Entwicklungshilfe: Schaden oder Nutzen durch viele Geldgeber?

Es gilt unter Exper­ten als eta­blier­te Wahr­heit, dass Ent­wick­lungs­hil­fe vor allem dann bes­ser hilft, wenn mög­lichst weni­ge Akteu­re betei­ligt sind. Unse­re Unter­su­chung zeigt, dass es dafür kei­nen kla­ren Beleg gibt. Wenn vie­le Geld­ge­ber in einem Land aktiv sind, muss dies nicht unbe­dingt bedeu­ten, dass sie schlecht koor­di­niert sind. Im Gegen­teil: Es kann auch ein sinn­vol­ler Wett­be­werb ent­ste­hen. 

Seit rund 15 Jah­ren gibt es – ange­führt von der OECD und ihren „High Level Forums“ – unter Exper­ten für Ent­wick­lungs­hil­fe einen Kon­sens: Damit sie bes­ser wirkt, braucht es nicht unbe­dingt mehr Ent­wick­lungs­hil­fe, son­dern sie muss vor allem bes­ser koor­di­niert sein. Denn als gros­ses Pro­blem wird die soge­nann­te Frag­men­tie­rung der Ent­wick­lungs­hil­fe betrach­tet, d.h. die Tat­sa­che, dass häu­fig zu vie­le Pro­jek­te unko­or­di­niert an zu vie­len Orten zu unter­schied­li­che Zie­le ver­fol­gen. Die ver­bes­ser­te Koor­di­na­ti­on der Ent­wick­lungs­hil­fe war denn auch zen­tral in der Erklä­rung von Paris 2005 (Info­box 1). Sie wird seit­her immer wie­der zitiert und hat rea­le Aus­wir­kun­gen dar­auf, wie und über wen Ent­wick­lungs­gel­der ver­teilt wer­den.

Mit unse­rer Unter­su­chung stel­len wir die­se Grund­an­nah­me der gene­rell schäd­li­chen Frag­men­tie­rung von Ent­wick­lungs­hil­fe in Fra­ge. Denn unse­re Ana­ly­se zeigt, dass eine höhe­re Anzahl von Akteu­ren und frag­men­tier­te Ent­wick­lungs­hil­fe nicht zwin­gend zu einer schlech­te­ren Wirk­sam­keit füh­ren muss. Ganz im Gegen­teil, sie kann sogar zu einem sinn­vol­len Wett­be­werb füh­ren. Wir hof­fen mit unse­ren Ergeb­nis­sen einen Bei­trag dafür zu leis­ten, dass künf­ti­ge Eva­lua­tio­nen von Ent­wick­lungs­hil­fe dem indi­vi­du­el­len Kon­text jedes Emp­fän­ger­lan­des mehr Bedeu­tung bei­mes­sen.

Info­box 1: Erklä­rung von Paris 2005, OECD-Zie­le
Mit der Erklä­rung von Paris 2005 wur­de ein bes­ser funk­tio­nie­ren­des inter­na­tio­na­les Hilfs­sys­tem und mehr Effi­zi­enz in der inter­na­tio­na­len Ent­wick­lungs­zu­sam­men­ar­beit bezweckt. Sie beinhal­tet unter ande­rem einen Auf­ruf zur Ver­mei­dung von Dop­pel­struk­tu­ren und zur grös­se­ren Spe­zia­li­sie­rung der Geber auf ein­zel­ne Län­der und Sek­to­ren, gemes­sen an Indi­ka­to­ren wie der Ver­rin­ge­rung der Geber­zahl pro Ent­wick­lungs­land. Die OECD misst das Errei­chen die­ser Zie­le und bemän­gelt falls nötig ein Fehl­ver­hal­ten. Die Mes­sung erfolgt gröss­ten­teils durch das Deve­lop­ment Assi­s­tan­ce Com­mit­tee (DAC) der OECD, aber auch die ein­zel­nen Geber­län­der (sie­he z.B. für die USA). Die Ver­ein­ten Natio­nen füh­ren die Reduk­ti­on der soge­nann­ten Frag­men­tie­rung eben­falls als wich­ti­ge Mass­nah­me an (sie­he in Punkt 21 und Punkt 86).
Nur eine Handvoll Studien belegen negativen Effekt der Fragmentierung

