Direkte Demokratie in der ursprünglichen Fassung der Aargauer Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980

Aarauer Demokratietage

150 Jahre direkte Demokratie im Aargau – Beginn 1869

Nicht Napo­le­on, son­dern die aar­gaui­sche Bevöl­ke­rung hat den Aar­gau geschaf­fen und schafft ihn heu­te wei­ter. Eine ihrer Leis­tun­gen war der Auf­bau einer der direk­ten Demo­kra­tie – zusam­men mit ande­ren Kan­to­nen und dem Bund.

Im Wesent­li­chen ent­wi­ckel­te sich der Aar­gau von 1831 bis 1869 zur direk­ten Demo­kra­tie. Höhe­punkt und vor­läu­fi­ger Abschluss waren zwei Volks­ent­schei­de: im Grund­satz am 26. Sep­tem­ber 1869 und im Ein­zel­nen am 24. April 1870 zur Ein­füh­rung des obli­ga­to­ri­schen Refe­ren­dums für Geset­ze, Staats­ver­trä­ge und Kon­kor­da­te, alle wich­ti­gen Finanz­be­schlüs­se (samt Bud­get und Steu­ern) sowie ein Refe­ren­dum durch einen Vier­tel der Gross­rats­mit­glie­der, weit­hin in der Staats­ver­fas­sung 1885 über­nom­men.

Der Reformbedarf 1973 — 1980

Nach fast einem Jahr­hun­dert unter der Herr­schaft der aus­glei­chen­den Staats­ver­fas­sung 1885 schien es ange­zeigt, Demo­kra­tie und Regie­rungs­sys­tem zu über­den­ken und den Ver­än­de­run­gen in Gesell­schaft und Staat anzu­pas­sen. Sie haben das Gesetz und damit das Refe­ren­dum aus­ge­höhlt: durch Dekre­te des Gros­sen Rates), Ver­ord­nun­gen des Regie­rungs­ra­tes sowie Ver­la­ge­rung der Ent­schei­dun­gen ins Vor­feld (z.B. die Pla­nung) und in den Nach­gang (Finanz­be­schlüs­se) des Geset­zes.

Dem neu­en Ver­fas­sungs­text liegt ein Demo­kra­tie­ziel zugrun­de: „Der Aar­gau soll eine halb­di­rek­te Demo­kra­tie mit weit­ge­hen­den Volks­rech­ten sein.“ In der geän­der­ten Wirk­lich­keit ver­langt dies eine Ver­we­sent­li­chung des Refe­ren­dums und eine Stär­kung der Stel­lung des Gros­sen Rates. „halb-direkt“ meint einen poli­ti­schen Pro­zess des Aus­gleichs zwi­schen Volk und Behör­den. Refe­ren­den sol­len das gan­ze poli­ti­sche Sys­tem prä­gen. Zugleich ist das Volk auf die Part­ner­schaft mit den Behör­den ange­wie­sen und wirkt mit ihnen zusam­men. 

Die neue Kan­tons­ver­fas­sung ist in einem umfang­rei­chen Pro­zess, geprägt von fünf Volks­ent­schei­den und einer erstaun­li­chen, krea­ti­ven Leis­tung des Ver­fas­sungs­rats ent­stan­den. Ent­spre­chend sind die Doku­men­te aus der Arbeit des Ver­fas­sungs­rats für das Ver­ständ­nis wich­tig. Die Arbei­ten haben von der Ver­fas­sungs­ent­wick­lung der Schweiz   gewon­nen, haben sie aber auch stark beein­flusst; der Aar­gau hat eine gewis­se Pio­nier­rol­le erfüllt.

Kern der Verfassungsreform: obligatorisches oder fakultatives Gesetzesreferendum?

Von Anfang an wur­de haupt­säch­lich debat­tiert, ob das Obli­ga­to­ri­um des Geset­zes­re­fe­ren­dums fort­zu­füh­ren oder durch ein Fakul­ta­ti­vum abzu­lö­sen sei.

Das Obli­ga­to­ri­um wur­de nament­lich gesamtaar­gaui­sche Klam­mer (im 19. Jahr­hun­dert für die Kon­fes­sio­nen) und mit Blick auf Tra­di­ti­on und Ide­al der Ver­samm­lungs­de­mo­kra­tie ver­tre­ten. Fakul­ta­ti­vum: Leis­tungs­staat und Aus­deh­nung des Refe­ren­dums.

Das Fakul­ta­ti­vum wur­de haupt­säch­lich mit dem Wan­del vom Ord­nungs­staat zum Leis­tungs- und Gestal­tungs­staat begrün­det, mit sei­nem Bedarf nach mehr Geset­zen, nach Effi­zi­enz und dem wach­sen­den Bedarf, Bun­des­recht umzu­set­zen. Es soll­te zudem das Refe­ren­dum auf wei­te­re Gegen­stän­de aus­zu­deh­nen, vor Umge­hun­gen schüt­zen und die Stimm­be­rech­tig­ten vor unnö­ti­gen Urnen­gän­gen ver­scho­nen.

