Regieren auf Gemeindeebene – die Gemeindeexekutiven

Die Regie­run­gen in Schwei­zer Gemein­den ste­hen der­zeit vor eini­gen Her­aus­for­de­run­gen. Die Lösung von Rekru­tie­rungs­pro­ble­men und Refor­men der Sys­te­me sind drin­gend nötig. Doch wie ticken die Gemein­de­exe­ku­ti­ven in der Schweiz über­haupt und wel­che Aspek­te machen das Regie­ren auf Gemein­de­ebe­ne aus?

Die Poli­tik und die Ent­wick­lung einer Gemein­de wer­den von der Gemein­de­exe­ku­ti­ve nicht nur voll­zo­gen, son­dern zu einem gros­sen Teil auch mass­ge­bend gestal­tet. In den Hän­den der Exe­ku­ti­ve obliegt die Vor­be­rei­tung von Geschäf­ten, über wel­che die Gemein­de­ver­samm­lung oder das Par­la­ment befin­den (Häfe­lin und Mül­ler 2002), die Gemein­de­exe­ku­ti­ve ist zum Teil recht­set­zend tätig, sie ist für die Bil­dung von Ver­wal­tungs­ab­tei­lun­gen und deren Füh­rung ver­ant­wort­lich und ihr sind die Gemein­de­an­ge­stell­ten unter­stellt (Stei­ner und Kai­ser 2013). Ent­spre­chend erstaunt es nicht, dass der Gemein­de­exe­ku­ti­ve und ins­be­son­de­re der sie lei­ten­den­den Magis­trats­per­son, der Gemein­de­prä­si­den­tin oder dem Gemein­de­prä­si­den­ten, der gröss­te Ein­fluss auf die loka­le Poli­tik attes­tiert wird (Lad­ner 1991).

Cha­rak­te­ris­tisch für die Schwei­zer Exe­ku­ti­ven ist jedoch, dass es bezüg­lich Aus­ge­stal­tung, Orga­ni­sa­ti­on und Funk­tio­nie­ren beacht­li­che Unter­schie­de gibt, sodass es nicht immer ganz ein­fach ist, all­ge­mein­gül­ti­ge Aus­sa­gen über das Regie­ren in den Schwei­zer Gemein­den zu machen. Ins­ge­samt zähl­te die Schweiz 2019 in den 2122 Gemein­den gegen 13’000 Exe­ku­tiv­sit­ze.

Unterschiedliche Ausgestaltung

Was die poli­ti­sche Orga­ni­sa­ti­on der Schwei­zer Gemein­den anbe­langt, so kom­men grund­sätz­lich zwei Sys­te­me zur Anwen­dung: das Gemein­de­ver­samm­lungs­sys­tem und das Par­la­ments­sys­tem (Lad­ner 2016a). Das Ver­samm­lungs­sys­tem exis­tiert vor allem in klei­ne­ren Gemein­den und in der Deutsch­schweiz, wäh­rend die grös­se­ren Gemein­den und die West­schweiz sowie das Tes­sin das Par­la­ments­sys­tem bevor­zu­gen. Ins­ge­samt haben rund 80 Pro­zent der Gemein­den eine Gemein­de­ver­samm­lung und rund 20 Pro­zent ein Gemein­de­par­la­ment (Lad­ner 2016a). Dies ist nicht ohne Ein­fluss auf die Stel­lung und das Funk­tio­nie­ren der Exe­ku­ti­ve. Im Ver­samm­lungs­sys­tem steht die Gemein­de­exe­ku­ti­ve direkt der Stimm­bür­ger­schaft gegen­über, wäh­rend in einem Par­la­ments­sys­tem die Stimm­bür­ger­schaft durch das Par­la­ment ver­tre­ten wird. In der Regel ist der Hand­lungs­spiel­raum der Exe­ku­ti­ve im Ver­samm­lungs­sys­tem grös­ser.

Kom­mu­na­le Regie­run­gen sind Kol­le­gi­al­re­gie­run­gen, wie sie die Schweiz auch in den Kan­to­nen und auf Bun­des­ebe­ne kennt. Wich­ti­ge Ent­schei­dun­gen wer­den von den Mit­glie­dern des gesam­ten Gre­mi­ums gemein­sam gefällt und gemäss gän­gi­gem Ver­hal­tens­ko­dex auch geschlos­sen gegen aus­sen ver­tre­ten. Da sich in den aller­meis­ten Fäl­len, zumin­dest dort, wo es sich auf­grund der Bevöl­ke­rungs­zu­sam­men­set­zung der Gemein­de auf­drängt, die Exe­ku­ti­ven aus Per­so­nen mit unter­schied­li­chen par­tei­po­li­ti­schen Ori­en­tie­run­gen zusam­men­set­zen (Kon­kor­danz­sys­tem), gilt es für eine kol­le­gia­le Zusam­men­ar­beit und die gemein­sa­me Ent­schei­dungs­fin­dung eine Rei­he von Her­aus­for­de­run­gen zu bewäl­ti­gen. Dazu gehö­ren das Suchen von breit abge­stütz­ten Ent­schei­dun­gen und eine gewis­se Kom­pro­miss­be­reit­schaft der Betei­lig­ten.

