Warum
zentralisieren?

In der Schweiz unter­schei­det sich das Aus­mass der Gemein­deau­tonomie stark von einem Kan­ton zum anderen. Ein Kan­ton ist dann zen­tral­isiert­er, wenn die Linke im Kan­ton­spar­la­ment stark ist, das Kan­ton­s­ge­bi­et klein und die kan­tonale poli­tis­che Kul­tur egal­itär ist. Das zeigt eine neue Unter­suchung der Uni­ver­sität Bern.

Zen­tral­isierung wird oft als Unwort ver­schrien, als zu bekämpfend­es, abwehren­des und um jeden Preis zu ver­mei­den­des Grundü­bel. Nir­gends ist dieser Reflex so stark ver­ankert wie in der föderalen Schweiz mit ihren 26 Kan­to­nen und 2’294 Gemein­den (Stand 1.1.2016). Ver­wiesen wird dabei oft auf die Tra­di­tion der Sub­sidiar­ität, gemäss welch­er staatliche Auf­gaben auf der unter­st­möglichen Ebene anzusiedeln wären. Doch Sub­sidiar­ität bedeutet auch, dass staatliche Gebilde gewisse Auf­gaben nur dann wahrnehmen, wenn kein anderes dazu bess­er in der Lage ist.

Infobox 1: Sub­sidiar­ität­sprinzip in der Schweiz
Das Prinzip der Sub­sidiar­ität läuft typ­is­cher­weise fol­gen­der­massen ab: Kön­nen oder wollen die Bürg­erin­nen und Bürg­er ein Prob­lem nicht sel­ber lösen, schre­it­et die Gemeinde ein. Beispiel­sweise finanziert sie den Betrieb eines The­aters. Auf der näch­sten Stufe übernehmen mehrere Gemein­den zusam­men eine öffentliche Auf­gabe, beispiel­sweise den Bau und Betrieb ein­er Kläran­lage. Die näch­ste Stufe ist der Kan­ton, ihm obliegt z.B. die Krim­i­nalpolizei. Mit­tler­weile tun sich in der Schweiz bei gewis­sen Prob­lem­stel­lung mehrere, evtl. sog­ar alle Kan­tone zusam­men. Dies ist beim Hooli­gan-Konko­r­dat der Fall. Wenn alle tief­er­en Stufen aus­geschöpft sind, kommt der Bund erst an let­zter Stelle zum Zug. Ihm obliegt beispiel­sweise die Ver­ant­wor­tung für die Währungspoli­tik.

Weil in der Schweiz aber die Kan­tone für ihre Gemein­den ver­ant­wortlich sind (Art. 50.1 BV), unter­schei­det sich diese Abfolge (bis und mit Konko­r­date) stark von einem Kan­ton zum anderen. Mit anderen Worten vari­iert das Aus­mass der Gemein­deau­tonomie – also wie viele und welche Auf­gaben eine Gemeinde wahrn­immt, wie sie sie finanziert und prak­tisch aus­führt, und welchen poli­tis­chen Ein­fluss sie auf höhere Ebe­nen ausübt – stark von einem Kan­ton zum anderen.

Weil gle­ichzeit­ig jed­er staatlichen Del­e­ga­tion ein poli­tis­ch­er Entscheid vor­ange­ht, öffnet sich dadurch ein Weg, auf welchem sich diese Unter­schiede erk­lären lassen. Konkret: Weshalb sind die Gemein­den in Graubün­den autonomer als in Genf? Weil das poli­tisch so gewollt ist. Aber warum genau, von wem, wann und unter welchen struk­turellen Ein­flüssen? In meinem vor kurzem erschienen Buch The­o­ris­ing Decen­tral­i­sa­tion lief­ere ich die erste sys­tem­a­tis­che Beant­wor­tung dieser Frage. Dabei fasse ich Autonomie als drei­di­men­sion­ales Phänomen auf, ver­gle­iche zuerst alle 26 Kan­tone quan­ti­ta­tiv, konzen­triere mich dann auf vier aus­gewählte Fälle und teste dabei mehrere, zum Teil wider­sprüch­liche The­o­rien der ver­gle­ichen­den Poli­tik­wis­senschaft.