Die Erklä­rung von Paris basier­te aller­dings nur auf einer Hand­voll empi­ri­scher Stu­di­en, die häu­fig auch nur eine sehr ein­ge­schränk­te Stich­pro­be betrach­ten (sie­he Kimu­ra et al. 2012, Annen und Kos­em­pel 2009, Djan­kov et al. 2009, Knack and Rah­man 2007). Die­se bele­gen über­wie­gend einen nega­ti­ven Effekt der Frag­men­tie­rung auf die wich­tigs­ten Zie­le in den Emp­fän­ger­län­dern.

Der gros­se Ein­fluss die­ser Stu­di­en auf die Poli­tik kann wohl unter ande­rem damit begrün­det wer­den, dass ein nega­ti­ver Effekt – vor allem durch eine Über­las­tung der Büro­kra­ti­en der Ent­wick­lungs­län­der – theo­re­tisch sehr plau­si­bel scheint. Zudem stüt­zen sie mög­li­cher­wei­se das Argu­men­ta­ri­um gros­ser Orga­ni­sa­tio­nen oder wich­ti­ger Geber­län­der, die sich selbst für die Koor­di­na­ti­on der Ent­wick­lungs­hil­fe anbie­ten.

Wettbewerb unter Geberländern ist nicht nur negativ

Doch es gibt auch Exper­ten, die die Frag­men­tie­rung anders bewer­ten. Frot und San­ti­so (2010) bemän­geln, dass der Wett­be­werb der Geber­län­der pau­schal als nega­tiv ange­se­hen wird, obwohl Öko­no­men doch über­li­cher­wei­se den Wett­be­werb als wohl­fahrt­stei­gernd wahr­neh­men.

Indi­en und Chi­na bei­spiels­wei­se nutz­ten den Wett­be­werb der Geber­län­der, um die für sie güns­tigs­ten Geber­län­der aus­zu­wäh­len. Unse­re Unter­su­chung in Viet­nam und Bur­ki­na Faso, zwei Län­der ohne ver­gleich­ba­re Ver­hand­lungs­macht wie Chi­na und Indi­en, lie­fer­te eben­falls dif­fe­ren­zier­te Ein­bli­cke (Dre­her and Micha­e­lo­wa 2010). Unse­re Inter­view­part­ner in Bur­ki­na Faso spra­chen häu­fig von Pro­ble­men und Über­las­tun­gen bei zu vie­len Geber­län­dern. In Viet­nam hin­ge­gen wur­de die Viel­zahl an Gebern eher als Chan­ce zum Wis­sens­aus­tausch und zur Eta­blie­rung inter­na­tio­na­ler Kon­tak­te wahr­ge­nom­men.

Offen­bar hängt es vom jewei­li­gen Kon­text ab, ob das Auf­tre­ten und Enga­ge­ment ver­schie­de­ner Geber­län­der im sel­ben Land und Sek­tor eher als Plu­ra­lis­mus und Chan­ce zum Wis­sens­trans­fer oder viel­mahr als eine die loka­le Büro­kra­tie über­for­dern­de, inef­fi­zi­en­te Dop­pel­struk­tur ange­se­hen wird.

Unse­re Ergeb­nis­se sind in Abbil­dung 1 ein­drück­lich dar­ge­stellt: Je nach Wahl des Indi­ka­tors unter­schei­det sich die gemes­se­ne Frag­men­tie­rung der Ent­wick­lungs­hil­fe dras­tisch.