Die Grös­se der Exe­ku­ti­ven in der Schweiz vari­iert zwi­schen drei und 30 Mit­glie­dern. Bei bei­den Grenz­wer­ten han­delt es sich aller­dings um Spe­zi­al­fäl­le. In den meis­ten Fäl­len haben die Gemein­de­exe­ku­ti­ven fünf oder sie­ben Sit­ze. Ers­te­res trifft auf 57 Pro­zent der Gemein­den, Letz­te­res auf 32 Pro­zent der Gemein­den zu. Die rest­li­chen Exe­ku­ti­ven sind eher grös­ser, wobei auch gera­de Sitz­zah­len vor­kom­men kön­nen.

Die Grös­se der Exe­ku­ti­ve wird durch min­des­tens zwei Über­le­gun­gen mass­ge­bend beein­flusst. Auf der einen Sei­te gilt es, die anste­hen­den Auf­ga­ben zu bewäl­ti­gen, und auf der ande­ren Sei­te sol­len, getreu der in der Schweiz geleb­ten poli­ti­schen Kul­tur der Kon­kor­danz, die unter­schied­li­chen Bevöl­ke­rungs­seg­men­te abge­bil­det wer­den. Da mit zuneh­men­der Gemein­de­grös­se auch mehr Auf­ga­ben anfal­len, ten­die­ren Gemein­den mit einer höhe­ren Ein­woh­ner­zahl zu grös­se­ren Exe­ku­ti­ven. Ab einer bestimm­ten Grös­se kommt es dann zu einer Pro­fes­sio­na­li­sie­rung der Ämter (Lad­ner 1991a), was zur Fol­ge hat, dass die Zahl der Exe­ku­tiv­mit­glie­der wie­der zurück­geht.

Die Gemein­de­rä­te sind tra­di­tio­nell Miliz­gre­mi­en (Lad­ner 2005). Gemäss unse­rer Erhe­bung bei sämt­li­chen kom­mu­na­len Exe­ku­tiv­mit­glie­dern aus dem Jahr 2018 sind rund 300 oder etwas mehr als 2 Pro­zent der rund 13 000 Exe­ku­tiv­mit­glie­der Voll­zeit tätig. Rund 30 Pro­zent bezeich­nen sich als ange­stellt, wäh­rend die rest­li­chen 70 Pro­zent ihr Amt ehren­amt­lich aus­üben (N = 7715). Voll­zei­ti­ge Ämter beschrän­ken sich vor allem auf die gros­sen Städ­te und grös­se­re Gemein­den in aus­ge­wähl­ten Kan­to­nen.

Obwohl vie­le kom­mu­na­le Regie­rungs­äm­ter ehren­amt­lich aus­ge­stal­tet sind, ver­ur­sacht das Regie­ren in den Gemein­den auch gewis­se Kos­ten. Pro Exe­ku­tiv­sitz fal­len durch­schnitt­li­che Kos­ten von gegen 24 000 Fran­ken an. Pro Ein­woh­ner ent­spricht dies Aus­ga­ben für die Gemein­de­exe­ku­ti­ven von rund 36 Fran­ken im Jahr.

Der Arbeits­auf­wand, der von den Miliz­po­li­ti­ke­rin­nen und Miliz­po­li­ti­kern in den Gemein­den erbracht wird, ist vie­ler­orts beträcht­lich. Den gröss­ten Teil ihrer Zeit ver­brin­gen sie an Sit­zun­gen des Gemein­de­rats sowie der zahl­rei­chen Kom­mis­sio­nen, wobei sich vor allem auch die Vor­be­rei­tung die­ser Sit­zun­gen als sehr zeit­in­ten­siv erweist.

Wahlverfahren und Wahlen

Gewählt wer­den die Exe­ku­ti­ven gross­mehr­heit­lich an der Urne. Nur in etwas mehr als 10 Pro­zent der Gemein­den fin­det die Wahl noch an der Gemein­de­ver­samm­lung statt. Knapp drei Vier­tel der Gemein­den wäh­len in einem Majorz­wahl­ver­fah­ren. In der Regel schreibt die kan­to­na­le Gesetz­ge­bung vor, nach wel­chem Wahl­ver­fah­ren die kom­mu­na­len Exe­ku­ti­ven gewählt wer­den, in eini­gen Kan­to­nen ist die Wahl des Wahl­ver­fah­rens jedoch den Gemein­den über­las­sen.

