Policy-Agenda-Setting: Regierung als Hauptinitiator von Entscheidungsprozessen

Die aller­ers­te Etap­pe eines poli­ti­schen Ent­schei­dungs­pro­zes­ses ist die The­ma­ti­sie­rung eines zu lösen­den gesell­schaft­li­chen Pro­blems auf der poli­ti­schen Tages­ord­nung. Wel­cher Akteur eine öffent­li­che Poli­tik initi­iert, wird zwei­fel­los einen Impact auf nach­fol­gen­de Etap­pen (d.h. Poli­tik­for­mu­lie­rung und -voll­zug) haben und damit auch auf den Inhalt die­ser Poli­tik. Aber wer hat die Nase vorn in der Agen­da-Set­ting Pha­se? Und wie hat sich die jewei­li­ge Rol­le der Regie­rung bzw. des Par­la­ments wäh­rend der letz­ten 30 Jah­ren ent­wi­ckelt? Gibt es Dif­fe­ren­zen zwi­schen Poli­ti­ken­be­rei­chen?

Um die­se Fra­gen zu beant­wor­ten, ver­wen­den wir neu erho­be­ne Daten zu allen Geset­zes­ent­wür­fen, die das schwei­ze­ri­sche Par­la­ment zwi­schen 1987 und 2015 behan­delt hat (“leg­pro” Pro­jekt). Für alle 1’804 Geschäf­te, die dem Votum des Volks unter­ste­hen, haben wir Anga­ben zum Akteur, der den Gesetz­ge­bungs­pro­zess initi­iert hat.

Die Abbil­dung 1 zeigt sum­ma­risch, wie sich die rela­ti­ve Bedeu­tung der ver­schie­de­nen Insti­tu­tio­nen als Initia­to­ren von Ent­schei­dungs­pro­zes­sen über die Zeit ent­wi­ckelt hat. Dabei ist ersicht­lich, dass Impul­se aus der Regie­rung (Bun­des­rat und Ver­wal­tung) in der letz­ten Zeit an Bedeu­tung ver­lo­ren haben. Die­se Abnah­me geht Hand in Hand mit einem grös­se­ren Agen­da-Set­ting Ein­fluss von inter­na­tio­na­len Akteu­ren und, in gerin­ge­rem Aus­mass, vom Par­la­ment. Schliess­lich gilt es zu bemer­ken, dass die Volks­in­itia­ti­ve, trotz stei­gen­der Nut­zung über die Zeit, einen sta­bi­len Anteil an Ent­schei­dungs­pro­zes­sen initi­iert hat.

Abbildung 1: Anteile der verschiedenen Initiatoren über die Zeit (1987–2015)


Der pro­zen­tua­le Anteil der Kan­to­ne ist aus Platz­grün­den in der Abbil­dung nicht abge­bil­det. Für die Legis­la­tur­pe­ri­ode 1987–1996 beträgt der Anteil 1,9 Pro­zent, für 1997–2006 beträgt er 0,7 Pro­zent und für 2007–2015 liegt er bei 0,4 Pro­zent.

Die grös­se­re Rol­le des Par­la­ments in Ent­schei­dungs­pro­zes­sen kann man mit der Unter­schei­dung zwi­schen direk­ter und indi­rek­ter Poli­tikinitia­ti­on auch genau­er fest­stel­len. Es zeigt sich, dass sich der Anteil von par­la­men­ta­ri­schen Initia­ti­ven (direkt) im Ver­gleich zu Motio­nen oder Pos­tu­la­ten (indi­rekt) fast ver­dop­pelt hat (von 30% in der 1987–1996 Peri­ode zu 56% in der 2007–2015 Peri­ode). Anders gesagt, möch­ten Bun­des­par­la­men­ta­ri­er lie­ber einen eige­nen Gesetz­ent­wurf schrei­ben, als die­se Auf­ga­be an den Bun­des­rat zu dele­gie­ren.

Die­se ers­ten Resul­ta­te zei­gen eine Macht­ver­lust­ten­denz aus Sicht der Regie­rung. Aller­dings müs­sen wir die­se Ten­denz rela­ti­vie­ren, sobald wir den Anteil neu­er ver­sus revi­dier­ter Geset­ze betrach­ten (Abbil­dung 2).

Abbildung 2: Anteil neuer versus revidierter Gesetze (1999–2015)


Anmer­kung: Für die Kate­go­rie “Volk” wird nur das indi­rek­te Agen­da-Set­ting berück­sich­tigt, das heisst Geset­ze zur Umset­zung von ange­nom­me­nen Volks­in­itia­ti­ven. Da die abso­lu­ten Zah­len gering sind, ver­zich­ten wir auf eine Inter­pre­ta­ti­on des rela­ti­ven Anteils von neu­en ver­sus revi­dier­ten Umset­zungs­ge­set­zen.