Die drei Dimensionen der Zentralisierung

Zen­tral­isierung und Dezen­tral­isierung wer­den ver­standen als Ide­alunk­te in einem drei­di­men­sion­alen Raum. Ich beschränke mich dabei nicht nur auf fiskalis­che (pol­i­cy) oder rechtliche (poli­ty) Aspek­te der Gemein­deau­tonomie, son­dern ver­suche, auch poli­tis­che Aspek­te (pol­i­tics) miteinzubeziehen. Die drei Dimen­sio­nen wer­den am Schluss zu einem Gesamtin­dex zusam­menge­fasst (Details siehe Infobox 2).

Kar­tographisch dargestellt, lässt sich hier­bei ein klares West-Ost Gefälle fest­stellen (Abbil­dung 1): Je weit­er östlich ein Schweiz­er Kan­ton gele­gen ist, desto dezen­tral­isiert­er sein poli­tis­ches Sys­tem. Genf ist der am zen­tral­isierteste Kan­ton der Schweiz, d.h. dass dort die Gemein­deau­tonomie am kle­in­sten ist.

Abbildung 1:

Dezentralisierung

Woher kommt das West-Ost Gefälle?

Warum aber diese Unter­schei­de, warum dieses West-Ost Gefälle? In der ver­gle­ichen­den Poli­tik­wis­senschaft beste­hen zwei Erk­lärungsan­sätze. Entwed­er sind poli­tis­che Zustände das Ergeb­nis struk­tureller Zwänge, so zum Beispiel der Grösse des Ter­ri­to­ri­ums, der Ein­wohn­erzahl oder, im Bere­ich Föder­al­is­mus, sozialer Diver­sität (unter­schiedliche Sprachen, Reli­gio­nen und/oder Kul­turen). Oder aber Poli­tik wird ver­standen als Aushan­deln inter­essen­max­imieren­der Akteure, die zwar unter­schiedliche Ziele ver­fol­gen, aber je nach Stärke mehr oder weniger Kom­pro­misse einge­hen müssen. Neben deren Ide­olo­gie (z.B. Staats- vs. Mark­tver­trauen) spie­len hier­bei oft auch parteitak­tis­che und wahlstrate­gis­che Über­legun­gen eine Rolle.

Natür­lich liegt die Wahrheit nun irgend­wo zwis­chen struk­turellem Deter­min­is­mus und indi­vid­u­al­is­tis­chem Aktion­is­mus. Wo genau, stelle ich auf zwei Arten fest. Zum einen mit­tels eines quan­ti­ta­tiv­en Ver­gle­ichs, bei dem unter Kon­trolle ander­er Vari­ablen der Ein­fluss mehrerer Fak­toren gle­ichzeit­ig mod­el­liert wird. Zum anderen via Einzelfall­stu­di­en, bei dem ich beobachte, wie, wann, und warum sich die Zen­tral­isierung in einem Kan­ton entwick­elt hat. Die Kan­tone Waadt, Bern, Schwyz und Graubün­den wur­den für diese ver­tiefte Betra­ch­tung aus­gewählt, weil sie sich zwar stark voneinan­der unter­schei­den, alle vier aber vom sta­tis­tis­chen Mod­ell gut erk­lärt wer­den (Abbil­dung 2).

Kantonale Unterschiede und ihre Wurzeln

Das Gesamtre­sul­tat lässt sich nun wie fol­gt zusam­men­fassen. Der Zen­tral­isierungs­grad eines Schweiz­er Kan­tons bes­timmt sich im Wesentlichen durch die Klein­heit seines Kan­ton­s­ge­bi­etes, seine poli­tis­che Kul­tur und die Stärke link­er Parteien (Grüne + SP) im Kan­ton­spar­la­ment. Dies unter Kon­trolle sowohl der Anzahl Gemein­den wie auch des kan­tonalen Brut­tosozial­pro­duk­tes pro Kopf. Soziokul­turelle Diver­sität sprach­lich­er und/oder religiös­er Art im Inneren eines Kan­tons, die Bevölkerungs­grösse, Topogra­phie, Stadt­dom­i­nanz und das Ver­trauen in die Gemein­den scheinen dage­gen keinen Ein­fluss zu haben. Grafisch dargestellt find­et sich in Abbil­dung 2 die weit­er oben erfasste Dezen­tral­isierung (y-Achse) der so vorherge­sagten (x-Achse).

