Wenn Dezentralisierung die Staatsausgaben erhöht

Bis­her ging man davon aus, dass sich Dezen­tra­li­sie­rung brem­send auf die Staats­aus­ga­ben aus­wirkt. Die Resul­ta­te unse­rer Unter­su­chung mit kan­to­na­len Daten von 1990 bis 2009 zei­gen aber, dass Dezen­tra­li­sie­rung je nach Begriffs­ver­ständ­nis sogar einen staats­för­dern­den Effekt haben kann.

Wel­chen Ein­fluss haben dezen­tra­le Struk­tu­ren in einem Kan­ton auf die Höhe sei­ner Staats­aus­ga­ben? Die bis­he­ri­ge For­schung spricht mehr­heit­lich von einem Brems­ef­fekt: Je dezen­tra­ler ein Kan­ton, des­to klei­ner das Aus­ga­ben­vo­lu­men. Tat­säch­lich bestä­tigt unse­re Unter­su­chung, dass die dezen­tra­le Ver­tei­lung von staat­li­chen Res­sour­cen in einem Kan­ton (funk­tio­na­le Dezen­tra­li­sie­rung) und eine hohe Auto­no­mie von Gemein­den (insti­tu­tio­nel­le Dezen­tra­li­sie­rung) zu tie­fe­ren kan­to­na­len Gesamt­aus­ga­ben füh­ren (sie­he Info­box).

Geht man aber der Fra­ge nach, wie viel Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen kom­mu­na­le Akteu­re auf der kan­to­na­len Ebe­ne haben und wie effek­tiv sie ihre Inter­es­sen auf der zen­tra­len Ebe­ne ein­brin­gen kön­nen, zeigt sich ein umge­kehr­ter Effekt: Die Dezen­tra­li­sie­rung der Akteurs­struk­tu­ren und -pro­zes­se (poli­ti­sche Dezen­tra­li­sie­rung) hat einen staats­för­dern­den Effekt und führt eher zu einer Erhö­hung der Staats­aus­ga­ben in einem Kan­ton.

Abbildung 1:

Dezentralisierung

Hin­weis: Die Stär­ke der ein­zel­nen Fak­to­ren erschliesst sich durch die Grös­se des Bal­kens im Ver­gleich zu den ande­ren Bal­ken. Grund­la­ge hier­für bil­den die stan­dar­di­sier­ten β-Koef­fi­zi­en­ten der sta­tis­ti­schen Model­le unter Kon­trol­le wei­te­rer insti­tu­tio­nel­ler, sozio­öko­no­mi­scher, kul­tu­rel­ler und poli­ti­scher Erklä­rungs­fak­to­ren (time-series cross-sec­tio­n­al ana­ly­sis). Die mit * gekenn­zeich­ne­ten Fak­to­ren erwei­sen sich als signi­fi­kan­te Ein­fluss­fak­to­ren. Wei­te­re Infor­ma­tio­nen zum metho­di­schen Ver­fah­ren fin­den sich bei Muel­ler, Vat­ter und Arnold 2015.

INFOBOX: Drei Dimen­sio­nen von Dezen­tra­li­sie­rung

Bis heu­te bestehen unter­schied­li­che Ver­ständ­nis­se von Dezen­tra­li­sie­rung. Sean Muel­ler schlägt in sei­nen Arbei­ten eine Dif­fe­ren­zie­rung des Begriffs in die drei Dimen­sio­nen “funk­tio­na­le”, “insti­tu­tio­nel­le” und “poli­ti­sche Dezen­tra­li­sie­rung” vor (vgl. Muel­ler 2015). Wir grei­fen auf die­se Arbei­ten zurück und wen­den die Daten erst­mals bezo­gen auf die Staats­aus­ga­ben der Kan­to­ne an:

Die funk­tio­na­le Dezen­tra­li­sie­rung (Poli­cy-Dezen­tra­li­sie­rung, Poli­cy = Poli­tik­in­hal­te) misst, wie zen­tra­li­siert die Steu­er­ein­nah­men- und aus­ga­ben, die Auf­wen­dun­gen für das Per­so­nal der öffent­li­chen Hand und für die öffent­li­che Ver­wal­tung all­ge­mein sind. Je höher der Wert, des­to dezen­tra­ler, d.h. des­to weni­ger kon­zen­trie­ren sich öffent­li­che Mit­tel auf die Kan­tons­ebe­ne im Ver­gleich zu den Gemein­den.

