Wenn Dezentralisierung die Staatsausgaben erhöht

Bish­er ging man davon aus, dass sich Dezen­tral­isierung brem­send auf die Staat­saus­gaben auswirkt. Die Resul­tate unser­er Unter­suchung mit kan­tonalen Dat­en von 1990 bis 2009 zeigen aber, dass Dezen­tral­isierung je nach Begriffsver­ständ­nis sog­ar einen staats­fördern­den Effekt haben kann.

Welchen Ein­fluss haben dezen­trale Struk­turen in einem Kan­ton auf die Höhe sein­er Staat­saus­gaben? Die bish­erige Forschung spricht mehrheitlich von einem Brem­sef­fekt: Je dezen­traler ein Kan­ton, desto klein­er das Aus­gaben­vol­u­men. Tat­säch­lich bestätigt unsere Unter­suchung, dass die dezen­trale Verteilung von staatlichen Ressourcen in einem Kan­ton (funk­tionale Dezen­tral­isierung) und eine hohe Autonomie von Gemein­den (insti­tu­tionelle Dezen­tral­isierung) zu tief­er­en kan­tonalen Gesam­taus­gaben führen (siehe Infobox).

Geht man aber der Frage nach, wie viel Entschei­dungskom­pe­ten­zen kom­mu­nale Akteure auf der kan­tonalen Ebene haben und wie effek­tiv sie ihre Inter­essen auf der zen­tralen Ebene ein­brin­gen kön­nen, zeigt sich ein umgekehrter Effekt: Die Dezen­tral­isierung der Akteursstruk­turen und -prozesse (poli­tis­che Dezen­tral­isierung) hat einen staats­fördern­den Effekt und führt eher zu ein­er Erhöhung der Staat­saus­gaben in einem Kan­ton.

Abbildung 1:

Dezentralisierung

Hin­weis: Die Stärke der einzel­nen Fak­toren erschliesst sich durch die Grösse des Balkens im Ver­gle­ich zu den anderen Balken. Grund­lage hier­für bilden die stan­dar­d­isierten β-Koef­fizien­ten der sta­tis­tis­chen Mod­elle unter Kon­trolle weit­er­er insti­tu­tioneller, sozioökonomis­ch­er, kul­tureller und poli­tis­ch­er Erk­lärungs­fak­toren (time-series cross-sec­tion­al analy­sis). Die mit * gekennze­ich­neten Fak­toren erweisen sich als sig­nifikante Ein­flussfak­toren. Weit­ere Infor­ma­tio­nen zum method­is­chen Ver­fahren find­en sich bei Mueller, Vat­ter und Arnold 2015.

INFOBOX: Drei Dimen­sio­nen von Dezen­tral­isierung

Bis heute beste­hen unter­schiedliche Ver­ständ­nisse von Dezen­tral­isierung. Sean Mueller schlägt in seinen Arbeit­en eine Dif­feren­zierung des Begriffs in die drei Dimen­sio­nen “funk­tionale”, “insti­tu­tionelle” und “poli­tis­che Dezen­tral­isierung” vor (vgl. Mueller 2015). Wir greifen auf diese Arbeit­en zurück und wen­den die Dat­en erst­mals bezo­gen auf die Staat­saus­gaben der Kan­tone an:

Die funk­tionale Dezen­tral­isierung (Pol­i­cy-Dezen­tral­isierung, Pol­i­cy = Poli­tik­in­halte) misst, wie zen­tral­isiert die Steuere­in­nah­men- und aus­gaben, die Aufwen­dun­gen für das Per­son­al der öffentlichen Hand und für die öffentliche Ver­wal­tung all­ge­mein sind. Je höher der Wert, desto dezen­traler, d.h. desto weniger konzen­tri­eren sich öffentliche Mit­tel auf die Kan­ton­sebene im Ver­gle­ich zu den Gemein­den.