Abbil­dung 1:

Karte

Legen­de: Die Dar­stel­lung zeigt die Unter­schie­de in der geo­gra­fi­schen Aus­prä­gung von Frag­men­tie­rung. Die fünf Kate­go­ri­en sind so gebil­det, dass jede Kate­go­rie ein iden­ti­sches Inter­vall des jewei­li­gen Frag­men­tie­rungs­in­di­ka­tors abbil­det (z.B. 0–20, 21–40,…, 81–100). Die­se Dar­stel­lung ver­ein­facht die Inter­pre­ta­ti­on und ermög­licht Antei­le und Aus­mass von Frag­men­tie­rung zwi­schen Län­dern zu ver­glei­chen.

Kein generell negativer Einfluss von Fragmentierung

Basie­rend auf die­ser ers­ten Aus­wer­tung haben wir unter Ver­wen­dung der vier Indi­ka­to­ren sys­te­ma­tisch den Zusam­men­hang mit drei beson­ders rele­van­ten Ent­wick­lungs­zie­len neu eva­lu­iert (sie­he Info­box 2).

Beson­ders über­ra­schend bei die­sen sehr umfang­rei­chen Ana­ly­sen ist, dass es den bis­her pos­tu­lier­ten gene­rel­len nega­ti­ven Ein­fluss von Frag­men­tie­rung so nicht zu geben scheint. In Bezug auf das Wirt­schafts­wachs­tum fin­den wir nur in ver­ein­zel­ten Spe­zi­fi­ka­tio­nen einen signi­fi­kan­ten Koef­fi­zi­en­ten der Frag­men­tie­rungs­va­ria­blen.

In der abso­lu­ten Mehr­zahl der Tests lässt sich kein signi­fi­kan­ter Zusam­men­hang fin­den. Auch für die Hypo­the­se, dass das Auf­tre­ten vie­ler Geber vor allem in Län­dern mit schwa­cher Büro­kra­tie belas­tend wirkt, fin­det sich kein kla­rer Beleg. Dies ist beson­ders über­ra­schend, da die­ses Argu­ment in der bis­he­ri­gen Argu­men­ta­ti­on eine zen­tra­le Rol­le inne­hat­te.

Auch der direk­te Ein­fluss von Frag­men­tie­rung auf die Qua­li­tät der Büro­kra­tie ist ins­ge­samt weni­ger ein­deu­tig als erwar­tet. Nur wenn ein Land stark von Ent­wick­lungs­hil­fe­zah­lun­gen abhängt ist, ergibt sich mit einer gros­sen Anzahl an Gebern der erwar­te­te nega­ti­ve Zusam­men­hang .

Fast schon weni­ger über­ra­schend ist dann, dass sich auch im Bil­dungs­sek­tor kein kla­rer nega­ti­ver Zusam­men­hang zeigt. Hier sind die Emp­fän­ger­län­der an eine gros­se Zahl von Gebern gewöhnt, wobei die von uns unter­such­ten staat­li­chen Geber in die­sem Bereich typi­scher­wei­se nur eine klei­ne Min­der­heit aus­ma­chen. Klar ersicht­lich ist zudem, dass sich je nach gewähl­tem Indi­ka­tor die Ergeb­nis­se unter­schei­den.

Fazit: Den Einzelfall genau betrachten

Nun stellt sich die Fra­ge, wodurch die­se Resul­ta­te zustan­de kom­men. Eine mög­li­che Erklä­rung liegt dar­in, dass die exis­tie­ren­den Daten das tat­säch­li­che Aus­mass der Frag­men­tie­rung und die Pro­ble­ma­tik ins­ge­samt nicht kom­plett abbil­den. Die OECD erhebt zwar Daten, aus denen sich auch sek­tor­spe­zi­fi­sche Indi­ka­to­ren ablei­ten las­sen, die­se ste­hen aber erst seit Anfang 2000 durch­gän­gig zur Ver­fü­gung.

