intro­duc­tion”, in: Armin Schäfer und Wolf­gang Streeck (Hrsg.). Pol­i­tics in the Age of Aus­ter­i­ty. Cam­bridge: Poli­ty, 1–25.

Titel­bild: Tobias Koch, Wiki­me­dia Com­mons.

Graphiken: Sal­im Brügge­mann

Lek­torat: Sarah Bütikofer

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