Die insti­tu­tionelle Dezen­tral­isierung (Poli­ty-Dezen­tral­isierung, Poli­ty = Poli­tik­struk­turen) fokussiert auf die ver­fas­sungsrechtlich gewährte Autonomie der Gemein­den in einem Kan­ton. Je höher der Wert, desto autonomer kön­nen Gemein­den über die Höhe ihrer Steuern und die Aus­gaben der öffentlichen Finanzen bes­tim­men. Als Daten­grund­lage für die Ermit­tlung der Werte dien­ten uns ver­füg­bare Sekundär­lit­er­atur und die peri­odisch durchge­führten Gemein­de­schreiber­be­fra­gun­gen.

Die poli­tis­che Dezen­tral­isierung (Pol­i­tics-Dezen­tral­isierung, Pol­i­tics = Poli­tikak­teure und -prozesse) schliesslich berück­sichtigt, wie viel Entschei­dungskom­pe­ten­zen Gemein­den auf der kan­tonalen Ebene haben und wie effek­tiv sie ihre Inter­essen auf der zen­tralen Ebene ein­brin­gen kön­nen. Fol­gende Fak­toren wer­den für die Mes­sung dieser Dimen­sion ein­be­zo­gen:

  • Ein­fluss kom­mu­naler Parteien auf die Nominierung von Kan­di­dieren­den für das Kan­ton­spar­la­ment

  • Exis­tenz regionaler Gremien zwis­chen der Kan­tons- und der Gemein­deebene

  • Ter­ri­to­ri­ale Quoten für die Vertre­tung von (Sprach-)Regionen im kan­tonalen Par­la­ment und/oder der kan­tonalen Regierung

  • Deck­ungs­gle­ich­heit der Wahlkreise mit den poli­tis­chen Gemein­den

  • Anzahl Gemein­de­präsi­den­ten im Kan­ton­spar­la­ment

  • Exis­tenz, Kohä­sion und öffentliche Präsenz von Gemein­de­ver­bän­den

  • Exis­tenz direk­t­demokratis­ch­er Instru­mente für Gemein­de­ex­eku­tiv­en auf der Kan­ton­sebene

Der Effekt, wonach poli­tis­che Dezen­tral­isierung eher zu ein­er Erhöhung der gesamten Staat­saus­gaben führt, ist zwar nach herkömm­lichen sta­tis­tis­chen Kri­te­rien nicht sig­nifikant (d.h. er kön­nte auch zufäl­lig sein), deutet aber trotz­dem auf etwas Tiefer­liegen­des hin, welchem es nachzuge­hen gilt. Dies tat­en wir, indem wir bei den Staat­saus­gaben zwis­chen Kan­tons- und Gemein­deaus­gaben unter­schieden. Abbil­dung 2 zeigt deshalb den Ein­fluss von Dezen­tral­isierung auf die Kan­tons- und die Gemein­deaus­gaben getren­nt auf.

Abbildung 2:

Dezentralisierung

Hin­weis: Die Stärke der einzel­nen Fak­toren erschliesst sich durch die Grösse des Balkens im Ver­gle­ich zu den anderen Balken. Grund­lage hier­für bilden die stan­dar­d­isierten β-Koef­fizien­ten der sta­tis­tis­chen Mod­elle unter Kon­trolle weit­er­er insti­tu­tioneller, sozioökonomis­ch­er, kul­tureller und poli­tis­ch­er Erk­lärungs­fak­toren. Die mit * gekennze­ich­neten Fak­toren erweisen sich in der sta­tis­tis­chen Analyse sowohl der Kan­tons- als auch der Gemein­deaus­gaben als sig­nifikante Ein­flussfak­toren. Der mit + gekennze­ich­nete Fak­tor erweist sich als sig­nifikant bei der Analyse der Kan­ton­saus­gaben, nicht jedoch der Gemein­deaus­gaben. Weit­ere Infor­ma­tio­nen zum method­is­chen Ver­fahren find­en sich bei Mueller, Vat­ter und Arnold 2015.

