Die Mär vom Flickenteppich? Zentralisierung und Koordination im föderalen Krisenmanagement von Covid-19

Mit der Locke­rung der Mass­nah­men zur Ein­däm­mung der Covid-19-Pan­de­mie erhal­ten die Kan­to­ne wich­ti­ge Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen zurück, wel­che der Bund gestützt auf das Epi­de­mi­en­ge­setz über­nom­men hat­te. Nun steht die Befürch­tung im Raum, dass ein Fli­cken­tep­pich an Rege­lun­gen ent­steht. Basie­rend auf unse­rer For­schung zei­gen wir in einem Ver­gleich mit Deutsch­land, dass Ein­heit­lich­keit jedoch nicht nur durch Zen­tra­li­sie­rung beim Bund, son­dern auch durch Koor­di­na­ti­on erreicht wer­den kann.

Eine Dis­kus­si­on um die Leis­tungs­fä­hig­keit des Föde­ra­lis­mus als Form der Staats­or­ga­ni­sa­ti­on wur­de schon lan­ge nicht mehr so offen­sicht­lich geführt wie in der aktu­el­len Covid-19-Pan­de­mie. In den Schwei­zer Zei­tun­gen las man vom «Stress­test für den Föde­ra­lis­mus». In der Bericht­erstat­tung ging es häu­fig dar­um, dass der Bun­des­rat durch die Aus­ru­fung der ‘aus­ser­or­dent­li­chen Lage’ weit­ge­hen­de Kom­pe­ten­zen zum Erlass von Mass­nah­men zur Ein­däm­mung des Virus hat­te und dadurch in Berei­chen agier­te, die eigent­lich im Kom­pe­tenz­be­reich der Kan­to­ne lie­gen.

Ver­fech­ter einer sol­chen Zen­tra­li­sie­rung fin­den, der «Kan­tön­li­geist ist hier fehl am Platz» und war­nen vor einem «Fli­cken­tep­pich» bei­spiels­wei­se im Bil­dungs­be­reich. Sie argu­men­tie­ren, dass die Kri­se die gan­ze Schweiz betrifft und somit ein­heit­li­che und rasche Lösun­gen nötig sind, wel­che bes­ser von einer zen­tra­len Instanz wie dem Bun­des­rat getrof­fen wer­den kön­nen. Ins­be­son­de­re als es um die Locke­rung der Mass­nah­men ging, wur­den aller­dings Stim­men laut, die mehr Kom­pe­ten­zen für die Kan­to­ne for­dern. Dies zeigt sich anhand von Über­schrif­ten wie «Mehr Föde­ra­lis­mus bei den Locke­rungs­mass­nah­men wagen» und «Schlägt jetzt die Stun­de der Kan­to­ne?». Mit dem Ende der ‘aus­ser­or­dent­li­chen Lage’ am 19. Juni 2020 hat der Bun­des­rat sogar beschlos­sen, dass bei einem Wie­der­an­stieg der Covid-19-Fall­zah­len Ent­schei­dun­gen über Mass­nah­men pri­mär von den Kan­to­nen getrof­fen wer­den sol­len. Hier wird also der Vor­teil des Föde­ra­lis­mus, regio­na­le oder loka­le Lösun­gen für unter­schied­li­che Infek­ti­ons­la­gen zu ermög­li­chen, in den Vor­der­grund gestellt. Wenn die Ent­schei­dung über die Mass­nah­men zur Virus­ein­däm­mung im Ver­ant­wor­tungs­be­reich der Kan­to­ne liegt, kön­nen die­se an das loka­le Infek­ti­ons­ge­sche­hen ange­passt wer­den. Aller­dings wird oft befürch­tet, dass eine sol­che Dezen­tra­li­sie­rung zu Las­ten der Ein­heit­lich­keit geht. Es stellt sich jedoch die Fra­ge, ob eine stär­ke­re Rol­le der Kan­to­ne im Umgang mit Pan­de­mien tat­säch­lich zum befürch­te­ten «Fli­cken­tep­pich» füh­ren wür­de.