Die insti­tu­tio­nel­le Dezen­tra­li­sie­rung (Poli­ty-Dezen­tra­li­sie­rung, Poli­ty = Poli­tik­struk­tu­ren) fokus­siert auf die ver­fas­sungs­recht­lich gewähr­te Auto­no­mie der Gemein­den in einem Kan­ton. Je höher der Wert, des­to auto­no­mer kön­nen Gemein­den über die Höhe ihrer Steu­ern und die Aus­ga­ben der öffent­li­chen Finan­zen bestim­men. Als Daten­grund­la­ge für die Ermitt­lung der Wer­te dien­ten uns ver­füg­ba­re Sekun­där­li­te­ra­tur und die peri­odisch durch­ge­führ­ten Gemein­de­schrei­ber­be­fra­gun­gen.

Die poli­ti­sche Dezen­tra­li­sie­rung (Poli­tics-Dezen­tra­li­sie­rung, Poli­tics = Poli­tik­ak­teu­re und -pro­zes­se) schliess­lich berück­sich­tigt, wie viel Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen Gemein­den auf der kan­to­na­len Ebe­ne haben und wie effek­tiv sie ihre Inter­es­sen auf der zen­tra­len Ebe­ne ein­brin­gen kön­nen. Fol­gen­de Fak­to­ren wer­den für die Mes­sung die­ser Dimen­si­on ein­be­zo­gen:

  • Ein­fluss kom­mu­na­ler Par­tei­en auf die Nomi­nie­rung von Kan­di­die­ren­den für das Kan­tons­par­la­ment

  • Exis­tenz regio­na­ler Gre­mi­en zwi­schen der Kan­tons- und der Gemein­de­ebe­ne

  • Ter­ri­to­ria­le Quo­ten für die Ver­tre­tung von (Sprach-)Regionen im kan­to­na­len Par­la­ment und/oder der kan­to­na­len Regie­rung

  • Deckungs­gleich­heit der Wahl­krei­se mit den poli­ti­schen Gemein­den

  • Anzahl Gemein­de­prä­si­den­ten im Kan­tons­par­la­ment

  • Exis­tenz, Kohä­si­on und öffent­li­che Prä­senz von Gemein­de­ver­bän­den

  • Exis­tenz direkt­de­mo­kra­ti­scher Instru­men­te für Gemein­de­exe­ku­ti­ven auf der Kan­tons­ebe­ne

Der Effekt, wonach poli­ti­sche Dezen­tra­li­sie­rung eher zu einer Erhö­hung der gesam­ten Staats­aus­ga­ben führt, ist zwar nach her­kömm­li­chen sta­tis­ti­schen Kri­te­ri­en nicht signi­fi­kant (d.h. er könn­te auch zufäl­lig sein), deu­tet aber trotz­dem auf etwas Tie­fer­lie­gen­des hin, wel­chem es nach­zu­ge­hen gilt. Dies taten wir, indem wir bei den Staats­aus­ga­ben zwi­schen Kan­tons- und Gemein­de­aus­ga­ben unter­schie­den. Abbil­dung 2 zeigt des­halb den Ein­fluss von Dezen­tra­li­sie­rung auf die Kan­tons- und die Gemein­de­aus­ga­ben getrennt auf.

Abbildung 2:

Dezentralisierung

Hin­weis: Die Stär­ke der ein­zel­nen Fak­to­ren erschliesst sich durch die Grös­se des Bal­kens im Ver­gleich zu den ande­ren Bal­ken. Grund­la­ge hier­für bil­den die stan­dar­di­sier­ten β-Koef­fi­zi­en­ten der sta­tis­ti­schen Model­le unter Kon­trol­le wei­te­rer insti­tu­tio­nel­ler, sozio­öko­no­mi­scher, kul­tu­rel­ler und poli­ti­scher Erklä­rungs­fak­to­ren. Die mit * gekenn­zeich­ne­ten Fak­to­ren erwei­sen sich in der sta­tis­ti­schen Ana­ly­se sowohl der Kan­tons- als auch der Gemein­de­aus­ga­ben als signi­fi­kan­te Ein­fluss­fak­to­ren. Der mit + gekenn­zeich­ne­te Fak­tor erweist sich als signi­fi­kant bei der Ana­ly­se der Kan­tons­aus­ga­ben, nicht jedoch der Gemein­de­aus­ga­ben. Wei­te­re Infor­ma­tio­nen zum metho­di­schen Ver­fah­ren fin­den sich bei Muel­ler, Vat­ter und Arnold 2015.