Abbildung 2: 

Dezentralisierung

Kantonale Zentralisierungstypen

Zum Abschluss lassen sich im Hin­blick auf die gefun­de­nen Kausalzusam­men­hänge fol­gende fünf Grup­pen bilden:

  1. Drei dezen­tral­isierte, gebi­etsmäs­sig grosse Kan­tone, wo ein eher kon­ser­v­a­tiv eingestelltes Hin­ter­land (ZH) oder das Fehlen eines eher pro­gres­siv eingestell­ten Stadtzen­trums (GR & TG) die poli­tis­che Kul­tur am Fes­thal­ten altherge­brachter poli­tis­ch­er Tra­di­tio­nen wie der „Gemein­des­ou­veränität“ bestärkt;

  2. Sieben dezen­tral­isierte, kleine Kan­tone (AI & AR, GL, SZ, OW & NW, ZG), wo das Fehlen eines pro­gres­siv­en Zen­trums und die Schwäche link­er Parteien zusam­men­spie­len, um bere­its starke lokale Struk­turen zu erhal­ten;

  3. Sieben eher aus­geglich­ene, grosse Kan­tone (BE, LU, SG, AG, UR, SO, VS), in denen die Grösse des Kan­ton­s­ge­bi­etes von alternieren­den Mitte-links- und Mitte-rechts-Mehrheit­en jew­eils als Argu­ment benutzt wird, um die beste­hen­den kul­turellen Präferen­zen für lokale Lösun­gen entwed­er zu ver­stärken (z.B. in der Raum­pla­nung oder dem Verkehr­swe­sen) oder abzuschwächen (z.B. im Sozial- oder Erziehungswe­sen);

  4. Vier eher aus­geglich­ene, kleine Kan­tone, wo das Gebi­et so über­sichtlich und die Ide­olo­gie so pro­gres­siv aus­gerichtet sind, dass Ein­heit­slö­sun­gen vorge­zo­gen wer­den, obwohl die kul­turellen Präferen­zen dur­chaus für lokalere Vari­anten sprechen wür­den (BS); wo eine egal­itäre, franzö­sisch-inspiri­erte poli­tis­che Kul­tur durch eine Tra­di­tion lokaler Autonomie gedämpft wird (JU); oder wo die dom­i­nante Stadt (im Kan­ton: SH; oder ausser­halb: BL) starke Zen­trum-Periph­erie Kon­flik­te gener­iert, die wiederum die Gemein­deau­tonomie trotz kul­tureller Präferen­zen dafür abschwächen;

  5. Fünf zen­tral­isierte Kan­tone, wo die Grösse des Kan­ton­s­ge­bi­etes – egal, ob gross (VD & TI), mit­tel (NE & FR) oder klein (GE) – als Argu­ment benutzt wird, zusam­men mit ein­er stark egal­itär aus­gerichteten poli­tis­chen Kul­tur kan­tonale Lösun­gen gegenüber lokalen zu bevorzu­gen.

Inwiefern sich gegen­wär­tige ter­ri­to­ri­ale Refor­men in Kan­to­nen wie SH, TI, VS, GR und UR und/oder bun­desrechtliche Änderun­gen (Zweit­woh­nungsini­tia­tive, Unternehmenss­teuer­reform III, Asyl­we­sen) auf die hier gefun­de­nen Zusam­men­hänge auswirken, kann allerd­ings erst die zukün­ftige Forschung zeigen. Jeden­falls bewegt sich auf diesem Gebi­et einiges, so dass die Sub­sidiar­ität uns als Stre­ito­b­jekt genau so erhal­ten bleibt wie das ver­meintliche Unwort Zen­tral­isierung – für die wir schliesslich sel­ber ver­ant­wortlich sind.

Infobox 2: Mes­sung von Dezen­tral­isierung

Die funk­tionale Dezen­tral­isierung (pol­i­cy decen­tral­i­sa­tion) beste­ht aus fiskalis­ch­er, per­son­eller und admin­is­tra­tiv­er Dezen­tral­isierung (Badac 2008):

  • Fiskalis­che Dezen­tral­isierung beste­ht aus dem Anteil der Gemein­deaus­gaben am Total öffentlich­er Aus­gaben in einem Kan­ton (2005) und dem Anteil der Gemein­deein­nah­men am Total öffentlich­er Ein­nah­men in einem Kan­ton (2008).

  • Bei der per­son­ellen Dezen­tral­isierung han­delt es sich um den Anteil Gemein­deangestell­ter am Total öffentlich­er Angestell­ter in einem Kan­ton (2008) sowie um den Anteil der Mitar­beit­er­saläre auf lokaler Ebene am Total öffentlich­er Mitar­beit­er­saläre in einem Kan­ton (2008).