In Deutsch­land fin­det eine ähn­li­che Debat­te über den Föde­ra­lis­mus statt. Im Gegen­satz zur Schweiz lag die Ver­ant­wor­tung für den Erlass eines Gross­teils der Mass­nah­men zur Ein­däm­mung von Covid-19 aller­dings in der Ver­ant­wor­tung der Bun­des­län­der. Auch hier wur­de vor einem «Fli­cken­tep­pich» gewarnt. Selbst ein­zel­ne Ministerpräsidenten*innen (Regierungschef*innen der Län­der) for­der­ten eine Zen­tra­li­sie­rung des Infek­ti­ons­schut­zes in Kri­sen­zei­ten. Um her­aus­zu­fin­den ob und in wel­chem Aus­mass dezen­tra­le Ent­schei­dun­gen über Mass­nah­men tat­säch­lich zu weni­ger Ein­heit­lich­keit füh­ren, lohnt also ein Blick nach Deutsch­land. Was kann die Eid­ge­nos­sen­schaft vom gros­sen Nach­barn ler­nen?

Einheitlichkeit durch Zentralisierung: Krisenmanagement in der Schweiz

Die Schweiz ist eigent­lich für ihr dezen­tra­les föde­ra­les Sys­tem bekannt. Die Kan­to­ne neh­men im Schwei­zer Föde­ra­lis­mus eine wich­ti­ge Rol­le ein. Sie haben weit­rei­chen­de Kom­pe­ten­zen, bei­spiels­wei­se in den Poli­tik­fel­dern Gesund­heit, Bil­dung und Poli­zei und Jus­tiz, haben eige­ne Steu­er­be­fug­nis­se und neh­men an der Wil­lens­bil­dung des Bun­des teil (Vat­ter 2016). Im Pan­de­mie-Fall fin­det aller­dings eine Zen­tra­li­sie­rung statt, die den Bun­des­rat zum Haupt­ver­ant­wort­li­chen und die Kan­to­ne zu Neben­dar­stel­lern macht. Das Epi­de­mi­en­ge­setz (EpG), wel­ches 2012 im Par­la­ment ver­ab­schie­det und 2013 vom Volk ange­nom­men wur­de, defi­niert in Arti­kel 6 eine ‘beson­de­re Lage’, die es dem Bun­des­rat gestat­tet, Mass­nah­men zum Schutz vor über­trag­ba­ren Krank­hei­ten zu erlas­sen. Das Gesetz legt aber fest, dass der Bun­des­rat die Kan­to­ne anhö­ren muss.

Die Schweiz befand sich vom 28. Febru­ar bis zum 15. März 2020 in solch einer ‘beson­de­ren Lage’. Am 16. März 2020 wur­de, gestützt auf Arti­kel 7 EpG, jedoch die ‘aus­ser­or­dent­li­che Lage’ fest­ge­stellt, in wel­cher die Anhö­rungs­pflicht der Kan­to­ne ent­fällt. Die­se dau­er­te bis zum 19. Juni 2020 an. Der Bun­des­rat war direkt ermäch­tigt, «für das gan­ze Land oder für ein­zel­ne Lan­des­tei­le die not­wen­di­gen Mass­nah­men anzu­ord­nen». Dies umfasst bei­spiels­wei­se Ver­an­stal­tungs- und Ver­samm­lungs­ver­bo­te, Ver­bot von Prä­senz­un­ter­richt in Bil­dungs­ein­rich­tun­gen oder Schlies­sun­gen von Läden, Restau­rants und Frei­zeit­ein­rich­tun­gen. Die Anord­nung von Mass­nah­men geschah per Ver­ord­nung des Bun­des­ra­tes (COVID-19-Ver­ord­nung) und führ­te zu einer gros­sen Ein­heit­lich­keit. Im gan­zen Land (bis auf weni­ge Aus­nah­men) gal­ten zur sel­ben Zeit die­sel­ben Rege­lun­gen.

Die auf Bun­des­ebe­ne beschlos­se­nen Mass­nah­men wur­den von den Kan­to­nen voll­zo­gen. Wie­der­holt stell­te der Bun­des­rat fest, dass die Kan­to­ne jedoch kei­ne Rege­lun­gen erlas­sen durf­ten, die über die Bun­des­ver­ord­nung hin­aus gehen, wie bei­spiels­wie­se das Kip­pen des Aus­geh­ver­bots für Senio­rin­nen und Senio­ren im Kan­ton Uri zeigt. Ein­zig gestützt auf Arti­kel 7e der COVID-19-Ver­ord­nung kann der Bun­des­rat ein­zel­ne Kan­to­ne auf Antrag zum Erlass ein­zel­ner wei­ter­ge­hen­der Mass­nah­men ermäch­ti­gen. Dies geschah jedoch nur ein­mal im Kan­ton Tes­sin bezüg­lich der Schlies­sung von Bau­stel­len und Indus­trie­an­la­gen.

