Vom Einfluss der Städte auf Bundesebene

Anders als die Kan­to­ne ver­fü­gen Gemein­den über kei­ne Ver­fas­sungs­in­sti­tu­tio­nen, um auf die Bun­des­po­li­tik Ein­fluss zu neh­men. Bedeu­tet dies aber, dass den (städ­ti­schen) Gemein­den über­haupt kei­ne ver­ti­ka­len Mit­wir­kungs­mög­lich­kei­ten offen­ste­hen? In die­sem Bei­trag betrach­ten wir drei Kanä­le mög­li­cher kom­mu­na­ler Mit­be­stim­mung: Ämter­ku­mu­la­ti­on, Ein­sitz in aus­ser­par­la­men­ta­ri­schen Kom­mis­sio­nen und Ver­nehm­las­sungs­ant­wor­ten. Je nach­dem bestim­men die Städ­te schon heu­te oft mit.

Der Schwei­zer Bun­des­staat ist bekannt­lich drei­stu­fig: Bund, Kan­to­ne und Gemein­den drit­teln sich im Gros­sen und Gan­zen sowohl die Staats­auf­ga­ben wie auch das Finan­zi­el­le (Lin­der & Muel­ler 2017, 175ff.). Föde­ra­lis­mus bedeu­tet aller­dings nicht nur Auto­no­mie (self-rule), son­dern auch Zusam­men­ar­beit unter­ein­an­der und Mit­wir­kung bei Ent­schei­den über­ge­ord­ne­ter Ebe­nen (sha­red rule). Auf Bun­des­ebe­ne garan­tie­ren der Stän­de­rat, das Stän­de­mehr, das Kan­tons­re­fe­ren­dum, Teil­nah­me­rech­te an Ver­nehm­las­sun­gen oder Stan­des­in­itia­ti­ven den Kan­to­nen eben­sol­che Mit­wir­kung.

Wäh­rend die kan­to­na­le Teil­ha­be auf Bun­des­ebe­ne ver­fas­sungs­mäs­sig geschützt ist, ste­hen den Gemein­den kei­ne ver­gleich­ba­ren Ein­fluss­ka­nä­le offen: Trotz des 1999 ein­ge­füg­ten Gemein­de­ar­ti­kels in der Bun­des­ver­fas­sung (Art. 50 BV) ist der schwei­ze­ri­sche Bun­des­staat «gemein­de­blind» (Sei­ler 2001, 493). In sei­nen Richt­li­ni­en betref­fend der Zusam­men­ar­beit zwi­schen dem Bund, den Kan­to­nen und den Gemein­den hält der Bun­des­rat gar fest, dass «Direkt­kon­tak­te» zwi­schen Bund und Gemein­den «Aus­nah­me­cha­rak­ter» haben sol­len.

Die Städte als bundespolitische Akteure

Ob Gemein­den und vor allem städ­ti­sche Gemein­den ver­fas­sungs­mäs­sig geschütz­ten Zugang zur Bun­des­ebe­ne haben sol­len oder nicht, ist eine genu­in poli­ti­sche Fra­ge. Im Raum stan­den und ste­hen ver­schie­de­ne Vor­schlä­ge: So for­der­te Natio­nal­rat Hans-Jürg Fehr (SP/SH) im Jah­re 2010 etwa, den Städ­ten mit mehr als 100’000 Ein­woh­ne­rIn­nen je einen Stän­de­rats­sitz, eine hal­be Stan­des­stim­me und das Recht auf Ein­rei­chung einer Stan­des­in­itia­ti­ve zuzu­ge­ste­hen. Gross­städ­ten wür­de damit fak­tisch den glei­chen Sta­tus eines «Kan­tons mit hal­ber Stan­des­stim­me» – bis 1999 als «Halb­kan­to­ne» bezeich­net (OW, NW, AR, AI, BS, BL) – ein­ge­räumt.

Jüngst prä­sen­tier­ten Reto Lin­deg­ger, Direk­tor des Schwei­ze­ri­schen Gemein­de­ver­bands, und Andre­as Mül­ler in der Neu­en Zür­cher Zei­tung ihre Idee, das acht Kan­to­nen offen­ste­hen­de Recht auf ein Kan­tons­re­fe­ren­dum (Art. 141 Abs. 1 BV) als «Gemein­de­re­fe­ren­dum» auch 200 Gemein­den aus min­des­tens 15 Kan­to­nen zu ertei­len – ein Vor­schlag, den Natio­nal­rat Ste­fan Mül­ler-Alter­matt (CVP/SO) in der Herbst­ses­si­on 2017 als par­la­men­ta­ri­sche Initia­ti­ve ein­reich­te.

In die­sem Bei­trag möch­ten wir jedoch weder bei der Dia­gno­se feh­len­der ver­fas­sungs­mäs­sig gesi­cher­ter Ein­fluss­ka­nä­le der (städ­ti­schen) Gemein­den auf Bun­des­ebe­ne ste­hen­blei­ben noch einen wei­te­ren Vor­schlag vor­tra­gen. Uns inter­es­siert viel­mehr, durch wel­che Kanä­le sich Städ­te heu­te schon Gehör ver­schaf­fen.

