Schweizerische Konsensdemokratie: Harmonische Zusammenarbeit und breite Integration?

Die Schweiz ver­ste­ht sich gerne als har­monis­che Kon­sens­demokratie, in der alle gemein­sam arbeit­en. Unsere Analyse zeigt: in Wirk­lichkeit prä­gen Machtver­hält­nisse und Ide­olo­gie die Poli­tik. In eini­gen Feldern aber sor­gen bes­timmte Prozess­merk­male für mehr Zusam­me­nar­beit.

Gerne wird in der Schweiz­er Poli­tik betont, wie wichtig es sei, bre­it zusam­men zu arbeit­en und sämtliche Inter­essen mit einzubeziehen. Koop­er­a­tio­nen über Partei­gren­zen hin­weg, Sozial­part­ner­schaft sowie Verbindun­gen zwis­chen Parteien, Ver­bän­den und dem Staat seien wichtig, damit aus­ge­wo­gene und für alle akzept­able Lösun­gen erar­beit­et wer­den kön­nen. Unsere Analyse ent­larvt dieses Selb­st­bild jedoch teil­weise als Mythos: Auch im Konko­r­danzsys­tem Schweiz bes­tim­men vor allem ide­ol­o­gis­che Präferen­zen und Machtver­hält­nisse die Zusam­me­nar­beit zwis­chen poli­tis­chen Akteuren.

Basierend auf Inter­views mit Vertretern der poli­tis­chen Elite haben wir unter­sucht, welche Fak­toren erk­lären kön­nen, ob zwei Akteure zusam­me­nar­beit­en oder nicht (Fis­ch­er und Scia­ri­ni 2015, Infobox 1). Für die Analyse kamen spezielle sta­tis­tis­che Mod­elle für Net­zw­erk­dat­en zum Ein­satz (Infobox 2).

Infobox 1: SNF-Forschung­spro­jekt The Swiss deci­sion-mak­ing sys­tem in the 21th cen­tu­ry: pow­er, insti­tu­tions, con­flicts.
Im Rah­men des vom Schweiz­erischen Nation­al­fonds finanzierten Forschung­spro­jek­tes haben die Autoren, zusam­men mit Denise Tra­ber, die elf wichtig­sten Entschei­dung­sprozesse zu Beginn des 21. Jahrhun­derts unter­sucht. Dazu gehören fol­gende Fälle: 11. AHV-Revi­sion, Ver­fas­sungsar­tikel Bil­dung, Kernen­ergiege­setz, Infra­struk­tur­fonds, Neuer Finan­zaus­gle­ich, Neues Aus­län­derge­setz, Ent­las­tung­spro­gramm 2003, Revi­sion Fer­n­meldege­setz, Bilat­erales Abkom­men Schen­gen-Dublin, Bilat­erales Abkom­men Zins­besteuerung, Erweiterung Per­so­n­en­freizügigkeit. Die Unter­suchun­gen basieren auf 251 Inter­views mit Vertretern der Ver­wal­tung, Parteien, Inter­es­sen­grup­pen, Kan­to­nen und der Wis­senschaft. Die Erken­nt­nisse aus dem Pro­jekt sind im Som­mer 2015 in Buch­form erschienen (Scia­ri­ni, Fis­ch­er & Tra­ber).

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Weniger Zusammenarbeit als erwartet

Die Resul­tate zeigen zunächst, dass es in der Schweiz­er Poli­tik weniger Zusam­me­nar­beit gibt, als man es auf­grund ihres Rufes als Kon­sens­demokratie annehmen kön­nte. Je nach Entschei­dung­sprozess gaben Akteure an, im Durch­schnitt nur mit 27 bis 43 Prozent der anderen, wichtig­sten Akteure zusam­men­zuar­beit­en (Beispiel eines Zusam­me­nar­beit­snet­zw­erkes in der Abbil­dung oben). Weit­er zeigt sich, dass in allen elf unter­sucht­en Prozessen zwei Fak­toren den Grad der Zusam­me­nar­beit stark bee­in­flussen (Zusam­men­fas­sung der Resul­tate in der Über­sicht unten). Bei­de weisen nicht unbe­d­ingt auf bre­ite und inklu­sive Zusam­me­nar­beit hin.

  • Ein­er­seits arbeit­en jene Akteure zusam­men, welche ähn­liche ide­ol­o­gis­che Präferen­zen haben. Dies ist wenig erstaunlich, dient doch Zusam­me­nar­beit nicht nur dem Erar­beit­en ein­er bre­it akzep­tierten Lösung, son­dern auch der strate­gis­chen Koor­di­na­tion inner­halb von Koali­tio­nen. Allerd­ings führt dies im Extrem­fall zu ein­er Polar­isierung zwis­chen zwei Koali­tio­nen, die bei­de ihre jew­eils eige­nen Ziele ver­fol­gen, aber nicht gegen­seit­ig auf Ver­hand­lun­gen und Kom­pro­mis­sange­bote einge­hen.

