Mit Straffung und Entlastung die Milizstrukturen in kleinen Gemeinden erhalten

Das Miliz­prin­zip stösst auch auf Gemein­de­ebe­ne zuneh­mend an sei­ne Gren­zen. Vie­ler­orts ist es kaum mehr mög­lich, geeig­ne­te und wil­li­ge Kan­di­die­ren­de für loka­le poli­ti­sche Ämter zu fin­den. Die alt­her­ge­brach­ten Miliz­struk­tu­ren in klei­ne­ren Gemein­den müs­sen gestrafft und admi­nis­tra­tiv ent­las­tet wer­den. Neue Model­le der Gemein­de- und Schul­füh­rung wer­den bereits prak­ti­ziert.

Jedes Schwei­zer Dorf hat einen von der ansäs­si­gen Bevöl­ke­rung gewähl­ten Gemein­de­rat, wel­cher zur Ver­wal­tung der Gemein­de durch ver­schie­de­ne Kom­mis­sio­nen bera­ten und unter­stützt wird. Zusätz­lich müs­sen auch regel­mäs­sig die Ämter selb­stän­di­ger Kom­mis­sio­nen wie Schul­pfle­gen, Kir­chen­pfle­gen und Sozi­al­be­hör­den besetzt wer­den. In all die­sen Fäl­len han­delt es sich übli­cher­wei­se um Miliz­äm­ter. Das heisst, dass die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger ihr Amt teil- oder ehren­amt­lich aus­üben und meist über ein zwei­tes Stand­bein in der Berufs­welt ver­fü­gen. 

Obwohl das Miliz­prin­zip oft mit Bür­ger­nä­he, Gemein­sinn und schlan­ker Ver­wal­tung asso­zi­iert wird, ist des­sen Bestehen dop­pelt her­aus­ge­for­dert. Zum einen sen­ken die beruf­li­chen und fami­liä­ren Anfor­de­run­gen die Bereit­schaft der Bür­ge­rin­nen und Bür­ger für ein ehren­amt­li­ches Enga­ge­ment, zum ande­ren füh­ren erhöh­te gesell­schaft­li­che Ansprü­che, wie sie sich auch in kan­to­na­len Vor­ga­ben nie­der­schla­gen, zur Über­for­de­rung der kom­mu­na­len Lai­en­be­hör­den.

Rekrutierungsprobleme in ländlichen Gemeinden

Im Rah­men einer Stu­die am Zen­trum für Demo­kra­tie Aar­au hat unser For­scher­team auf der Grund­la­ge der kom­mu­na­len Wahl­er­geb­nis­se – schweiz­weit erst­ma­lig – die objek­ti­ve Ent­wick­lung der Rekru­tie­rungs­pro­ble­me bei den Aar­gau­er Gemein­de­rats­wah­len über die letz­ten drei Jahr­zehn­te nach­ge­zeich­net.

Abbil­dung 1 zeigt ein­drück­lich, dass sich unum­strit­te­ne Wah­len – d.h. Wah­len mit gleich viel oder weni­ger Kan­di­die­ren­den, als Sit­ze zu ver­ge­ben sind – vor allem in den eher länd­lich gepräg­ten Gemein­den zuneh­mend häu­fen, wäh­rend für Zen­tren und ihre unmit­tel­ba­ren Vor­or­te eher ein leich­ter Trend hin zu umstrit­te­ne­ren Wah­len aus­ge­macht wer­den kann.

Abbildung 1: Unumstrittene Gemeinderatswahlen in städtischen und ländlich geprägten Gemeinden des Kantons Aargau, 1982–2014

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Bemer­kung: Für detail­lier­te­re Aus­wer­tun­gen s. oben erwähn­te Stu­die

Ein ähn­li­ches Bild zeigt sich auch bei Betrach­tung des erwei­ter­ten Miliz­sys­tems, also bezüg­lich der ver­schie­de­nen kom­mu­na­len Kom­mis­sio­nen. 