Starke lokale Akteure, mehr kantonale Ausgaben

Der Blick auf die poli­ti­sche Dimen­si­on zeigt nun sehr schön, dass die­se unter­schied­lich auf die Aus­ga­ben der bei­den Staats­ebe­nen wirkt. Wäh­rend sie bei den Gemein­den eine aus­ga­ben­hem­men­de Wir­kung auf­weist, führt sie auf der kan­to­na­len Ebe­ne zu mehr Staats­ak­ti­vi­tät. Wie lässt sich die­ses Ergeb­nis inter­pre­tie­ren? Rufen wir hier­zu die Defi­ni­ti­on der für poli­ti­sche Dezen­tra­li­sie­rung in Erin­ne­rung (vgl. auch Info­box): Ein Kan­ton weist dann eine hohe poli­ti­sche Dezen­tra­li­sie­rung auf, wenn star­ke loka­le Akteu­re exis­tie­ren (z.B. Gemein­de­prä­si­den­ten mit Ein­sitz im Kan­tons­par­la­ment, regio­na­le Orga­ni­sa­tio­nen, unab­hän­gi­ge kom­mu­na­le Par­tei­en) und die­se ihre Inter­es­sen mög­lichst effek­tiv auf der Kan­tons­ebe­ne ein­brin­gen kön­nen (z.B. durch Nut­zung direkt­de­mo­kra­ti­scher Instru­men­te, via ter­ri­to­ria­le Quo­ten oder durch gut orga­ni­sier­te Gemein­de­ver­bän­de). In genau die­sem Fall kön­nen die besag­ten Akteu­re die­se vor­teil­haf­te Aus­gangs­la­ge nut­zen und kost­spie­li­ge und wenig attrak­ti­ve poli­ti­sche Aus­ga­ben­pos­ten „nach oben“ zu den kan­to­na­len Behör­den dele­gie­ren bzw. abschie­ben. Gleich­zei­tig ver­su­chen sie durch umfas­sen­de Trans­fer­zah­lun­gen des Kan­tons die eige­nen Ein­nah­men hoch zu hal­ten. Dezen­tra­li­sie­rung – ver­stan­den als Stär­ke dezen­tra­ler Akteu­re wie Gemein­de­exe­ku­ti­ven, regio­na­le Gemein­de­gre­mi­en oder kom­mu­na­le Par­tei­en – hat somit einen staats­för­dern­den Effekt.

Unse­re Ana­ly­sen zei­gen: Die bis­he­ri­gen For­schungs­ar­bei­ten zum Ein­fluss der Dezen­tra­li­sie­rung sind von einem zu undif­fe­ren­zier­ten Begriffs­ver­ständ­nis aus­ge­gan­gen und haben sich zu stark auf die Brems­ef­fekt-The­se fokus­siert. Auch wir fin­den die­se The­se in unse­ren Ergeb­nis­sen bestä­tigt; nimmt man den Durch­schnitts­wert aller drei Dezen­tra­li­sie­rungs­di­men­sio­nen, ergibt sich ein nega­ti­ver Ein­fluss auf die tota­len Staats­aus­ga­ben von Kan­ton und Gemein­den. Betrach­tet man jedoch die Dimen­sio­nen ein­zeln, zeigt sich eine wich­ti­ge Ein­schrän­kung der The­se: Durch die poli­ti­sche Stär­kung loka­ler Akteu­re wer­den nicht etwa die Aus­ga­ben eines Kan­tons gezü­gelt, son­dern viel eher ein poli­ti­scher Pro­zess geschaf­fen, inner­halb wel­chem die Gemein­den sel­ber die Rol­le eines „Res­sour­cen­ma­xi­mie­rers“ ein­neh­men. Damit kann ver­sucht wer­den, die Aus­ga­ben mög­lichst zen­tra­li­siert und die Ein­nah­men mög­lichst dezen­tra­li­siert zu hal­ten. Dezen­tra­li­sie­rung ist somit nicht gleich Dezen­tra­li­sie­rung. Ent­spre­chen­de Vor­sicht ist in Zukunft gebo­ten, wenn Begrif­fe wie Dezen­tra­li­sie­rung oder Föde­ra­lis­mus im Zen­trum poli­ti­scher Debat­ten ste­hen.

Hin­weis: Die­ser Bei­trag basiert auf einem Arti­kel, der dem­nächst im Jour­nal of Public Poli­cy (Muel­ler, Vat­ter und Arnold 2015) erschei­nen wird. 


Refe­ren­zen:

Foto: Der Gros­se Rat des Kan­tons Waadt tagt am 11. Febru­ar 2011. Quel­le: Wiki­me­dia Com­mons.

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