Einheitlichkeit durch Koordination: Krisenmanagement in Deutschland

In Deutsch­land hin­ge­gen lag und liegt die Ent­schei­dung über die Ein­füh­rung von Mass­nah­men (wie bei­spiels­wei­se Ver­an­stal­tungs- und Ver­samm­lungs­ver­bo­te, Ver­bot von Prä­senz­un­ter­richt in Bil­dungs­ein­rich­tun­gen oder Schlies­sun­gen von Läden, Restau­rants und Frei­zeit­ein­rich­tun­gen) laut Infek­ti­ons­schutz­ge­setz (IfSG) im Ver­ant­wor­tungs­be­reich der Län­der. Dies hat dazu geführt, dass alle Län­der ihre eige­nen Ver­ord­nun­gen zum Umgang mit dem Covid-19-Virus erlas­sen haben.

Es ist also in Deutsch­land theo­re­tisch mög­lich, dass die 16 Län­der unter­schied­li­che Mass­nah­men zu unter­schied­li­chen Zeit­punk­ten mit unter­schied­li­cher Trag­wei­te erlas­sen. Inter­es­san­ter­wei­se ist dies jedoch nur in einem ein­ge­schränk­ten Mas­se tat­säch­lich gesche­hen. Zwar wur­den die ein­zel­nen Mass­nah­men nicht über­all zum exakt glei­chen Zeit­punkt beschlos­sen, aber im Gros­sen und Gan­zen zeigt sich doch ein sehr ähn­li­ches Vor­ge­hen. Dies kann gröss­ten­teils auf die regel­mäs­si­gen Abspra­chen zwi­schen der Bun­des­re­gie­rung bzw. der Bun­des­kanz­le­rin und den Ministerpräsident*innen der Län­der zurück­ge­führt wer­den. Die­se fan­den zunächst wöchent­lich, spä­ter zwei­wö­chent­lich statt. Auf die­sen Tref­fen wur­den die wesent­li­chen Mass­nah­men, deren Umfang sowie Zeit­plan abge­spro­chen und Ver­ein­ba­run­gen geschlos­sen. Die Ergeb­nis­se die­ser Tref­fen wur­den in Pres­se­kon­fe­ren­zen und Pres­se­mel­dun­gen der Öffent­lich­keit mit­ge­teilt. Die­se Öffent­lich­keit hat ver­mut­lich auch dazu bei­getra­gen, dass sich die Län­der gröss­ten­teils an die Abspra­chen gehal­ten haben. Es gab zwar ein­zel­ne Län­der, die regel­mäs­sig von den Ver­ein­ba­run­gen abge­wi­chen sind, meist waren die­se Abwei­chun­gen aber ver­gleich­bar gering. Den Fli­cken­tep­pich gab es also, jedoch unter­schie­den sich die Fli­cken nicht so stark von­ein­an­der, wie manch­mal befürch­tet wor­den war.

Mit­te Mai, als die Pha­se der Locke­rung der Mass­nah­men ein­ge­lei­tet wur­de, konn­ten sich die Regie­rungs­chefin­nen und ‑chefs des Bun­des und der Län­der in Deutsch­land aller­dings nicht mehr auf einen gemein­sa­men Fahr­plan ver­stän­di­gen. Die Län­der tra­fen wie­der mehr eige­ne Ent­schei­dun­gen. Eine Eini­gung kam nur dar­über zustan­de, dass die Län­der «in eige­ner Ver­ant­wor­tung» Öff­nungs­schrit­te ver­ord­nen wür­den. Gemein­sam beschlos­sen wur­de auch ein Not­fall­me­cha­nis­mus zur Ein­däm­mung loka­ler Aus­brü­che. Trotz der Eini­gung auf ein eigen­stän­di­ges Vor­ge­hen der Län­der sind deren Fahr­plä­ne jedoch immer noch ver­gleichs­wei­se ähn­lich.

Zusam­men­fas­send lässt sich also fest­hal­ten, dass Ein­füh­rung von Mass­nah­men zur Bekämp­fung der Pan­de­mie in bei­den Län­dern von gros­ser Ein­heit­lich­keit geprägt war. Wäh­rend dies in der Schweiz mit der star­ken Kon­zen­tra­ti­on der Kom­pe­ten­zen auf Bun­des­ebe­ne zusam­men­hängt, haben enge Abspra­chen in Deutsch­land zu einem weit­ge­hend ein­heit­li­chen Vor­ge­hen geführt.

Einheitlichkeit durch Zentralisierung oder Koordination?