Auf­grund der bedeu­ten­den Stel­lung der Exe­ku­ti­ve in der Lokal­po­li­tik ist auch die Fra­ge nach der Par­tei­zu­ge­hö­rig­keit der Gemein­de­rä­te nicht ganz unin­ter­es­sant. Zwar wird häu­fig und nicht ganz zu Unrecht argu­men­tiert, dass die loka­le Poli­tik, ande­res als die Poli­tik auf den höhe­ren poli­ti­schen Ebe­nen, stär­ker einer Sach­lo­gik folgt und dass par­tei­po­li­ti­sche Erwä­gun­gen sowie ideo­lo­gi­sche Prä­fe­ren­zen von gerin­ger Bedeu­tung sind. Den­noch ist die Ver­tre­tung der Par­tei­en in den Exe­ku­ti­ven ein Zei­chen dafür, wie stark sie in den Gemein­den ver­an­kert sind und wel­che poli­ti­sche Grund­aus­rich­tung die loka­le Poli­tik domi­niert.

Nach Aus­sa­gen der Gemein­de­schrei­ber sind per 31.12.2016 nur noch knapp 50 Pro­zent der Exe­ku­tiv­sit­ze in den Hän­den der vier Bun­des­rats­par­tei­en. Stärks­te Bun­des­rats­par­tei ist die FDP, gefolgt von CVP, SVP und der SP. Die ins­ge­samt stärks­te Par­tei in den Gemein­de­exe­ku­ti­ven bil­den mit einem Anteil von gegen 40 Pro­zent der Sit­ze jedoch die Par­tei­lo­sen. Frau­en sind in den Exe­ku­ti­ven der Schwei­zer Gemein­den nach wie vor stark unter­ver­tre­ten. Nur knapp jedes vier­te Exe­ku­tiv­amt auf loka­ler Ebe­ne wird von einer Frau aus­ge­übt.

Rekrutierungsschwierigkeiten und Reformen

Vor allem in klei­ne­ren und mit­tel­gros­sen Gemein­den scheint es nicht ganz ein­fach zu sein, für die zahl­rei­chen sowohl in zeit­li­cher wie auch in inhalt­li­cher Sicht anspruchs­vol­len Ämter genü­gend geeig­ne­te Kan­di­da­tin­nen und Kan­di­da­ten zu fin­den. In den Medi­en wird wie­der­holt von Gemein­den berich­tet, die Ämter nicht beset­zen kön­nen und denen die Zwangs­ver­wal­tung durch den Kan­ton droht. Auch wer­den Fäl­le von Amts­zwang, der noch an eini­gen Orten exis­tiert, kol­por­tiert, oder es machen Geschich­ten von Gemein­den die Run­de, denen man­gels geeig­ne­ter Kan­di­da­tin­nen und Kan­di­da­ten nur noch die Fusi­on mit der Nach­bar­ge­mein­de übrig­bleibt.

Auch wenn das Sys­tem der Schwei­zer Gemein­den auf gros­se Akzep­tanz stösst und die Ein­woh­ner mit den Mit­spra­che­mög­lich­kei­ten und dem Leis­tungs­an­ge­bot sehr zufrie­den sind (Den­ters et al. 2016), so kann, was das Funk­tio­nie­ren der kom­mu­na­len Regie­run­gen anbe­langt, ein gewis­ser Lei­dens­druck nicht über­se­hen wer­den.

Die am häu­figs­ten ergrif­fe­ne Mass­nah­me, um die Ämter leis­tungs­fä­hi­ger und attrak­ti­ver zu machen, ist eine Erhö­hung der Ent­schä­di­gung. Ein inter­es­san­ter Ansatz bil­det die Schaf­fung von mili­z­ar­ti­gen Teiläm­tern, bei denen ein pau­schal ent­schä­dig­tes Ehren­amt in eine mit einem Lohn ent­schä­dig­te Teil­an­stel­lung mit Sozi­al­ver­si­che­rungs­bei­trä­gen umge­wan­delt wird. Dies wird teil­wei­se mit Erfolg in den Kan­to­nen Luzern und Zug prak­ti­ziert. Wei­te­re Reform­an­stren­gun­gen betref­fen das Funk­tio­nie­ren und die Arbeits­wei­se der kom­mu­na­len Regie­run­gen.