Ent­schei­dungs­pro­zes­se, die zur Annah­me neu­er legis­la­ti­ver Akte füh­ren, soll­ten schät­zungs­wei­se einen grös­se­ren poli­ti­schen Wan­del als klei­ne­re Geset­zes­re­vi­sio­nen dar­stel­len. Betrach­tet man gleich­zei­tig die­se empi­ri­sche Fest­stel­lung und die vor­he­ri­ge, näm­lich die mar­kan­te Zunah­me von inter­na­tio­nal aus­ge­lös­ten Ent­schei­dungs­pro­zes­sen und die dadurch indu­zier­te Ver­mitt­lungs­rol­le des Bun­des­rats, dann könn­te man vor­läu­fig dar­aus schlies­sen, dass das Agen­da-Set­ting durch die Regie­rung wach­send ist.

Schliess­lich ist es mög­lich, dass bereichs­spe­zi­fi­sche Merk­ma­le auch einen Ein­fluss auf die Art und Wei­se der Agen­da-Set­ting-Pro­zes­se aus­üben. In der Tat kön­nen sich die ver­schie­de­nen Poli­tik­ty­pen (z. B. redis­tri­bu­ti­ve ver­sus regu­la­ti­ve Poli­ti­ken), die Kon­stel­la­tio­nen von Akteu­ren (z. B. geschlos­se­ne Gemein­schaft ver­sus offe­nes Netz­werk), der Grad der Insti­tu­tio­na­li­sie­rung (z. B. bila­te­ra­le Abkom­men mit der Euro­päi­schen Uni­on in gewis­sen Berei­chen) usw. stark unter­schei­den.

Die Daten vom “leg­pro” Pro­jekt zei­gen, dass die Regie­rung beson­ders aktiv bei innen­po­li­ti­schen The­men ist, die durch das WBF (65%), das VBS (62%) und das EDI, (58%) sowie durch die Bun­des­kanz­lei (57%) auf die poli­ti­sche Agen­da gesetzt wer­den. Im Gegen­satz dazu ist der rela­ti­ve Ein­fluss des Bun­des­rats als Agen­da-Set­ter mar­kant klei­ner beim UVEK (51%), beim EDA, (49%) sowie beim EJPD (44%). Im EJPD sind es eher Par­la­men­ta­ri­er, wel­che die Rol­le des Agen­da-Set­ters über­neh­men. Die The­men der Migra­ti­on sowie der Ord­nung und Sicher­heit sind par­tei­po­li­tisch bri­sant und füh­ren zur Pola­ri­sie­rung des Par­la­ments. Par­la­men­ta­ri­er könn­ten sol­che Pro­ble­me the­ma­ti­sie­ren, um ihre Stär­ke im Par­tei­en­wett­be­werb und ihre Wahl­er­fol­ge zu ver­grös­sern. Wie zu erwar­ten ist, spie­len inter­na­tio­na­le Akteu­re eine bedeu­ten­de Rol­le für die Tages­ord­nung des EDA (36%). Umge­kehrt üben das Par­la­ment (11%) und das Volk (4%) kaum eine Agen­da-Set­ting-Funk­ti­on in die­sem Poli­tik­be­reich aus, was wie­der­um die Domi­nanz der Regie­rung in inter­na­tio­na­li­sier­ten poli­ti­schen Berei­chen indi­rekt signa­li­siert.

Zusam­men­fas­send zei­gen die empi­ri­schen Befun­de, dass der Bun­des­rat und die Ver­wal­tung heut­zu­ta­ge weni­ger als 40 Pro­zent aller Ent­schei­dungs­pro­zes­se in Gang set­zen. Die­ser Tat­be­stand bedeu­tet jedoch nicht, dass die Regie­rung die The­ma­ti­sie­rung neu zu lösen­der Pro­ble­me und die For­mu­lie­rung von poli­ti­schen Lösun­gen weni­ger als vor 30 Jah­ren beein­flusst. Die zuneh­men­de Inter­na­tio­na­li­sie­rung von Ent­schei­dungs­pro­zes­sen, wel­che den Ein­fluss von Regie­rung und Ver­wal­tung im Ver­gleich zum Par­la­ment ver­stärkt, sowie die Beob­ach­tung, dass grös­se­re Ände­run­gen gera­de durch die Regie­rung und im Rah­men inter­na­tio­na­li­sier­ter Pro­zes­se aus­ge­löst wer­den, dürf­ten sicher stark zur Agen­da-Set­ting-Macht der Regie­rung bei­tra­gen.


Refe­renz:

Jaquet, Juli­en M., Scia­ri­ni Pas­cal und Frédé­ric Varo­ne (2019). Poli­cy-Agen­da-Set­ting: Regie­rung als Haupt­in­itia­tor von Ent­schei­dungs­pro­zes­sen. In: Black­box Exe­ku­ti­ve – Regie­rungs­leh­re in der Schweiz. Zürich: NZZ Libro, Rei­he „Poli­tik und Gesell­schaft in der Schweiz“.


Bild: Par­la­ments­diens­te 3003 Bern

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