Entwicklungshilfe: Schaden oder Nutzen durch viele Geldgeber?

Es gilt unter Experten als etablierte Wahrheit, dass Entwick­lung­shil­fe vor allem dann bess­er hil­ft, wenn möglichst wenige Akteure beteiligt sind. Unsere Unter­suchung zeigt, dass es dafür keinen klaren Beleg gibt. Wenn viele Geldge­ber in einem Land aktiv sind, muss dies nicht unbe­d­ingt bedeuten, dass sie schlecht koor­diniert sind. Im Gegen­teil: Es kann auch ein sin­nvoller Wet­tbe­werb entste­hen. 

Seit rund 15 Jahren gibt es – ange­führt von der OECD und ihren „High Lev­el Forums“ – unter Experten für Entwick­lung­shil­fe einen Kon­sens: Damit sie bess­er wirkt, braucht es nicht unbe­d­ingt mehr Entwick­lung­shil­fe, son­dern sie muss vor allem bess­er koor­diniert sein. Denn als gross­es Prob­lem wird die soge­nan­nte Frag­men­tierung der Entwick­lung­shil­fe betra­chtet, d.h. die Tat­sache, dass häu­fig zu viele Pro­jek­te unko­or­diniert an zu vie­len Orten zu unter­schiedliche Ziele ver­fol­gen. Die verbesserte Koor­di­na­tion der Entwick­lung­shil­fe war denn auch zen­tral in der Erk­lärung von Paris 2005 (Infobox 1). Sie wird sei­ther immer wieder zitiert und hat reale Auswirkun­gen darauf, wie und über wen Entwick­lungs­gelder verteilt wer­den.

Mit unser­er Unter­suchung stellen wir diese Grun­dan­nahme der generell schädlichen Frag­men­tierung von Entwick­lung­shil­fe in Frage. Denn unsere Analyse zeigt, dass eine höhere Anzahl von Akteuren und frag­men­tierte Entwick­lung­shil­fe nicht zwin­gend zu ein­er schlechteren Wirk­samkeit führen muss. Ganz im Gegen­teil, sie kann sog­ar zu einem sin­nvollen Wet­tbe­werb führen. Wir hof­fen mit unseren Ergeb­nis­sen einen Beitrag dafür zu leis­ten, dass kün­ftige Eval­u­a­tio­nen von Entwick­lung­shil­fe dem indi­vidu­ellen Kon­text jedes Empfänger­lan­des mehr Bedeu­tung beimessen.

Infobox 1: Erk­lärung von Paris 2005, OECD-Ziele
Mit der Erk­lärung von Paris 2005 wurde ein bess­er funk­tion­ieren­des inter­na­tionales Hil­f­ssys­tem und mehr Effizienz in der inter­na­tionalen Entwick­lungszusam­me­nar­beit bezweckt. Sie bein­hal­tet unter anderem einen Aufruf zur Ver­mei­dung von Dop­pel­struk­turen und zur grösseren Spezial­isierung der Geber auf einzelne Län­der und Sek­toren, gemessen an Indika­toren wie der Ver­ringerung der Geberzahl pro Entwick­lungs­land. Die OECD misst das Erre­ichen dieser Ziele und bemän­gelt falls nötig ein Fehlver­hal­ten. Die Mes­sung erfol­gt grössten­teils durch das Devel­op­ment Assis­tance Com­mit­tee (DAC) der OECD, aber auch die einzel­nen Geber­län­der (siehe z.B. für die USA). Die Vere­in­ten Natio­nen führen die Reduk­tion der soge­nan­nten Frag­men­tierung eben­falls als wichtige Mass­nahme an (siehe in Punkt 21 und Punkt 86).
Nur eine Handvoll Studien belegen negativen Effekt der Fragmentierung

Die Erk­lärung von Paris basierte allerd­ings nur auf ein­er Hand­voll empirisch­er Stu­di­en, die häu­fig auch nur eine sehr eingeschränk­te Stich­probe betra­cht­en (siehe Kimu­ra et al. 2012, Annen und Kosem­pel 2009, Djankov et al. 2009, Knack and Rah­man 2007). Diese bele­gen über­wiegend einen neg­a­tiv­en Effekt der Frag­men­tierung auf die wichtig­sten Ziele in den Empfänger­län­dern.

