Mit Straffung und Entlastung die Milizstrukturen in kleinen Gemeinden erhalten

Das Milizprinzip stösst auch auf Gemein­deebene zunehmend an seine Gren­zen. Vielerorts ist es kaum mehr möglich, geeignete und willige Kan­di­dierende für lokale poli­tis­che Ämter zu find­en. Die altherge­bracht­en Milizstruk­turen in kleineren Gemein­den müssen ges­trafft und admin­is­tra­tiv ent­lastet wer­den. Neue Mod­elle der Gemeinde- und Schulführung wer­den bere­its prak­tiziert.

Jedes Schweiz­er Dorf hat einen von der ansäs­si­gen Bevölkerung gewählten Gemein­der­at, welch­er zur Ver­wal­tung der Gemeinde durch ver­schiedene Kom­mis­sio­nen berat­en und unter­stützt wird. Zusät­zlich müssen auch regelmäs­sig die Ämter selb­ständi­ger Kom­mis­sio­nen wie Schulpfle­gen, Kirchenpfle­gen und Sozial­be­hör­den beset­zt wer­den. In all diesen Fällen han­delt es sich üblicher­weise um Milizämter. Das heisst, dass die Bürg­erin­nen und Bürg­er ihr Amt teil- oder ehre­namtlich ausüben und meist über ein zweites Stand­bein in der Beruf­swelt ver­fü­gen. 

Obwohl das Milizprinzip oft mit Bürg­ernähe, Gemeinsinn und schlanker Ver­wal­tung assozi­iert wird, ist dessen Beste­hen dop­pelt her­aus­ge­fordert. Zum einen senken die beru­flichen und famil­iären Anforderun­gen die Bere­itschaft der Bürg­erin­nen und Bürg­er für ein ehre­namtlich­es Engage­ment, zum anderen führen erhöhte gesellschaftliche Ansprüche, wie sie sich auch in kan­tonalen Vor­gaben nieder­schla­gen, zur Über­forderung der kom­mu­nalen Laien­be­hör­den.

Rekrutierungsprobleme in ländlichen Gemeinden

Im Rah­men ein­er Studie am Zen­trum für Demokratie Aarau hat unser Forscherteam auf der Grund­lage der kom­mu­nalen Wahlergeb­nisse – schweizweit erst­ma­lig – die objek­tive Entwick­lung der Rekru­tierung­sprob­leme bei den Aar­gauer Gemein­der­atswahlen über die let­zten drei Jahrzehnte nachgeze­ich­net.

Abbil­dung 1 zeigt ein­drück­lich, dass sich unum­strit­tene Wahlen – d.h. Wahlen mit gle­ich viel oder weniger Kan­di­dieren­den, als Sitze zu vergeben sind – vor allem in den eher ländlich geprägten Gemein­den zunehmend häufen, während für Zen­tren und ihre unmit­tel­baren Vororte eher ein leichter Trend hin zu umstrit­teneren Wahlen aus­gemacht wer­den kann.

Abbildung 1: Unumstrittene Gemeinderatswahlen in städtischen und ländlich geprägten Gemeinden des Kantons Aargau, 1982–2014

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Bemerkung: Für detail­liert­ere Auswer­tun­gen s. oben erwäh­nte Studie

Ein ähn­lich­es Bild zeigt sich auch bei Betra­ch­tung des erweit­erten Milizsys­tems, also bezüglich der ver­schiede­nen kom­mu­nalen Kom­mis­sio­nen. 

Im Kan­ton Aar­gau sind ins­ge­samt fast neun von zehn ländlich geprägten Gemein­den mit ein­er ungenü­gen­den oder zumin­d­est knap­pen Anzahl Kan­di­dieren­der kon­fron­tiert (Abbil­dung 2).

Abbildung 2: Schwierige Besetzung von Kommissionen in städtischen und ländlich geprägten Gemeinden des Kantons Aargau, 2014

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Quelle: Eigene Befra­gung der Aar­gauer Gemeindeschreiber/innen

Neue Modelle der Verwaltungsführung

Als Antwort auf die Rekru­tierungss­chwierigkeit­en in den ländlichen Gemein­den wer­den neben Gemein­de­fu­sio­nen und gemein­deüber­greifend­en Zweck­ver­bän­den auch neue Mod­elle der Ver­wal­tungs­führung in Erwä­gung gezo­gen.

Gemein­den mit grösseren Ver­wal­tun­gen vor­be­hal­ten bleibt das bere­its etablierte Mod­ell «Geschäft­sleitung», in welchem dem Gemein­der­at pro Ressort ein ver­wal­tungsin­tern­er Abteilungsleit­er unter­stellt ist. Für kleinere Gemein­den bietet sich stattdessen die Option, das Gemein­de­prä­sid­i­um in ein vol­lamtlich­es Amt umzuwan­deln, wie dies seit jeher in der Ostschweiz prak­tiziert wird.