Konzept: Festhalten an einem ergänzten Obligatorium in Partnerschaft mit den Behörden
Das Volk soll über die „wichtigen“ Inhalte entscheiden

Dazu ist das Volk bes­ser zu betei­li­gen durch Anhö­run­gen und Vor­schlags­rech­te, Akten­ein­sichts­recht, Öffent­lich­keits­ge­bo­te  sowie Infor­ma­ti­ons­pflich­ten.

Damit baut die Ver­fas­sung Wege zur Kon­kor­danz, zu Ver­hand­lun­gen und Einigungen.Der Inhalt des Geset­zes muss so aus­ge­stal­tet wer­den, dass er mög­lichst mit dem Volks­wil­len über­ein­stimmt. Dazu sind mög­lichst alle wesent­li­chen Kräf­te und Anlie­gen ein­zu­be­zie­hen, sodass die Stimm­be­rech­tig­ten vom Inhalt über­zeugt sind oder ihm sonst zustim­men (bzw. ihn ableh­nen).

Massnahmenpaket: obligatorisches Gesetzesreferendum mit fakultativen Erweiterungen und Schutz gegen Umgehungen

Der Ver­fas­sungs­rat bemüh­te sich, in ein Mass­nah­men­pa­ket. die poli­ti­schen Rech­te zu „ver­we­sent­li­chen“  dabei betritt sie „mit Behut­sam­keit Neu­land“.

Zuerst setzt die Ver­fas­sung bei Erwei­te­run­gen des Refe­ren­dums an: Das obli­ga­to­ri­sche Refe­ren­dum wird zwar beschränkt (nur noch Ver­fas­sung, Gesetz usw.), aber auch in sei­ner Rol­le aus­ge­baut (Über­nah­me neu­er Auf­ga­ben ) und durch ver­schie­de­ne fakul­ta­ti­ve Refe­ren­den ergänzt: einer­seits im Vor­feld des Geset­zes (Pla­nungs­re­fe­ren­dum), ande­rer­seits im Nach­gang dazu (Aus­ga­ben- und Anlei­hens­re­fe­ren­dum). Ergänzt wird das Refe­ren­dum auch durch eine gewis­se Rege­lung des Ver­hält­nis zum Bund (und die Mit­wir­kung im Bund) sowie auf inter­kan­to­na­le und inter­na­tio­na­le Ver­trä­ge (und die grenz­über­schrei­ten­de Zusam­men­ar­beit).

Dann bemüht sich die Ver­fas­sung, das Refe­ren­dum gegen Umge­hun­gen zu schüt­zen. Das dem Refe­ren­dum unter­stell­te Gesetz muss „alle wich­ti­gen Bestim­mun­gen“ ent­hal­ten; Dekre­te des Gros­sen Rates und Ver­ord­nun­gen des Regie­rungs­rats sind nur dem Gesetz nach­ge­ord­net und inhalt­lich beschränkt sowie Aus­ga­ben- und Anlei­hens­be­schlüs­se  mit Begren­zun­gen gegen über­bor­den­de Dele­ga­tio­nen zuge­las­sen.

Volk und Behörden im Zusammenwirken

Die Stimm­be­rech­tig­ten üben die Volks­sou­ve­rä­ni­tät Part­ner­schaft mit den Behör­den aus. Mehr Refe­ren­den heisst nicht weni­ger Behör­den, mehr Gros­ser Rat nicht weni­ger Volk. Volk, Gros­ser Rat und Regie­rungs­rat sol­len zugleich gewin­nen. Die Ver­fas­sung will kein Null­sum­men­spiel. Sie sucht die Kräf­te in einem ratio­nal begrün­de­ten, sinn­vol­len Zusam­men­wir­ken zu opti­mie­ren. Direk­te Demo­kra­tie ver­langt nicht mög­lichst vie­le Volks­ent­schei­de, das Volk nicht, jede Woche zur Urne geru­fen zu wer­den. Sie erwar­ten eine Ord­nung, in der ihre Ent­schei­de durch Unter­stüt­zung der Behör­den für das Gesamt­wohl mög­lichst gut, effi­zi­ent und akzep­ta­bel wer­den.

Schon 2002: Übergang zu einem fakultativen (Behörden-)Referendum mit Rest-Obligatorium

1979 hat­te das Volk es abge­lehnt, im Wesent­li­chen zum fakul­ta­ti­ven Geset­zes­re­fe­ren­dum über­zu­ge­hen und (wohl) dar­um den ers­ten Ver­fas­sungs­ent­wurf abge­lehnt. Nach der Rück­kehr zum Obli­ga­to­ri­um hiess das Volk die  Kan­tons­ver­fas­sung 1980 gut. Die­se Ord­nung hielt nur gut 20 Jah­re. Dann ging die Kan­tons­ver­fas­sung weit­ge­hend zum Fakul­ta­ti­vum über, und zwar in der Form eines Refe­ren­dums durch eine Par­la­ments­min­der­heit, nicht durch Unter­schrif­ten­samm­lun­gen.


 

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