Der grosse Ein­fluss dieser Stu­di­en auf die Poli­tik kann wohl unter anderem damit begrün­det wer­den, dass ein neg­a­tiv­er Effekt – vor allem durch eine Über­las­tung der Bürokra­tien der Entwick­lungslän­der – the­o­retisch sehr plau­si­bel scheint. Zudem stützen sie möglicher­weise das Argu­men­tar­i­um gross­er Organ­i­sa­tio­nen oder wichtiger Geber­län­der, die sich selb­st für die Koor­di­na­tion der Entwick­lung­shil­fe anbi­eten.

Wettbewerb unter Geberländern ist nicht nur negativ

Doch es gibt auch Experten, die die Frag­men­tierung anders bew­erten. Frot und San­ti­so (2010) bemän­geln, dass der Wet­tbe­werb der Geber­län­der pauschal als neg­a­tiv ange­se­hen wird, obwohl Ökonomen doch über­licher­weise den Wet­tbe­werb als wohlfahrt­steigernd wahrnehmen.

Indi­en und Chi­na beispiel­sweise nutzten den Wet­tbe­werb der Geber­län­der, um die für sie gün­stig­sten Geber­län­der auszuwählen. Unsere Unter­suchung in Viet­nam und Burk­i­na Faso, zwei Län­der ohne ver­gle­ich­bare Ver­hand­lungs­macht wie Chi­na und Indi­en, lieferte eben­falls dif­feren­zierte Ein­blicke (Dreher and Michaelowa 2010). Unsere Inter­view­part­ner in Burk­i­na Faso sprachen häu­fig von Prob­le­men und Über­las­tun­gen bei zu vie­len Geber­län­dern. In Viet­nam hinge­gen wurde die Vielzahl an Gebern eher als Chance zum Wis­sensaus­tausch und zur Etablierung inter­na­tionaler Kon­tak­te wahrgenom­men.

Offen­bar hängt es vom jew­eili­gen Kon­text ab, ob das Auftreten und Engage­ment ver­schieden­er Geber­län­der im sel­ben Land und Sek­tor eher als Plu­ral­is­mus und Chance zum Wis­senstrans­fer oder vielmahr als eine die lokale Bürokratie über­fordernde, inef­fiziente Dop­pel­struk­tur ange­se­hen wird.

Unsere Ergeb­nisse sind in Abbil­dung 1 ein­drück­lich dargestellt: Je nach Wahl des Indika­tors unter­schei­det sich die gemessene Frag­men­tierung der Entwick­lung­shil­fe drastisch.

Abbil­dung 1:

Karte

Leg­ende: Die Darstel­lung zeigt die Unter­schiede in der geografis­chen Aus­prä­gung von Frag­men­tierung. Die fünf Kat­e­gorien sind so gebildet, dass jede Kat­e­gorie ein iden­tis­ches Inter­vall des jew­eili­gen Frag­men­tierungsindika­tors abbildet (z.B. 0–20, 21–40,…, 81–100). Diese Darstel­lung vere­in­facht die Inter­pre­ta­tion und ermöglicht Anteile und Aus­mass von Frag­men­tierung zwis­chen Län­dern zu ver­gle­ichen.

Kein generell negativer Einfluss von Fragmentierung

Basierend auf dieser ersten Auswer­tung haben wir unter Ver­wen­dung der vier Indika­toren sys­tem­a­tisch den Zusam­men­hang mit drei beson­ders rel­e­van­ten Entwick­lungszie­len neu evaluiert (siehe Infobox 2).

Beson­ders über­raschend bei diesen sehr umfan­gre­ichen Analy­sen ist, dass es den bish­er pos­tulierten generellen neg­a­tiv­en Ein­fluss von Frag­men­tierung so nicht zu geben scheint. In Bezug auf das Wirtschaftswach­s­tum find­en wir nur in vere­inzel­ten Spez­i­fika­tio­nen einen sig­nifikan­ten Koef­fizien­ten der Frag­men­tierungsvari­ablen.

In der absoluten Mehrzahl der Tests lässt sich kein sig­nifikan­ter Zusam­men­hang find­en. Auch für die Hypothese, dass das Auftreten viel­er Geber vor allem in Län­dern mit schwach­er Bürokratie belas­tend wirkt, find­et sich kein klar­er Beleg. Dies ist beson­ders über­raschend, da dieses Argu­ment in der bish­eri­gen Argu­men­ta­tion eine zen­trale Rolle innehat­te.