Starke lokale Akteure, mehr kantonale Ausgaben

Der Blick auf die poli­tis­che Dimen­sion zeigt nun sehr schön, dass diese unter­schiedlich auf die Aus­gaben der bei­den Staat­sebe­nen wirkt. Während sie bei den Gemein­den eine aus­gaben­hem­mende Wirkung aufweist, führt sie auf der kan­tonalen Ebene zu mehr Staat­sak­tiv­ität. Wie lässt sich dieses Ergeb­nis inter­pretieren? Rufen wir hierzu die Def­i­n­i­tion der für poli­tis­che Dezen­tral­isierung in Erin­nerung (vgl. auch Infobox): Ein Kan­ton weist dann eine hohe poli­tis­che Dezen­tral­isierung auf, wenn starke lokale Akteure existieren (z.B. Gemein­de­präsi­den­ten mit Ein­sitz im Kan­ton­spar­la­ment, regionale Organ­i­sa­tio­nen, unab­hängige kom­mu­nale Parteien) und diese ihre Inter­essen möglichst effek­tiv auf der Kan­ton­sebene ein­brin­gen kön­nen (z.B. durch Nutzung direk­t­demokratis­ch­er Instru­mente, via ter­ri­to­ri­ale Quoten oder durch gut organ­isierte Gemein­de­ver­bände). In genau diesem Fall kön­nen die besagten Akteure diese vorteil­hafte Aus­gangslage nutzen und kost­spielige und wenig attrak­tive poli­tis­che Aus­gaben­posten „nach oben“ zu den kan­tonalen Behör­den delegieren bzw. abschieben. Gle­ichzeit­ig ver­suchen sie durch umfassende Trans­fer­zahlun­gen des Kan­tons die eige­nen Ein­nah­men hoch zu hal­ten. Dezen­tral­isierung – ver­standen als Stärke dezen­traler Akteure wie Gemein­de­ex­eku­tiv­en, regionale Gemein­de­gremien oder kom­mu­nale Parteien – hat somit einen staats­fördern­den Effekt.

Unsere Analy­sen zeigen: Die bish­eri­gen Forschungsar­beit­en zum Ein­fluss der Dezen­tral­isierung sind von einem zu undif­feren­zierten Begriffsver­ständ­nis aus­ge­gan­gen und haben sich zu stark auf die Brem­sef­fekt-These fokussiert. Auch wir find­en diese These in unseren Ergeb­nis­sen bestätigt; nimmt man den Durch­schnittswert aller drei Dezen­tral­isierungs­di­men­sio­nen, ergibt sich ein neg­a­tiv­er Ein­fluss auf die total­en Staat­saus­gaben von Kan­ton und Gemein­den. Betra­chtet man jedoch die Dimen­sio­nen einzeln, zeigt sich eine wichtige Ein­schränkung der These: Durch die poli­tis­che Stärkung lokaler Akteure wer­den nicht etwa die Aus­gaben eines Kan­tons gezügelt, son­dern viel eher ein poli­tis­ch­er Prozess geschaf­fen, inner­halb welchem die Gemein­den sel­ber die Rolle eines „Ressourcen­max­imier­ers“ ein­nehmen. Damit kann ver­sucht wer­den, die Aus­gaben möglichst zen­tral­isiert und die Ein­nah­men möglichst dezen­tral­isiert zu hal­ten. Dezen­tral­isierung ist somit nicht gle­ich Dezen­tral­isierung. Entsprechende Vor­sicht ist in Zukun­ft geboten, wenn Begriffe wie Dezen­tral­isierung oder Föder­al­is­mus im Zen­trum poli­tis­ch­er Debat­ten ste­hen.

Hin­weis: Dieser Beitrag basiert auf einem Artikel, der dem­nächst im Jour­nal of Pub­lic Pol­i­cy (Mueller, Vat­ter und Arnold 2015) erscheinen wird. 


Ref­eren­zen:

Foto: Der Grosse Rat des Kan­tons Waadt tagt am 11. Feb­ru­ar 2011. Quelle: Wiki­me­dia Com­mons.

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