Zukünf­ti­ge For­schung soll­te in Betracht zie­hen, inwie­fern die Moda­li­tät von Ent­wick­lungs­hil­fe und ins­be­son­de­re spe­zi­fi­sche Koor­di­na­ti­ons­me­cha­nis­men zwi­schen Geld­ge­bern eine Rol­le spie­len. Nur weil vie­le Geld­ge­ber in einem Land aktiv sind, muss dies nicht unbe­dingt bedeu­ten, dass sie schlecht koor­di­niert sind. Dem soll­ten künf­ti­ge Eva­lua­tio­nen Rech­nung tra­gen.

Bei­spiels­wei­se gibt es in vie­len Län­dern regel­mäs­si­ge Tref­fen von Gebern eines Sek­tors. Heut­zu­ta­ge wer­den zudem vie­le Ent­wick­lungs­pro­jek­te im Rah­men von Mul­ti-Donor Trust Funds umge­setzt, so dass trotz einer beacht­li­chen Anzahl von Gebern kaum von Frag­men­tie­rung gespro­chen wer­den kann.

Ein poten­zi­el­les Pro­blem besteht dar­in, dass die Annah­me der Schäd­lich­keit von Frag­men­tie­rung zu Mass­nah­men führt, die mög­li­cher­wei­se die Effek­ti­vi­tät von Ent­wick­lungs­hil­fe ver­schlech­tern. So etwa die Emp­feh­lung im Rah­men der Erklä­rung von Paris, Ent­wick­lungs­hil­fe über die eige­ne Ver­wal­tung des Emp­fän­ger­lan­des lau­fen zu las­sen („Use-of-Coun­try-Sys­tems“). Dies soll­te eine Ver­ein­fa­chung dar­stel­len, brach­te in der Pra­xis aber teils so hohe büro­kra­ti­sche Belas­tun­gen mit sich, dass schon eine gerin­ge Anzahl sol­cher Pro­jek­te zu Kapa­zi­täts­eng­päs­sen führt.

Wir hof­fen , dass unse­re Stu­die einen guten Anlass lie­fert, ein wenig genau­er auf die Umstän­de vor Ort zu ach­ten und auf simp­le Unter­schei­dun­gen zwi­schen “guter — da wenig frag­men­tier­ter — und “schlech­ter” — weil stark frag­men­tier­ter — Hil­fe zu ver­zich­ten. Kri­te­ri­en für wirk­sa­me Ent­wick­lungs­hil­fe soll­ten nicht als abso­lu­te Wer­te betrach­tet, son­dern prag­ma­tisch und dem jewei­li­gen Län­der­kon­text ent­spre­chend umge­setzt wer­den.

Die­ser Bei­trag ist eine Kurz­fas­sung von: Gehring, Kai, Kat­ja Micha­e­lo­wa, Axel Dre­her und Fran­zis­ka Spör­ri (2015). Do we know what we think we know? Aid frag­men­ta­ti­on and effec­tiveness revi­si­ted. Uni­ver­si­ty of Göt­tin­gen Cou­rant Rese­arch Cent­re: Pover­ty, Equi­ty and Growth — Dis­cus­sion Papers No. 185.

Info­box 2: Metho­dik und Indi­ka­to­ren

Für unse­re Ana­ly­se haben wir die Frag­men­tie­rung der Ent­wick­lungs­hil­fe in ver­schie­de­nen Staa­ten anhand von vier eta­blier­ten Indi­ka­to­ren beur­teilt. Anschlies­send haben wir den so fest­ge­stell­ten Grad an Frag­men­tie­rung der Erfül­lung wich­ti­ger Ent­wick­lungs­zie­le im jewei­li­gen Emp­fän­ger­land gegen­über gestellt.