Dass Ein­heit­lich­keit nicht nur durch Zen­tra­li­sie­rung mög­lich ist, son­dern auch durch Koor­di­na­ti­on erreicht wer­den kann, lässt sich am Bei­spiel der Bil­dungs­po­li­tik zei­gen.

In der Schweiz hat der Bun­des­rat am 13. März 2020 den Prä­senz­un­ter­richt an Schu­len, Hoch­schu­len und Aus­bil­dungs­stät­ten unter­sagt. Dies führt dazu, dass ab Mon­tag, 16. März 2020 alle Schu­len und Hoch­schu­len im gesam­ten Land zum sel­ben Zeit­punkt Prä­senz­ver­an­stal­tun­gen ein­stell­ten, Abwei­chun­gen der Kan­to­ne oder Gemein­den waren nicht mög­lich. Zwei Mona­te spä­ter, ab dem 11. Mai, erlaub­te der Bun­des­rat die Wie­der­auf­nah­me des Bil­dungs­be­triebs. Das Bun­des­amt für Gesund­heit (BAG) erar­bei­te­te gemein­sam mit der Schwei­zer Kon­fe­renz der kan­to­na­len Erzie­hungs­di­rek­to­ren (EDK) Schutz­kon­zep­te. Kan­to­ne und Gemein­den waren für deren Umset­zung zustän­dig. Umstrit­ten war ins­be­son­de­re die Fra­ge der Matu­ri­täts­prü­fun­gen. Der Bun­des­rat ent­schied: «kan­to­na­le Gym­na­si­en kön­nen die­ses Jahr auch auf die schrift­li­chen Matu­ri­täts­prü­fun­gen ver­zich­ten, nach­dem die EDK bereits beschlos­sen hat­te, die münd­li­chen Prü­fun­gen nicht durch­zu­füh­ren». An die­ser Stel­le über­liess der Bun­des­rat expli­zit den Kan­to­nen die Ent­schei­dung. In der Fol­ge nutz­ten die Kan­to­ne die­se Ent­schei­dungs­frei­heit. Dies führ­te dazu, dass in eini­gen Kan­to­nen Matu­ri­täts­prü­fun­gen abge­hal­ten wur­den, in ande­ren nicht. Hier führ­te also eine dezen­tra­le Ent­schei­dungs­kom­pe­tenz zu weni­ger Ein­heit­lich­keit. Ein Fli­cken­tep­pich ent­stand.

In Deutsch­land gab es zu Beginn der Kri­se eini­ge Tage der Unsi­cher­heit bezüg­lich der Prä­senz­ver­an­stal­tun­gen an Schu­len. Mit­te März kam bei einem Tref­fen der Bun­des­re­gie­rung und der Lan­des­re­gie­run­gen kei­ne Eini­gung bezüg­lich der Schlies­sung von Schu­len zustan­de. Dar­auf­hin haben weni­ge Tage spä­ter ein­zel­ne Län­der eigen­stän­dig entschie­den die Schu­len zu schlies­sen. Als ers­tes Land been­de­te das Saar­land den Prä­senz­un­ter­richt, was mit der Nähe zum stär­ker von Covid-19 betrof­fe­nen Frank­reich begrün­det wur­de. Dem Saar­land folg­ten wei­te­re Län­der, bis schliess­lich im gan­zen Land die Schu­len geschlos­sen wur­den – dies, obwohl der Bund einem sol­chen Schritt damals noch kri­tisch gegen­über­stand. Die Schlies­sung erfolg­te, im Gegen­satz zur Schweiz, also nicht zum sel­ben Zeit­punkt in allen Län­dern. Es zeigt sich jedoch, dass ein­zel­ne Län­der Druck auf die ande­ren Län­der aus­üb­ten, ähn­li­che Ent­schei­dun­gen zu tref­fen.

Bezüg­lich der Abitur­prü­fun­gen (Matu­ri­täts­prü­fun­gen in Deutsch­land) stell­te sich die Fra­ge, ob und wie die­se durch­ge­führt wer­den soll­ten. Ähn­lich der Kan­to­ne in der Schweiz, hat­ten auch die Län­der in Deutsch­land die Mög­lich­keit, die­se Ent­schei­dung eigen­stän­dig zu tref­fen und die Fra­ge unter­schied­lich zu regeln. Aller­dings gelang es hier schluss­end­lich im Rah­men der Kon­fe­renz der Kul­tus­mi­nis­te­rin­nen und ‑minis­ter der Län­der (KMK) eine ein­heit­li­che Rege­lung aller Län­der zu fin­den. Es wur­de fest­ge­legt, dass die Abitur­prü­fun­gen in allen Län­dern durch­ge­führt wer­den, aller­dings zum Teil erst spä­ter als ursprüng­lich geplant.