Im Kan­ton Aar­gau sind ins­ge­samt fast neun von zehn länd­lich gepräg­ten Gemein­den mit einer unge­nü­gen­den oder zumin­dest knap­pen Anzahl Kan­di­die­ren­der kon­fron­tiert (Abbil­dung 2).

Abbildung 2: Schwierige Besetzung von Kommissionen in städtischen und ländlich geprägten Gemeinden des Kantons Aargau, 2014

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Quel­le: Eige­ne Befra­gung der Aar­gau­er Gemeindeschreiber/innen

Neue Modelle der Verwaltungsführung

Als Ant­wort auf die Rekru­tie­rungs­schwie­rig­kei­ten in den länd­li­chen Gemein­den wer­den neben Gemein­de­fu­sio­nen und gemein­de­über­grei­fen­den Zweck­ver­bän­den auch neue Model­le der Ver­wal­tungs­füh­rung in Erwä­gung gezo­gen.

Gemein­den mit grös­se­ren Ver­wal­tun­gen vor­be­hal­ten bleibt das bereits eta­blier­te Modell «Geschäfts­lei­tung», in wel­chem dem Gemein­de­rat pro Res­sort ein ver­wal­tungs­in­ter­ner Abtei­lungs­lei­ter unter­stellt ist. Für klei­ne­re Gemein­den bie­tet sich statt­des­sen die Opti­on, das Gemein­de­prä­si­di­um in ein voll­amt­li­ches Amt umzu­wan­deln, wie dies seit jeher in der Ost­schweiz prak­ti­ziert wird.

Zum ande­ren bli­cken immer mehr Gemein­den in Rich­tung Luzern, wo zahl­rei­che Gemein­den den Gesamt­rat im ange­mes­sen ent­schä­dig­ten Teil­amt anstel­len (z.B. je 20%), und wel­che zudem ihrem stra­te­gisch aus­ge­rich­te­ten Gemein­de­rat eine ope­ra­tiv täti­ge Geschäfts­lei­tung zur Sei­te stel­len (Modell «Ver­wal­tungs­rat»; Bürk­ler und Löt­scher 2014). Unse­re Befra­gung im Kan­ton Aar­gau zeigt aller­dings, dass vor allem die klei­ne­ren, länd­lich gepräg­ten Gemein­den am tra­di­tio­nel­len Miliz-Modell der «Sach­be­ar­bei­tung» fest­hal­ten: die meis­ten Ver­wal­tungs­ar­bei­ten wer­den durch die ehren­amt­li­chen Gemein­de­rä­te und ver­schie­de­nen Kom­mis­si­ons­mit­glie­der gleich selbst erle­digt, ohne auf pro­fes­sio­nel­le Kader­an­ge­stell­te abstel­len zu kön­nen.

Folg­lich sind es gera­de jene klei­ne­ren Gemein­den mit aus­ge­dehn­ter Miliz­struk­tur, wel­che bei der Beset­zung ihrer Gemein­de­rä­te und Kom­mis­sio­nen die gröss­ten Schwie­rig­kei­ten haben. Die sta­tis­ti­sche Ana­ly­se zeigt, dass unter klei­ne­ren Gemein­den (bis 5’000 Ein­woh­ner) die­je­ni­gen Gemein­den von Rekru­tie­rungs­pro­ble­men ver­schont blei­ben, wel­che auf eine der obi­gen Refor­men gesetzt haben. Ob die Gemein­de 500 oder 3’000 Ein­woh­ner hat, spielt dabei sta­tis­tisch kei­ne Rol­le mehr. Wol­len klei­ne Gemein­den aus Grün­den der poli­ti­schen Iden­ti­tät auf eine Fusi­on zu einer grös­se­ren Gemein­de ver­zich­ten, kom­men sie also über kurz oder lang nicht umhin, ihre ehren­amt­li­chen Amts­trä­ger admi­nis­tra­tiv zu ent­las­ten.