So kön­nen wir tes­ten, ob und inwie­weit die Frag­men­tie­rung der Ent­wick­lungs­hil­fe über die Zie­le hin­weg einen ein­heit­li­chen Scha­den anrich­tet. Dabei betrach­te­ten wir jeweils, ob Frag­men­tie­rung an und für sich einen nega­ti­ven Effekt hat, ob sie die Effek­ti­vi­tät der Ent­wick­lungs­hil­fe redu­ziert und ob die­se bei­den Zusam­men­hän­ge durch die ursprüng­li­che Qua­li­tät der Insti­tu­tio­nen in den Emp­fän­ger­län­dern beein­flusst wer­den.

Die vier Indi­ka­to­ren:

1: Her­fin­dahl-Index: Der aus der Wett­be­werbs­öko­no­mie stam­men­de Index misst die Kon­zen­tra­ti­on zwi­schen Fir­men inner­halb eines Sek­tors. Ver­ein­facht gesagt, misst er in unse­rem Anwen­dungs­fall die Wahr­schein­lich­keit, dass zwei zufäl­lig gezo­ge­ne Euro inner­halb eines Jah­res und Emp­fän­ger­lan­des vom sel­ben Geber stam­men.

2: Anzahl Lead-donors: Wir betrach­ten wei­ter die Kon­zen­tra­ti­on feder­füh­ren­der Geber (soge­nann­te Lead-donors), also den Anteil der gröss­ten drei Geber an der Gesamt­hil­fe eines Lan­des und Jah­res. Dahin­ter steckt die Idee, dass weni­ge gros­se Geber sich bes­ser koor­di­nie­ren kön­nen und ihnen zudem eine natür­li­che Füh­rungs­rol­le zukommt, wenn es um die Koor­di­na­ti­on der Hil­fe zwi­schen den Gebern ins­ge­samt geht.

3: Anzahl klei­ner Geber: Basie­rend auf einer Klas­si­fi­ka­ti­on der OECD betrach­ten wir auch die Anzahl „insi­gni­fi­kan­ter“ Geber­län­der. Das sind Geber­län­der mit einem Gesamt­an­teil von weni­ger als 10% der Hil­fe, die total in ein Emp­fän­ger­land fliesst. Dahin­ter steht die Annah­me, dass sich vie­le klei­ne Geber selbst durch gros­se Lead-donors nicht zu einem abge­stimm­ten Vor­ge­hen brin­gen las­sen und daher über­pro­por­tio­nal zur Über­for­de­rung der loka­len Büro­kra­tie bei­tra­gen.

4: Anzahl Geber­län­der: Zuletzt zäh­len wir die Anzahl der Geber­län­der, die in einem Ent­wick­lungs­land aktiv sind.

Die Ent­wick­lungs­zie­le:

Wir wäh­len bewusst drei sehr unter­schied­li­che Zie­le der Ent­wick­lungs­zu­sam­men­ar­beit:
Zum einen das Wirt­schafts­wachs­tum, gemes­sen am BIP-Wachs­tum pro Kopf, dann die insti­tu­tio­nel­le Qua­li­tät, die anhand von ver­schie­de­nen Kri­te­ri­en der Effi­zi­enz der minis­te­ri­el­len Dienst­leis­tun­gen dar­ge­stellt wird, und schliess­lich die Schuld­bil­dung, die an den Bil­dungs­be­tei­li­gungs­ra­ten im Pri­ma­sek­tor gemes­sen wird. 

Wir bau­en unse­re Tests auf bestehen­den Arbei­ten auf: Cle­mens et al. (2012) um den Zusam­men­hang zwi­schen Hil­fe, Frag­men­tie­rung und Wirt­schafts­wachs­tum zu unter­su­chen, Knack und Rah­man (2007) für den Effekt auf die Qua­li­tät der Büro­kra­tie in den Emp­fän­ger­län­dern und Birch­ler und Micha­e­lo­wa (2013), was den Ein­fluss auf die Pri­mär­schul­bil­dung angeht.


Refe­ren­zen: 

Foto: Wiki­me­dia Com­mons

Lek­to­rat: Oli­via Küh­ni

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