Auch der direk­te Ein­fluss von Frag­men­tierung auf die Qual­ität der Bürokratie ist ins­ge­samt weniger ein­deutig als erwartet. Nur wenn ein Land stark von Entwick­lung­shil­fezahlun­gen abhängt ist, ergibt sich mit ein­er grossen Anzahl an Gebern der erwartete neg­a­tive Zusam­men­hang .

Fast schon weniger über­raschend ist dann, dass sich auch im Bil­dungssek­tor kein klar­er neg­a­tiv­er Zusam­men­hang zeigt. Hier sind die Empfänger­län­der an eine grosse Zahl von Gebern gewöh­nt, wobei die von uns unter­sucht­en staatlichen Geber in diesem Bere­ich typ­is­cher­weise nur eine kleine Min­der­heit aus­machen. Klar ersichtlich ist zudem, dass sich je nach gewähltem Indika­tor die Ergeb­nisse unter­schei­den.

Fazit: Den Einzelfall genau betrachten

Nun stellt sich die Frage, wodurch diese Resul­tate zus­tande kom­men. Eine mögliche Erk­lärung liegt darin, dass die existieren­den Dat­en das tat­säch­liche Aus­mass der Frag­men­tierung und die Prob­lematik ins­ge­samt nicht kom­plett abbilden. Die OECD erhebt zwar Dat­en, aus denen sich auch sek­tor­spez­i­fis­che Indika­toren ableit­en lassen, diese ste­hen aber erst seit Anfang 2000 durchgängig zur Ver­fü­gung.

Zukün­ftige Forschung sollte in Betra­cht ziehen, inwiefern die Modal­ität von Entwick­lung­shil­fe und ins­beson­dere spez­i­fis­che Koor­di­na­tion­s­mech­a­nis­men zwis­chen Geldge­bern eine Rolle spie­len. Nur weil viele Geldge­ber in einem Land aktiv sind, muss dies nicht unbe­d­ingt bedeuten, dass sie schlecht koor­diniert sind. Dem soll­ten kün­ftige Eval­u­a­tio­nen Rech­nung tra­gen.

Beispiel­sweise gibt es in vie­len Län­dern regelmäs­sige Tre­f­fen von Gebern eines Sek­tors. Heutzu­tage wer­den zudem viele Entwick­lung­spro­jek­te im Rah­men von Mul­ti-Donor Trust Funds umge­set­zt, so dass trotz ein­er beachtlichen Anzahl von Gebern kaum von Frag­men­tierung gesprochen wer­den kann.

Ein poten­zielles Prob­lem beste­ht darin, dass die Annahme der Schädlichkeit von Frag­men­tierung zu Mass­nah­men führt, die möglicher­weise die Effek­tiv­ität von Entwick­lung­shil­fe ver­schlechtern. So etwa die Empfehlung im Rah­men der Erk­lärung von Paris, Entwick­lung­shil­fe über die eigene Ver­wal­tung des Empfänger­lan­des laufen zu lassen („Use-of-Coun­try-Sys­tems“). Dies sollte eine Vere­in­fachung darstellen, brachte in der Prax­is aber teils so hohe bürokratis­che Belas­tun­gen mit sich, dass schon eine geringe Anzahl solch­er Pro­jek­te zu Kapaz­ität­sen­g­pässen führt.

Wir hof­fen , dass unsere Studie einen guten Anlass liefert, ein wenig genauer auf die Umstände vor Ort zu acht­en und auf sim­ple Unter­schei­dun­gen zwis­chen “guter — da wenig frag­men­tiert­er — und “schlechter” — weil stark frag­men­tiert­er — Hil­fe zu verzicht­en. Kri­te­rien für wirk­same Entwick­lung­shil­fe soll­ten nicht als absolute Werte betra­chtet, son­dern prag­ma­tisch und dem jew­eili­gen Län­derkon­text entsprechend umge­set­zt wer­den.

Dieser Beitrag ist eine Kurz­fas­sung von: Gehring, Kai, Kat­ja Michaelowa, Axel Dreher und Franziska Spör­ri (2015). Do we know what we think we know? Aid frag­men­ta­tion and effec­tive­ness revis­it­ed. Uni­ver­si­ty of Göt­tin­gen Courant Research Cen­tre: Pover­ty, Equi­ty and Growth — Dis­cus­sion Papers No. 185.