Zum anderen blick­en immer mehr Gemein­den in Rich­tung Luzern, wo zahlre­iche Gemein­den den Gesam­trat im angemessen entschädigten Teil­amt anstellen (z.B. je 20%), und welche zudem ihrem strate­gisch aus­gerichteten Gemein­der­at eine oper­a­tiv tätige Geschäft­sleitung zur Seite stellen (Mod­ell «Ver­wal­tungsrat»; Bürkler und Lötsch­er 2014). Unsere Befra­gung im Kan­ton Aar­gau zeigt allerd­ings, dass vor allem die kleineren, ländlich geprägten Gemein­den am tra­di­tionellen Miliz-Mod­ell der «Sach­bear­beitung» fes­thal­ten: die meis­ten Ver­wal­tungsar­beit­en wer­den durch die ehre­namtlichen Gemein­deräte und ver­schiede­nen Kom­mis­sion­s­mit­glieder gle­ich selb­st erledigt, ohne auf pro­fes­sionelle Kaderangestellte abstellen zu kön­nen.

Fol­glich sind es ger­ade jene kleineren Gemein­den mit aus­gedehn­ter Milizstruk­tur, welche bei der Beset­zung ihrer Gemein­deräte und Kom­mis­sio­nen die grössten Schwierigkeit­en haben. Die sta­tis­tis­che Analyse zeigt, dass unter kleineren Gemein­den (bis 5’000 Ein­wohn­er) diejeni­gen Gemein­den von Rekru­tierung­sprob­le­men ver­schont bleiben, welche auf eine der obi­gen Refor­men geset­zt haben. Ob die Gemeinde 500 oder 3’000 Ein­wohn­er hat, spielt dabei sta­tis­tisch keine Rolle mehr. Wollen kleine Gemein­den aus Grün­den der poli­tis­chen Iden­tität auf eine Fusion zu ein­er grösseren Gemeinde verzicht­en, kom­men sie also über kurz oder lang nicht umhin, ihre ehre­namtlichen Amt­sträger admin­is­tra­tiv zu ent­las­ten.

 Neue Modelle der Schulorganisation

Neben der Ent­las­tung braucht es auch eine Straf­fung der Milizstruk­turen, wie dies am Beispiel der Schu­lor­gan­i­sa­tion illus­tri­ert wer­den soll. His­torisch leit­et sich die sep­a­rat gewählte Schulpflege näm­lich vom Anliegen ab, die öffentliche Schule von poli­tis­chen Ein­flussver­suchen zu schützen und für ihre gesellschaftliche Ver­ankerung zu sor­gen, indem sie für den Betrieb und die öffentliche Auf­sicht der Schulen ver­ant­wortlich ist.

Heute wird die Laien­be­hörde aber zunehmend wegen der fehlen­den zeitlichen und fach­lichen Ressourcen sowie wegen der Selb­st­se­lek­tion von Eltern schulpflichtiger Kinder kri­tisiert. Nach der Del­e­ga­tion der oper­a­tiv­en Führung der Schulen an pro­fes­sionelle Schulleitun­gen ver­lagern nun zahlre­iche Kan­tone auch die verbleibende strate­gis­che Führungsauf­gabe zunehmend an das zuständi­ge Mit­glied im Gemein­der­at. Dieses prä­si­diert dann die – allen­falls nur noch bera­tende – Schulkom­mis­sion, oder die Gemeinde kann von ein­er entsprechen­den Kom­mis­sion auch gän­zlich abse­hen (für den Kan­ton Bern vgl. Hangart­ner und Sva­ton 2015). Im Kan­ton Solothurn wur­den die Schulpfle­gen 2006 gar flächen­deck­end abgeschafft, und ähn­liche Pläne gibt es auch im Kan­ton Aar­gau.

 Das Ende des Milizprinzips?

Die berichteten Rekru­tierung­sprob­leme und die eingeschla­ge­nen Refor­men leg­en die Frage nahe: Ist das Milizprinzip am Ende? Wird die lokale Demokratie zunehmend abgelöst durch einen aufge­bläht­en kom­mu­nalen Ver­wal­tungsap­pa­rat? Die hier präsen­tierten Befunde leg­en eine dif­feren­ziert­ere Betra­ch­tungsweise nahe.

