Glarner Landsgemeinde: Bürgerforum oder Werbemarkt der “classe politique”?

Am kom­menden Son­ntag, dem 6. Mai 2018, find­et in Glarus wieder die alljährliche Lands­ge­meinde statt. In keinem anderen Schweiz­er Kan­ton haben die Stimm­berechtigten so aus­geprägte poli­tis­che Rechte wie dort. Doch wie häu­fig nützen Bürg­erin­nen und Bürg­er ihre Rechte tat­säch­lich? Und wer nutzt sie und mit welchem Resul­tat? Wir gin­gen diesen Fra­gen nach und präsen­tieren vier zen­trale Erken­nt­nisse.

An der jährlich stat­tfind­en­den Lands­ge­meinde des Kan­tons Glarus kann ein einziger Stimm­berechtigter nicht nur die Ablehnung oder Rück­weisung eines Geset­zes oder ein­er Ver­fas­sungsän­derung beantra­gen, son­dern auch ganz konkrete Änderun­gen am vorgelegten Text vorschla­gen. Die Bedin­gung ist, dass alle Anträge per­sön­lich vor ver­sam­melter Bürg­er­schaft gestellt und begrün­det wer­den müssen.

Die Bürg­erin­nen und Bürg­er haben also nicht nur eine Fülle an poli­tis­chen Recht­en; die formellen Hür­den zu deren Nutzung sind auch noch extrem tief. Doch machen ein­fache Bürg­erin­nen und Bürg­er tat­säch­lich Gebrauch von ihren poli­tis­chen Mitwirkungsrecht­en? Und wenn ja, wie erfol­gre­ich sind sie damit? Oder dient die Lands­ge­meinde wom­öglich vor allem der Pro­fil­ierung der «classe poli­tique»?

Auswertung der Landsgemeinde-Voten

In einem vor kurzem in der Zeitschrift Pol­i­cy & Pol­i­tics erschiene­nen Artikel gin­gen wir diesen Fra­gen nach. Zum einen haben wir Häu­figkeit und Erfolg von Lands­ge­meinde-Anträ­gen, die von Glarn­er Bürg­erin­nen und Bürg­er ohne poli­tis­ches Amt gestellt wur­den, betra­chtet. Zum anderen haben wir analysiert, wie gut sie im Ver­gle­ich mit Poli­tik­erin­nen und Poli­tik­ern ihre Anliegen begrün­den. Für alle vierzehn Lands­ge­mein­den der Jahre 2000 bis 2012 (im Jahr 2007 fan­den zwei statt) haben wir dazu die argu­men­ta­tive Qual­ität jed­er einzel­nen Rede (ins­ge­samt 492) beurteilt. Diese haben wir dann in Zusam­men­hang mit Antragsart, Urhe­ber­schaft und Abstim­mungsaus­gang gestellt. Aus unser­er Unter­suchung kon­nten wir vier zen­trale Erken­nt­nisse gewin­nen:

  1. Beiträge von Bürg­erin­nen und Bürg­er sind über­wiegend behör­denkri­tisch

Wir haben alle Red­ner­in­nen und Red­ner in die Kat­e­gorie «Politiker/in» bzw. «Bürger/in» eingeteilt. Alle Per­so­n­en, die zum Zeit­punkt ihrer Rede ein gewähltes Amt auf lokaler, kan­tonaler oder Bun­de­sebene innehat­ten, betra­chteten wir als Poli­tik­erin bzw. Poli­tik­er. Dazu gehören Regierungs- und Lan­drätin­nen, Gemein­deräte und -präsi­den­ten (sowie, in Glarus Nord zwis­chen 2010 und 2016, Gemein­de­par­la­men­tari­er) sowie Nation­al- und Stän­deräte. Sofern die antragsstel­lende Per­son kein solch­es Amt innehat­te, wurde sie als ein­fach­er Bürg­er, resp. ein­fache Bürg­erin eingestuft.

Wenn wir nun Gesam­tan­zahl und -rich­tung aller Anträge dieser bei­den Kat­e­gorien anschauen, stellen wir fest, dass ein­fache Bürg­erin­nen bzw. Bürg­er über­wiegend behör­denkri­tis­che Anliegen ein­brin­gen (vgl. Abbil­dung 1; alles ober­halb der roten Lin­ie ist über­pro­por­tion­al). Dazu gehören Anträge auf Ablehnung, Abän­derung, Rück­weisung und Ver­schieben; eben­so Anträge auf Annahme eines Memo­ri­al­santrags (MA).[1] Wir stellen aber auch fest, dass Per­so­n­en mit einem poli­tis­chen Amt die Mehrheit aller Lands­ge­mein­dere­den hal­ten. Bürg­erin­nen und Bürg­er hal­ten lediglich 41 Prozent aller Reden (N=492).