  • Bei der admin­is­tra­tiv­en Dezen­tral­isierung berechne ich den Durch­schnitt der Jahre 1997 bis 2003 in Sachen lokaler Aus­gaben für rein admin­is­tra­tive Zwecke als Anteil am Total öffentlich­er Aus­gaben für rein admin­is­tra­tive Zwecke in einem Kan­ton.

Für die rechtliche Aus­gestal­tung stütze ich mich auf Gia­comet­ti (1941) und den lokal wahrgenomme­nen Grad der Gemein­deau­tonomie, der sich wiederum berech­net als der Durch­schnitt der von den Gemein­de­schreibern in den Umfra­gen von 1994, 2005 und 2009 angegebe­nen Werte (Lad­ner et al. 2013). Zur Zusam­men­fas­sung von Gia­comet­tis drei Grup­pen und let­zterem stan­dar­d­isiere ich zuerst bei­de Masse und berechne anschliessend den Durch­schnitt.

Die dritte Dimen­sion innerkan­tonaler Dezen­tral­isierung (pol­i­tics) beste­ht aus fol­gen­den sieben Teilin­dizes (eigene Erhe­bung vom Som­mer 2011):

  1. Das Existieren ter­ri­to­ri­aler Quoten, also z.B. die Garantie eines Bern­juras­sis­chen Sitzes in der Bern­er Kan­ton­sregierung;

  2. Dem Grad innerkan­tonaler Region­al­isierung, also regionale Ver­samm­lun­gen und/oder Bezirk­sob­män­ner bzw. préfets;

  3. Dem Grad der Dezen­tral­isierung im Inneren kan­tonaler poli­tis­ch­er Parteien, gemessen durch die Ebene, durch welche haupt­säch­lich die Kan­di­dat­en für kan­tonale Par­la­mentswahlen bes­timmt wer­den;

  4. Der Anzahl und Grösse der Wahlbezirke für kan­tonale Par­la­mentswahlen;

  5. Der Anzahl der Gemein­de­präsi­den­ten, die zugle­ich im Kan­ton­spar­la­ment sitzen (cumul des man­dats);

  6. Der Stärke von kan­tonalen Gemein­de­ver­bän­den bzw. von Gemeindepräsi­dentenkonferenzen als wichtig­ste kom­mu­nale Inter­es­sen­gruppe;

  7. Das Existieren sowie das Aus­mass direkt-demokratis­ch­er Instru­mente, die den Gemein­den expliz­it zur Ver­fü­gung ste­hen, also Gemein­deini­tia­tive und/oder Gemein­deref­er­en­dum.

Hin­weis: Dieser Beitrag ist eine Zusam­men­fas­sung der wesentlichen Resul­tate von Mueller, Sean (2015). The­o­ris­ing Decen­tral­i­sa­tion. Com­par­a­tive Evi­dence from Sub-Nation­al Switzer­land. ECPR Press.


Ref­eren­zen: 

  • BADAC – Base de don­nées des can­tons et des villes suiss­es. At http://www.badac.ch/fr/index.php [9.1.2016].

  • BV – Bun­desver­fas­sung Bun­desver­fas­sung der Schweiz­erischen Eidgenossen­schaft, vom 18. April 1999 (Stand am 1. Jan­u­ar 2016). At https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/19995395/index.html [9.1.2016].

  • Gia­comet­ti, Zac­caria. 1941. Das Staat­srecht der schweiz­erischen Kan­tone. Zürich: Poly­graphis­ch­er Ver­lag AG.

  • Lad­ner, Andreas, Reto Stein­er, Katia Hor­ber-Papaz­ian, Julein Fiechter, Car­o­line Jacot-Descombes, and Claire Kaiser. 2013. Gemein­de­mon­i­tor­ing 2009/2010. KPM-Schriften­rei­he 48. Bern: KPM-Ver­lag.

  • Mueller, Sean (2015). The­o­ris­ing Decen­tral­i­sa­tion. Com­par­a­tive Evi­dence from Sub-Nation­al Switzer­land. ECPR Press.

  • Rüh­li, Lukas. 2012. Gemein­deau­tonomie zwis­chen Illu­sion und Real­ität. Gemein­de­struk­turen und Gemein­de­struk­tur­poli­tik der Kan­tone. Kan­ton­s­mon­i­tor­ing 4, Zurich: Avenir Suisse.

Foto: Der Swiss Can­ton­al Tree in Lon­don. Quelle: Wiki­me­dia Com­mons

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