Tat­säch­lich darf bezweifelt wer­den, dass die weit verzweigten Milizstruk­turen in kleineren Gemein­den noch lange aufrechter­hal­ten wer­den kön­nen. Dies gilt ins­beson­dere, wenn kon­se­quent auf den Auf­bau ein­er pro­fes­sionellen Gemein­de­v­er­wal­tung verzichtet wird. Appelle an poli­tis­che Bürg­erpflicht­en wer­den wenig nützen, eben­so erscheint die von Avenir Suisse lancierte Idee eines oblig­a­torischen Bürg­er­di­en­stes in ein­er frei­heitlich ori­en­tierten Gesellschaft kaum als gang­bar­er Weg. Vor allem aber ste­hen ger­ade für kleine Gemein­den zahlre­iche strate­gis­che Entschei­de an, welche eher von teil­amtlichen Milizpoli­tik­ern erwartet wer­den kön­nen, welche sich dafür genü­gend Zeit ein­räu­men und aus­re­ichend durch die Gemein­de­v­er­wal­tung ent­lastet wer­den. Da wir es in kleinen Gemein­den mit rudi­men­tären Ver­wal­tungsap­pa­rat­en zu tun haben, kann bere­its mit ein bis zwei zusät­zlichen Kaderangestell­ten schon sehr viel erre­icht wer­den. Die Gefahr aufge­blähter Ver­wal­tun­gen ist auf­grund der fiskalis­chen Zwänge in diesen Gemein­den ohne­hin aus­geschlossen.

Auch bedeutet die Über­tra­gung der poli­tis­chen Ver­ant­wor­tung zur Führung der öffentlichen Schule an den Gemein­der­at nicht, dass damit die lokale Demokratie oder das Milizprinzip unter­graben wer­den. Der Gemein­der­at und dessen als Schul­vor­stand gewähltes Mit­glied gewin­nen ihre demokratis­che Legit­i­ma­tion genau­so durch die Volk­swahl. Zudem han­delt es sich beim Gemein­der­at selb­st bei Ein­führung von Teilzeit­pensen weit­er­hin um eine Milizbe­hörde, das heisst die Amtsin­hab­er haben üblicher­weise noch immer ein zweites Stand­bein in der Beruf­swelt.

Mit dem Verzicht auf Par­al­lel­struk­turen wird der Gemein­der­at aber als Herzstück des Milizsys­tems gestärkt, mit der Folge, dass sich das Feld an inter­essierten und geeigneten Kan­di­dieren­den mass­ge­blich erweit­ert. Der Unter­schied liegt also in umstrit­teneren Wahlen und echter demokratis­ch­er Legit­i­ma­tion. Auch muss sich der Gemein­der­at weit­er­hin gegenüber der Gemein­de­v­er­samm­lung ver­ant­worten. Ist der Gemein­der­at gewil­lt, kann er mit neuen Mitwirkungsver­fahren zudem eine bre­it­ere gesellschaftliche Ver­ankerung der Schule erre­ichen, als dies bis­lang über die unmit­tel­baren Beziehungsnet­ze der gewählten Schulpfleger/innen möglich war.

Hin­weis: Dieser Text erscheint auch im «Cen­tral­blatt Zofin­gia» Nr. 5/2015. Ein aus­führlich­es Buchkapi­tel samt sta­tis­tis­chen Analy­sen erscheint in Kürze im Sam­mel­band «Die Gemeinde im Kon­text ein­er sich wan­del­nden Schul-Gov­er­nance in der Schweiz» (Arbeit­sti­tel), her­aus­gegeben von Markus Heinz­er und Judith Hangart­ner (Springer VS, 2016, Wies­baden).


Ref­eren­zen:

  • Bürkler, Paul und Alex Lötsch­er (2014). Gemein­de­führungsmod­elle im Kan­ton Luzern. Hand­lungsempfehlun­gen. Luzern: Ver­lag an der Reuss.

  • Dlabac, Oliv­er et al. (2014). Die Mili­zor­gan­i­sa­tion der Gemein­de­ex­eku­tiv­en im Kan­ton Aar­gau. Rekru­tierung­sprob­leme und Refor­mvorschläge. Aarau: ZDA. Stu­di­en­bericht Nr. 4. 

  • Hangart­ner, Judit, und Car­la Jana Sva­ton (2015). «Kom­mu­nale Schu­lauf­sicht zwis­chen demokratiepoli­tis­ch­er Tra­di­tion und inten­siviert­er Führung». In Demokratie in der Gemeinde. Her­aus­forderun­gen und mögliche Refor­men, Schriften zur Demokratieforschung, hrsg. Daniel Kübler und Oliv­er Dlabac. Zürich/Basel/Genf: Schulthess, 195–216. 

Foto: Ländliche Pend­lerge­meinde Gipf-Ober­frick, Kurt Zwahlen (CC-Lizenz).

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