In einer Situa­ti­on, in der sowohl die Kan­to­ne als auch die Län­der die Mög­lich­keit hat­ten selbst zu ent­schei­den, wie bei­spiels­wei­se in der Fra­ge der Matu­ri­täts­prü­fun­gen, ten­dier­ten die Kan­to­ne eher dazu eigen­stän­dig zu han­deln und nah­men unter­schied­li­che Rege­lun­gen in Kauf. In Deutsch­land ist dage­gen die Ten­denz zur Koor­di­na­ti­on und zur ein­heit­li­chen Rege­lung, selbst wenn die Län­der allein ent­schei­den könn­ten, ver­gleichs­wei­se stär­ker aus­ge­prägt. Das Bei­spiel Deutsch­land zeigt aller­dings auch, dass mehr Hand­lungs­spiel­raum der Kan­to­ne nicht unbe­dingt zu einem «Fli­cken­tep­pich» füh­ren muss oder nur das Han­deln des Bun­des zu ein­heit­li­chen Mass­nah­men führt. Durch eine inten­si­ve Nut­zung inter­kan­to­na­ler Gre­mi­en wie der Direk­to­ren­kon­fe­ren­zen kann Ein­heit­lich­keit auf ande­rem Wege erreicht wer­den – so sie denn gewünscht ist.

Abschlies­send lässt sich also fest­hal­ten, dass die Mög­lich­keit zu regio­na­len oder loka­len Ent­schei­den einer der gröss­ten Vor­tei­le des Föde­ra­lis­mus ist. Als Nach­teil wird immer wie­der ange­führt, dass Föde­ral­staa­ten dem­ge­gen­über grös­se­re Pro­ble­me haben, ein­heit­li­che Rege­lun­gen im gesam­ten Staats­ge­biet zu errei­chen. Meist wird argu­men­tiert, dass nur eine Zen­tra­li­sie­rung der Ent­schei­dungs­kom­pe­tenz beim Bund ein­heit­li­che Rege­lun­gen her­vor­brin­gen kann.

Unse­re Ana­ly­se ver­deut­licht zwar, dass Föde­ral­staa­ten mit dezen­tra­len Ent­schei­den eine grös­se­re Akzep­tanz für Unter­schie­de auf­brin­gen müs­sen. Sie zeigt aller­dings auch, dass Ein­heit­lich­keit nicht nur durch Zen­tra­li­sie­rung beim Bund erreicht wer­den kann. Ein eta­blier­tes und funk­tio­nie­ren­des Sys­tem von inter­gou­ver­ne­men­ta­len (inter­kan­to­na­len) Gre­mi­en kann auch dazu genutzt wer­den, Ein­heit­lich­keit trotz dezen­tra­ler Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen her­zu­stel­len. Sowohl Deutsch­land mit sei­nen Minis­ter­kon­fe­ren­zen (Hege­le und Behn­ke 2017) als auch die Schweiz mit den Direk­to­ren­kon­fe­ren­zen (Schna­bel und Muel­ler 2017) sind also grund­sätz­lich gut auf­ge­stellt, um einen Fli­cken­tep­pich zu ver­mei­den und Ein­heit­lich­keit durch Koor­di­na­ti­on her­zu­stel­len.


Refe­ren­zen:

  • Hege­le, Yvonne, und Natha­lie Behn­ke. 2017. „Hori­zon­tal coor­di­na­ti­on in coope­ra­ti­ve federa­lism: The pur­po­se of minis­te­ri­al con­fe­ren­ces in Ger­ma­ny“. Regio­nal & Federal Stu­dies 27 (5): 529–48. https://doi.org/10.1080/13597566.2017.1315716.
  • Schna­bel, Johan­na, und Sean Muel­ler. 2017. „Ver­ti­cal influ­ence or hori­zon­tal coor­di­na­ti­on? The pur­po­se of inter­go­vern­men­tal coun­cils in Switz­er­land“. Regio­nal & Federal Stu­dies 27 (5): 549–72. https://doi.org/10.1080/13597566.2017.1368017.
  • Vat­ter, Adri­an. 2016. Das poli­ti­sche Sys­tem der Schweiz. 2. Aktua­li­sier­te Auf­la­ge. Nomos: Baden-Baden.

Bild: live-karikaturen.ch

 

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