Infobox 2: Methodik und Indika­toren

Für unsere Analyse haben wir die Frag­men­tierung der Entwick­lung­shil­fe in ver­schiede­nen Staat­en anhand von vier etablierten Indika­toren beurteilt. Anschliessend haben wir den so fest­gestell­ten Grad an Frag­men­tierung der Erfül­lung wichtiger Entwick­lungsziele im jew­eili­gen Empfänger­land gegenüber gestellt.

So kön­nen wir testen, ob und inwieweit die Frag­men­tierung der Entwick­lung­shil­fe über die Ziele hin­weg einen ein­heitlichen Schaden anrichtet. Dabei betra­chteten wir jew­eils, ob Frag­men­tierung an und für sich einen neg­a­tiv­en Effekt hat, ob sie die Effek­tiv­ität der Entwick­lung­shil­fe reduziert und ob diese bei­den Zusam­men­hänge durch die ursprüngliche Qual­ität der Insti­tu­tio­nen in den Empfänger­län­dern bee­in­flusst wer­den.

Die vier Indika­toren:

1: Herfind­ahl-Index: Der aus der Wet­tbe­werb­sökonomie stam­mende Index misst die Konzen­tra­tion zwis­chen Fir­men inner­halb eines Sek­tors. Vere­in­facht gesagt, misst er in unserem Anwen­dungs­fall die Wahrschein­lichkeit, dass zwei zufäl­lig gezo­gene Euro inner­halb eines Jahres und Empfänger­lan­des vom sel­ben Geber stam­men.

2: Anzahl Lead-donors: Wir betra­cht­en weit­er die Konzen­tra­tion fed­er­führen­der Geber (soge­nan­nte Lead-donors), also den Anteil der grössten drei Geber an der Gesamthil­fe eines Lan­des und Jahres. Dahin­ter steckt die Idee, dass wenige grosse Geber sich bess­er koor­dinieren kön­nen und ihnen zudem eine natür­liche Führungsrolle zukommt, wenn es um die Koor­di­na­tion der Hil­fe zwis­chen den Gebern ins­ge­samt geht.

3: Anzahl klein­er Geber: Basierend auf ein­er Klas­si­fika­tion der OECD betra­cht­en wir auch die Anzahl „insignifikan­ter“ Geber­län­der. Das sind Geber­län­der mit einem Gesam­tan­teil von weniger als 10% der Hil­fe, die total in ein Empfänger­land fliesst. Dahin­ter ste­ht die Annahme, dass sich viele kleine Geber selb­st durch grosse Lead-donors nicht zu einem abges­timmten Vorge­hen brin­gen lassen und daher über­pro­por­tion­al zur Über­forderung der lokalen Bürokratie beitra­gen.

4: Anzahl Geber­län­der: Zulet­zt zählen wir die Anzahl der Geber­län­der, die in einem Entwick­lungs­land aktiv sind.

Die Entwick­lungsziele:

Wir wählen bewusst drei sehr unter­schiedliche Ziele der Entwick­lungszusam­me­nar­beit:
Zum einen das Wirtschaftswach­s­tum, gemessen am BIP-Wach­s­tum pro Kopf, dann die insti­tu­tionelle Qual­ität, die anhand von ver­schiede­nen Kri­te­rien der Effizienz der min­is­teriellen Dien­stleis­tun­gen dargestellt wird, und schliesslich die Schuld­bil­dung, die an den Bil­dungs­beteili­gungsrat­en im Pri­masek­tor gemessen wird. 

Wir bauen unsere Tests auf beste­hen­den Arbeit­en auf: Clemens et al. (2012) um den Zusam­men­hang zwis­chen Hil­fe, Frag­men­tierung und Wirtschaftswach­s­tum zu unter­suchen, Knack und Rah­man (2007) für den Effekt auf die Qual­ität der Bürokratie in den Empfänger­län­dern und Birch­ler und Michaelowa (2013), was den Ein­fluss auf die Primärschul­bil­dung ange­ht.


Ref­eren­zen: 

Foto: Wiki­me­dia Com­mons

Lek­torat: Olivia Küh­ni

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