Neue Füh­rungs­mo­del­le für die Gemein­de, bei denen die Ver­wal­tungs­spit­ze gestärkt wird und sich ein ange­stell­ter, kom­mu­na­ler Geschäfts­füh­rer (CEO) um die lau­fen­den Geschäf­te küm­mert, haben sich aber noch nicht eta­bliert und man hält nach wir vor am Modell der Kol­le­gi­al­re­gie­rung mit einem Res­sort­sys­tem und einem her­aus­ra­gen­den Prä­si­di­um fest (Lad­ner 2016b). Ins­ge­samt ver­fü­gen die Schwei­zer Gemein­den was die Orga­ni­sa­ti­on ihres poli­tisch-admi­nis­tra­ti­ven Sys­tems anbe­langt jedoch über eine genü­gend gros­se Auto­no­mie (Lad­ner et al. 2019), um nach für sie rea­lis­ti­sche und Erfolg ver­spre­chen­de Orga­ni­sa­ti­ons­for­men zu suchen.

 


Refe­renz:

Lad­ner, Andre­as (2019). Regie­ren auf Gemein­de­ebe­ne – die Gemein­de­exe­ku­ti­ven. In: Black­box Exe­ku­ti­ve – Regie­rungs­leh­re in der Schweiz. Zürich: NZZ Libro, Rei­he „Poli­tik und Gesell­schaft in der Schweiz“.


Ver­an­stal­tungs­hin­weis:

Am 18. Juni 2019 fin­det an der Uni­ver­si­tät Bern das vom Kom­pe­tenz­zen­trum für Public Manage­ment orga­ni­sier­te Swiss Gover­nan­ce Forum mit dem Fokus “Regie­ren in der Schweiz” statt. Im Rah­men der Ver­an­stal­tung wird das Buch “Black­box Exe­ku­ti­ve – Regie­rungs­leh­re in der Schweiz” vor­ge­stellt.


Bild: Flickr


Biblio­gra­phie:

  • Den­ters, Bas, Lad­ner, Andre­as, Mou­rit­zen, Poul E. & Rose, Law­rence E. (2016). Reforming Local Governments in Times of Cri­sis: Values and Expec­ta­ti­ons of Good Local Gover­nan­ce in Com­pa­ra­ti­ve Per­spec­tive. In S. Kuhl­mann & G. Boucka­ert (Hrsg.), Local Public Sec­tor Reforms in Times of Cri­sis: Natio­nal Tra­jec­to­ries and Inter­na­tio­nal Com­pa­ri­sons. Gover­nan­ce and Public Manage­ment (S. 333–345). Lon­don: Pal­gra­ve Mac­mil­lan.
  • Häfe­lin, Ulrich & Mül­ler, Georg (2002). All­ge­mei­nes Ver­wal­tungs­recht (4. Aufl.). Zürich: Schult­hess.
  • Lad­ner, Andre­as (1991). Poli­ti­sche Gemein­den, kom­mu­na­le Par­tei­en und loka­le Poli­tik. Eine empi­ri­sche Unter­su­chung in den Gemein­den der Schweiz. Zürich: Seis­mo.
  • Lad­ner, Andre­as (2005). Lay­men and exe­cu­ti­ves in Swiss local government. In R. Berg & N. Rao (Hrsg.), Trans­forming Poli­ti­cal Lea­dership in Local Government (S. 101115). Lon­don: Pal­gra­ve Mac­mil­lan.
  • Lad­ner, Andre­as (2016a). Gemein­de­ver­samm­lung und Gemein­de­par­la­ment. Über­le­gun­gen und empi­ri­sche Befun­de zur Aus­ge­stal­tung der Legis­la­tiv­funk­ti­on in den Schwei­zer Gemein­den. Cahier de l’IDHEAP Nr. 292. Lau­sanne: IDHEAP.
  • Lad­ner, Andre­as (2016b). Admi­nis­tra­ti­ve Reforms in Swiss Muni­ci­pa­li­ties over the Last Twen­ty Years – The end of New Public Manage­ment? Lex Loca­lis, 14(2), 185–207.
  • Lad­ner, Andre­as, Nico­las Keuf­fer, Harald Bal­ders­heim, Nikos Hle­pas, Pawel Swia­nie­wicz, Kris­tof Stey­vers and Car­men Navar­ro (2019). Pat­terns of Local Auto­no­my in Euro­pe. Lon­don: Pal­gra­ve.
  • Stei­ner, Reto & Clai­re Kai­ser (2013). Die Gemein­de­ver­wal­tun­gen. In: Andre­as Lad­ner, Jean-Loup Chap­pelet, Yves Eme­ry, Peter Kno­e­pfel, Luzi­us Mader, Nils Soguel & Frédé­ric Varo­ne (Hrsg.), Hand­buch der öffent­li­chen Ver­wal­tung in der Schweiz (S. 149–166). Zürich: NZZ Libro.
Print Friendly, PDF & Email