Abbildung 1: Häufigkeit der Antragtypen nach Akteurskategorie in Prozent (absolute Zahlen in den Balken)

Das behör­denkri­tis­che Ver­hal­ten der Bürg­er ist zu rel­a­tivieren, wenn betra­chtet wird, zu wie vie­len Geschäften über­haupt ein Antrag gestellt wurde. Hier zeigt sich, dass bei 57 Prozent aller Trak­tanden (ohne Wahlen) ein Antrag aus­blieb und das Glarn­er Stim­mvolk somit seine implizite Zus­tim­mung zu den Lan­dratsvor­la­gen geäussert hat. Gle­ich­wohl ist eine Antragsrate über vierzig Prozent beachtlich, wenn man bedenkt, dass auf nationaler Ebene nur gegen knapp acht Prozent aller Geset­ze das fakul­ta­tive Ref­er­en­dum ergrif­f­en wird (Lin­der und Mueller 2017, 305).

  1. Poli­tik­erIn­nen argu­men­tieren bess­er als ein­fache Bürg­erIn­nen

Wer sich zu ein­er Sachvor­lage äussern will, hat zuerst seinen Antrag zu for­mulieren und ihn danach kurz zu begrün­den.“ So lautet Art. 65 Abs. 5 der Glarn­er Kan­tonsver­fas­sung, der die Anforderun­gen an eine an der Lands­ge­meinde vor­ge­tra­gene Rede spez­i­fiziert. Damit nimmt die Kan­tonsver­fas­sung ein über­aus zen­trales Ele­ment des Habermas’schen Ver­ständ­nis von Delib­er­a­tion auf: Begrün­dungsra­tional­ität. Gemeint ist damit das Beis­teuern von Argu­menten zur Unter­mauerung der eige­nen Posi­tion, damit diese inter­sub­jek­tiv nachvol­l­zo­gen wer­den kann.

Mit Hil­fe des beste­hen­den Diskursqual­itätsin­dex­es (vgl. Infobox) haben wir die Qual­ität der Begrün­dungsra­tional­ität jedes Beitrags anhand ein­er Fünf-Punk­te-Skala (Code 0–4) bew­ertet. Hier zeigt sich, dass auch der „ein­fache“ Bürg­er über­wiegend Reden guter (Code 2), sehr guter (Code 3) oder in einzel­nen Fällen gar exzel­len­ter Qual­ität (Code 4) beiges­teuert hat (vgl. Abbil­dung 2).

Während jedoch unter Bürg­erin­nen und Bürg­ern der Modus bei Reden guter Qual­ität liegt (Code 2), find­et sich dieser bei Poli­tik­erin­nen und Poli­tik­ern eine Kat­e­gorie höher (Code 3). Im mul­ti­vari­at­en Ver­gle­ich bestätigt sich, dass Mit­glieder der poli­tis­chen Elite auch unter Kon­trolle ander­er Ein­flussfak­toren – wie etwa The­ma oder Art des Antrags oder ob die Rede im Namen ein­er Partei erfol­gt – tat­säch­lich bess­er argu­men­tieren als „nor­male“ Bürg­er. Erstere sind es sich dank ihrer Erfahrung in Par­la­ment, vor­ber­a­ten­den Kom­mis­sio­nen oder auf Diskus­sion­spo­di­en schein­bar gewohnt, kom­plexe Mate­rien auf den Punkt zu brin­gen, vorteil­hafte Argu­mente zu selek­tieren, diese in ihren Reden sin­nvoll zu struk­turi­eren und gegebe­nen­falls gar Gege­nar­gu­mente zu antizip­ieren.