  • Ander­er­seits sind ein­flussre­iche Akteure beson­ders beliebt als Zusam­me­nar­beitspart­ner. Auch dies mag nicht erstaunen: Akteure ver­suchen ihren eige­nen Ein­fluss zu erhöhen und suchen somit die Zusam­me­nar­beit mit jenen, die einen Entschei­dung­sprozess stark bee­in­flussen kön­nen. Im End­ef­fekt kann dies aber zu ein­er hier­ar­chis­chen statt ein­er inklu­siv­en und aus­bal­ancierten Zusam­me­nar­beitsstruk­tur führen, bei welch­er die ein­flussre­ich­sten Akteure im Zen­trum ste­hen.

Resultate

Lesebeispiel: Grüne Felder deuten auf einen signifikant positiven Zusammenhang zwischen dem Faktor in der linken Spalte und der Zusammenarbeit zwischen den Akteuren im entsprechenden Prozess hin. Weiss bedeutet keinen Zusammenhang, rot einen negativen Zusammenhang. 
Was die Kooperation stärkt

Den­noch zeigt unsere Analyse, dass gewisse Merk­male eines poli­tis­chen Sys­tems bre­ite Zusam­me­nar­beit über Ide­olo­gie und Macht hin­aus stärken kön­nen. Hier scheinen einige Charak­ter­is­ti­ka des poli­tis­chen Sys­tems der Schweiz in einzel­nen Entschei­dung­sprozessen zu wirken.

  • Die Aus­gestal­tung eines Entschei­dung­sprozess­es spielt eine Rolle: Experten­gremien und Arbeits­grup­pen, in welchen wichtige Entschei­de gefällt wer­den, haben einen zusam­me­nar­beits­fördern­den Charak­ter. Wenn Akteure gemein­sam in solchen Etap­pen des Entschei­dung­sprozess­es tätig sind, tendieren sie stärk­er zur Zusam­me­nar­beit.

  • Staatliche Akteure kön­nen inte­gra­tiv wirken, wenn sie sel­ber ein spez­i­fis­ches Inter­esse am Erfolg des Entschei­dung­sprozess­es haben. Dies ist vor allem bei inter­na­tion­al­isierten Geschäften der Fall, in welchen staatliche Akteure eigene Inter­essen zu vertreten haben. Sie sind in solchen Fällen beson­ders aktiv und ver­suchen, möglichst viele (kri­tis­che) Akteure in die Lösungs­find­ung einzubeziehen.

  • Die rel­a­tiv kleine Grösse der schweiz­erischen poli­tis­chen Elite spielt eben­falls eine Rolle. Es ist von Vorteil, wenn sich Akteure bere­its aus anderen Sek­toren ken­nen: Zusam­me­nar­beit in einem spez­i­fis­chen Prozess wird durch existierende Zusam­me­nar­beit in par­al­le­len Prozessen begün­stigt. Dies ist vor allem der Fall, wenn sich der spez­i­fis­che Prozess mit rel­a­tiv bre­it­en und sek­torüber­greifend­en The­men auseinan­der­set­zt.

Es kommt auf das System an

Dass in der Schweiz­er Poli­tik alle Akteure grund­sät­zlich eng zusam­me­nar­beit­en, ist ein Mythos. Vielmehr geschieht Zusam­me­nar­beit unter dem Ein­fluss spez­i­fis­ch­er Fak­toren. Die wichtig­sten davon sind ähn­liche ide­ol­o­gis­che Präferen­zen zwis­chen den Akteuren und der Ein­fluss der Akteure. Ein­er­seits arbeit­en Akteure, die sich inhaltlich einig sind, stark zusam­men, was dem Bild ein­er bre­it­en Zusam­me­nar­beit über Partei­gren­zen hin­weg und im Rah­men von Sozial­part­ner­schaften teil­weise wider­spricht. Ander­er­seits suchen Akteure die Zusam­me­nar­beit vor allem mit ein­flussre­ichen Akteuren. Dies wiederum deutet nicht in die Rich­tung eines bre­it­en Ein­bezugs von Akteuren, auch von solchen, die weniger wichtig sind.

In eini­gen Poli­tik­bere­ichen zeigt sich jedoch die Wirkung des Schweiz­er Kon­senssys­tems. Aus diesen Bere­ichen kön­nten allen­falls wichtige Ein­sicht­en dazu gewon­nen wer­den, wie die Schweiz der Polar­isierung der Poli­tik begeg­nen kön­nte.

INFOBOX 2: Methodik der Analyse

Expo­nen­tial Ran­dom Graph Mod­els (ERGM) berück­sichti­gen die Tat­sache, dass Beobach­tun­gen in Net­zw­erken nicht unab­hängig voneinan­der sind, und nor­male sta­tis­tis­che Mod­elle für die Analyse solch­er Dat­en deshalb ungeeignet sind.


Ref­eren­zen: 

Foto: Eid­genös­sis­ches Jus­tiz- und Polizei­de­parte­ment

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