 Neue Modelle der Schulorganisation

Neben der Ent­las­tung braucht es auch eine Straf­fung der Miliz­struk­tu­ren, wie dies am Bei­spiel der Schul­or­ga­ni­sa­ti­on illus­triert wer­den soll. His­to­risch lei­tet sich die sepa­rat gewähl­te Schul­pfle­ge näm­lich vom Anlie­gen ab, die öffent­li­che Schu­le von poli­ti­schen Ein­fluss­ver­su­chen zu schüt­zen und für ihre gesell­schaft­li­che Ver­an­ke­rung zu sor­gen, indem sie für den Betrieb und die öffent­li­che Auf­sicht der Schu­len ver­ant­wort­lich ist.

Heu­te wird die Lai­en­be­hör­de aber zuneh­mend wegen der feh­len­den zeit­li­chen und fach­li­chen Res­sour­cen sowie wegen der Selbst­se­lek­ti­on von Eltern schul­pflich­ti­ger Kin­der kri­ti­siert. Nach der Dele­ga­ti­on der ope­ra­ti­ven Füh­rung der Schu­len an pro­fes­sio­nel­le Schul­lei­tun­gen ver­la­gern nun zahl­rei­che Kan­to­ne auch die ver­blei­ben­de stra­te­gi­sche Füh­rungs­auf­ga­be zuneh­mend an das zustän­di­ge Mit­glied im Gemein­de­rat. Die­ses prä­si­diert dann die – allen­falls nur noch bera­ten­de – Schul­kom­mis­si­on, oder die Gemein­de kann von einer ent­spre­chen­den Kom­mis­si­on auch gänz­lich abse­hen (für den Kan­ton Bern vgl. Hang­art­ner und Sva­ton 2015). Im Kan­ton Solo­thurn wur­den die Schul­pfle­gen 2006 gar flä­chen­de­ckend abge­schafft, und ähn­li­che Plä­ne gibt es auch im Kan­ton Aar­gau.

 Das Ende des Milizprinzips?

Die berich­te­ten Rekru­tie­rungs­pro­ble­me und die ein­ge­schla­ge­nen Refor­men legen die Fra­ge nahe: Ist das Miliz­prin­zip am Ende? Wird die loka­le Demo­kra­tie zuneh­mend abge­löst durch einen auf­ge­bläh­ten kom­mu­na­len Ver­wal­tungs­ap­pa­rat? Die hier prä­sen­tier­ten Befun­de legen eine dif­fe­ren­zier­te­re Betrach­tungs­wei­se nahe.

Tat­säch­lich darf bezwei­felt wer­den, dass die weit ver­zweig­ten Miliz­struk­tu­ren in klei­ne­ren Gemein­den noch lan­ge auf­recht­erhal­ten wer­den kön­nen. Dies gilt ins­be­son­de­re, wenn kon­se­quent auf den Auf­bau einer pro­fes­sio­nel­len Gemein­de­ver­wal­tung ver­zich­tet wird. Appel­le an poli­ti­sche Bür­ger­pflich­ten wer­den wenig nüt­zen, eben­so erscheint die von Ave­nir Suis­se lan­cier­te Idee eines obli­ga­to­ri­schen Bür­ger­diens­tes in einer frei­heit­lich ori­en­tier­ten Gesell­schaft kaum als gang­ba­rer Weg. Vor allem aber ste­hen gera­de für klei­ne Gemein­den zahl­rei­che stra­te­gi­sche Ent­schei­de an, wel­che eher von teil­amt­li­chen Miliz­po­li­ti­kern erwar­tet wer­den kön­nen, wel­che sich dafür genü­gend Zeit ein­räu­men und aus­rei­chend durch die Gemein­de­ver­wal­tung ent­las­tet wer­den. Da wir es in klei­nen Gemein­den mit rudi­men­tä­ren Ver­wal­tungs­ap­pa­ra­ten zu tun haben, kann bereits mit ein bis zwei zusätz­li­chen Kader­an­ge­stell­ten schon sehr viel erreicht wer­den. Die Gefahr auf­ge­bläh­ter Ver­wal­tun­gen ist auf­grund der fis­ka­li­schen Zwän­ge in die­sen Gemein­den ohne­hin aus­ge­schlos­sen.