Abbildung 2: Reden und ihre Begründungsrationalität

  1. Exzel­lente Reden, auch von Bürg­erIn­nen, sind häu­figer erfol­gre­ich…

Der Leg­ende nach kann eine einzige gute Lands­ge­mein­derede matchentschei­dend sein. Doch stimmt dies tat­säch­lich? Unsere Erken­nt­nisse – basierend auf hier­ar­chis­chen Regres­sion­s­mod­ellen – bieten Hin­weise darauf, dass dem tat­säch­lich so sein kön­nte. Ein gut begrün­de­ter Antrag hat bessere Erfol­gschan­cen als ein weniger gut begrün­de­ter. Und zwar unab­hängig davon, ob eine Bürg­erin oder ein Bürg­er mit oder ohne poli­tis­ches Amt ihn stellt und egal, wie viele Leute den gle­ichen Antrag vertreten. Dazu kommt, dass bere­its ein einzel­ner Bürg­er­antrag auf dem höch­sten argu­men­ta­tiv­en Niveau aus­re­icht, um ein­er Vor­lage sig­nifikant höhere Erfol­gschan­cen zu bescheren. Dies jedoch nur…

  1. …sofern kein/e Poli­tik­erIn mit einem Beitrag gle­ich­er Qual­ität dage­gen­hält

Schliesslich zeigt sich trotz all der obi­gen Erken­nt­nisse, dass die Leg­ende schnell ins Reich des Mys­tis­chen zurückge­drängt wer­den kann: Gemäss unseren Inter­ak­tion­s­mod­ellen reicht eine einzige exzel­lente Gegenrede eines Poli­tik­ers – die häu­figer vorkom­men als exzel­lente Bürg­erre­den – aus, um den Effekt ein­er exzel­len­ten Bürg­errede abzuschwächen. Gle­ich­wohl beweist sich die Lands­ge­meinde in Bezug auf die Begrün­dungsra­tional­ität als delib­er­a­tive Are­na, in der nicht bloss leere Voten präsen­tiert, son­dern gross­mehrheitlich sach­lich und kom­pe­tent für die eigene Posi­tion gewor­ben wird und die poli­tis­che Elite dazu ange­hal­ten ist, die Motive für ihre Entschei­de trans­par­ent und rationell darzule­gen. Die Stimm­bürg­erin­nen und Stimm­bürg­er kön­nen sich bei ihrer Entschei­dung somit auf die Auswer­tung eines grossen Pools an Pro- und Kon­tra-Argu­menten stützen. Der Kon­trast zu den vielbe­sun­genen «Echokam­mern» auf Face­book, Twit­ter etc. kön­nte somit stärk­er nicht sein.

Infobox

Codierung der Begrün­dungsra­tional­ität, in Anlehnung an den Diskursqual­itätsin­dex (DQI; Stein­er et al. 2004)

0   = keine Begrün­dung. Es wird lediglich ein Antrag gestellt; ein Argu­ment zu dessen Begrün­dung fehlt.

1   = ungenü­gende Begrün­dung. Hier existieren zwar Aus­führun­gen zur Begrün­dung des Antrags. Es beste­ht jedoch lediglich eine unvoll­ständi­ge oder lose Verbindung zwis­chen dem Antrag und sein­er Recht­fer­ti­gung, resp. die Begrün­dung ist nicht abschliessend inter­sub­jek­tiv nachvol­lziehbar.

2   = qual­i­fizierte Begrün­dung. Es gibt eine einzige, dafür inter­sub­jek­tiv nachvol­lziehbare Verbindung zwis­chen einem Antrag und dem Argu­ment dafür.

3   = anspruchsvolle Begrün­dung. Min­destens zwei voneinan­der unab­hängige Argu­mente für densel­ben Antrag wer­den geliefert. Diese sind inter­sub­jek­tiv nachvol­lziehbar.

4   = anspruchsvolle, tiefe und dif­feren­zierte Begrün­dung. Min­destens zwei voneinan­der unab­hängige Argu­mente für densel­ben Antrag sind vorhan­den. Diese Argu­mente wur­den aus­gear­beit­et und dif­feren­ziert vor­ge­tra­gen (z.B. durch Aufzeigen möglich­er Kon­se­quen­zen). Das Prob­lem wird so qua­si-wis­senschaftlich und unter Ein­bezug ver­schieden­er Stand­punk­te unter­sucht.

[1] Ein Memo­ri­al­santrag ist eine Art Ver­fas­sungs- oder Geset­zesini­tia­tive, der von ein­er einzi­gen Per­son jed­erzeit (aber ausser­halb ein­er Lands­ge­meinde) ein­gere­icht wer­den kann. Die Ini­tia­tive wird der Lands­ge­meinde mit ein­er Empfehlung vorgelegt, sofern sie rechtlich zuläs­sig ist und min­destens 10 Stim­men aus dem 60-köp­fi­gen kan­tonalen Par­la­ment (Lan­drat) auf sich vere­int. Ist Let­zteres nicht der Fall, hat die Lands­ge­meinde zu entschei­den, ob der Lan­drat nicht doch darauf ein­treten soll.


Literatur

 

Bild: flickr

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