Auch bedeu­tet die Über­tra­gung der poli­ti­schen Ver­ant­wor­tung zur Füh­rung der öffent­li­chen Schu­le an den Gemein­de­rat nicht, dass damit die loka­le Demo­kra­tie oder das Miliz­prin­zip unter­gra­ben wer­den. Der Gemein­de­rat und des­sen als Schul­vor­stand gewähl­tes Mit­glied gewin­nen ihre demo­kra­ti­sche Legi­ti­ma­ti­on genau­so durch die Volks­wahl. Zudem han­delt es sich beim Gemein­de­rat selbst bei Ein­füh­rung von Teil­zeit­pen­sen wei­ter­hin um eine Miliz­be­hör­de, das heisst die Amts­in­ha­ber haben übli­cher­wei­se noch immer ein zwei­tes Stand­bein in der Berufs­welt.

Mit dem Ver­zicht auf Par­al­lel­struk­tu­ren wird der Gemein­de­rat aber als Herz­stück des Miliz­sys­tems gestärkt, mit der Fol­ge, dass sich das Feld an inter­es­sier­ten und geeig­ne­ten Kan­di­die­ren­den mass­geb­lich erwei­tert. Der Unter­schied liegt also in umstrit­te­ne­ren Wah­len und ech­ter demo­kra­ti­scher Legi­ti­ma­ti­on. Auch muss sich der Gemein­de­rat wei­ter­hin gegen­über der Gemein­de­ver­samm­lung ver­ant­wor­ten. Ist der Gemein­de­rat gewillt, kann er mit neu­en Mit­wir­kungs­ver­fah­ren zudem eine brei­te­re gesell­schaft­li­che Ver­an­ke­rung der Schu­le errei­chen, als dies bis­lang über die unmit­tel­ba­ren Bezie­hungs­net­ze der gewähl­ten Schulpfleger/innen mög­lich war.

Hin­weis: Die­ser Text erscheint auch im «Cen­tral­blatt Zofin­gia» Nr. 5/2015. Ein aus­führ­li­ches Buch­ka­pi­tel samt sta­tis­ti­schen Ana­ly­sen erscheint in Kür­ze im Sam­mel­band «Die Gemein­de im Kon­text einer sich wan­deln­den Schul-Gover­nan­ce in der Schweiz» (Arbeits­ti­tel), her­aus­ge­ge­ben von Mar­kus Hein­zer und Judith Hang­art­ner (Sprin­ger VS, 2016, Wies­ba­den).


Refe­ren­zen:

  • Bürk­ler, Paul und Alex Löt­scher (2014). Gemein­de­füh­rungs­mo­del­le im Kan­ton Luzern. Hand­lungs­emp­feh­lun­gen. Luzern: Ver­lag an der Reuss.

  • Dla­bac, Oli­ver et al. (2014). Die Miliz­or­ga­ni­sa­ti­on der Gemein­de­exe­ku­ti­ven im Kan­ton Aar­gau. Rekru­tie­rungs­pro­ble­me und Reform­vor­schlä­ge. Aar­au: ZDA. Stu­di­en­be­richt Nr. 4. 

  • Hang­art­ner, Judit, und Car­la Jana Sva­ton (2015). «Kom­mu­na­le Schul­auf­sicht zwi­schen demo­kra­tie­po­li­ti­scher Tra­di­ti­on und inten­si­vier­ter Füh­rung». In Demo­kra­tie in der Gemein­de. Her­aus­for­de­run­gen und mög­li­che Refor­men, Schrif­ten zur Demo­kra­tie­for­schung, hrsg. Dani­el Küb­ler und Oli­ver Dla­bac. Zürich/Basel/Genf: Schult­hess, 195–216. 

Foto: Länd­li­che Pend­ler­ge­mein­de Gipf-Oberfrick, Kurt Zwah­len (CC-Lizenz).

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