Mit Städ­ten[i] mei­nen wir in die­sem Bei­trag die zehn gröss­ten Gemein­den der Schweiz: Zürich, Genf, Basel, Lau­sanne, Bern, Win­ter­thur, Luzern, St. Gal­len Luga­no und Biel. Mit 50’000–400’000 Ein­woh­ne­rin­nen kom­men die­se zehn zwar «nur» auf 17 % der Schwei­zer Bevöl­ke­rung (Abbil­dung 1). Wenn aller­dings die jewei­li­gen Agglo­me­ra­ti­ons­gür­tel hin­zu­ge­rech­net wer­den, wer­den damit 49 % der Ein­woh­ne­rin­nen abge­deckt. Die­se Städ­te und Agglo­me­ra­tio­nen sind es auch, die zu einem gros­sen Teil für die wirt­schaft­li­che Wert­schöp­fung zustän­dig sind und damit, direkt oder indi­rekt (z.B. durch den natio­na­len und/oder inner­kan­to­na­len Finanz­aus­gleich) die «ande­re» Schweiz quer­fi­nan­zie­ren.

Drei Kanäle städtischer Mitwirkung

Auf­grund der Struk­tur des poli­ti­schen Sys­tems der Schweiz bie­ten sich den Städ­ten vor allem drei Kanä­le an, mit­tels derer sie ihren Ein­fluss auf Bun­des­ebe­ne gel­tend machen kön­nen. Ein ers­ter Kanal besteht in der par­la­men­ta­ri­schen Mit­ar­beit durch Kumu­la­ti­on von städ­ti­schem Exe­ku­tiv- mit eid­ge­nös­si­schem Natio­nal- oder Stän­de­rats­man­dat. Im Anschluss an die Par­la­ments­wah­len von Herbst 2015 ver­füg­ten immer­hin Bern (Alex­an­der Tschäp­pät), Genf (Guil­lau­me Baraz­zo­ne), Lau­sanne (Dani­el Bré­laz) und Basel-Stadt (Regie­rungs­rat Chris­toph Eymann) über eine Stim­me im Natio­nal­rat. Sind wir gross­zü­gi­ger und berech­nen den Anteil Abge­ord­ne­ter aus einer der 162 «sta­tis­ti­schen Städ­te» des Bun­des­am­tes für Sta­tis­tik, kom­men wir auf 52 % im Natio­nal­rat und 48 % im Stän­de­rat (Vat­ter 2016, 338). Von die­sen haben aller­dings nur weni­ge ein kom­mu­na­les Amt inne.

Eine zwei­te Mög­lich­keit der Ein­fluss­nah­me besteht in der Mit­ar­beit in aus­ser­par­la­men­ta­ri­schen Kom­mis­sio­nen (APKs): Als essen­ti­el­ler Teil der «Miliz­ver­wal­tung» haben APKs bei der Aus­ar­bei­tung einer Vor­la­ge in der vor­par­la­men­ta­ri­schen Pha­se einen wesent­li­chen Anteil; idea­li­ter ermög­li­chen APKs «mehr oder weni­ger direk­ten Ein­fluss­nah­me auf die Tätig­keit der Ver­wal­tung». Wenn wir aller­dings den Anteil an allen 139 APKs[ii] berech­nen, bei denen min­des­tens ein Stadt­ver­tre­ter dabei ist, kom­men wir in der Amts­pe­ri­ode 2016–2019 auf ledig­lich 14 %.

Abbildung 1: Die zehn grössten Städte der Schweiz – Anteil an der Wohnbevölkerung und Nutzung bestehender Einflusskanäle auf Bundesebene [%]

Schliess­lich haben die Städ­te – wie ande­re «interessiert[e] Krei­se» (Art. 2 VIG) – drit­tens die Mög­lich­keit, auf Ver­nehm­las­sun­gen zu ant­wor­ten. Hier unter­schei­den wir drei Kate­go­ri­en: Als gesamt­schwei­ze­ri­scher Dach­ver­band der Städ­te wird der Schwei­ze­ri­sche Städ­te­ver­band (SSV) auf­grund des Ver­nehm­las­sungs­ge­set­zes stets zur Teil­nah­me ein­ge­la­den (Art. 4 Abs. 2 lit. c VIG). Effek­tiv par­ti­zi­pier­te der SSV zwi­schen 2000 und 2016 an 46 % aller Ver­nehm­las­sungs­ver­fah­ren. Den­noch muss­te der SSV aus «Kapa­zi­täts­grün­den» wie­der­holt aus­drück­lich auf eine Stel­lung­nah­me ver­zich­ten und statt­des­sen auf die Ant­wort eines Drit­t­ak­teurs ver­wei­sen.[iii]

Wei­ter las­sen sich im glei­chen Zeit­raum 116 Ein­zel­ein­ga­ben der zehn gröss­ten Schwei­zer Städ­te ver­zeich­nen (11 %); fast die Hälf­te ent­fal­len allein auf Stel­lung­nah­men der Stadt Zürich. Schliess­lich ant­wor­te­ten die zehn Städ­te in knapp 7 % aller Ver­nehm­las­sun­gen ver­tre­ten durch ande­re Kol­lek­tiv­or­ga­ni­sa­tio­nen als den SSV. Dabei zäh­len die seit 1949 bestehen­de Kon­fe­renz der städ­ti­schen Sicher­heits­di­rek­to­rIn­nen[iv] und die 1961 gegrün­de­te Städ­ti­sche Steu­er­kon­fe­renz[v] die meis­ten Ein­ga­ben.

Mitwirkung ist nicht gleich Einfluss

Mit der Nut­zung ist jedoch noch nichts über den rea­len Ein­fluss auf die Bun­des­po­li­tik gesagt. Denn: Trotz direk­ter Ver­tre­tung von Stadt­prä­si­den­ten im Natio­nal­rat ist die Rück­sicht­nah­me auf städ­ti­sche Inter­es­sen kei­nes­falls gesi­chert. Glei­ches gilt für die Ein­sitz­nah­me in APKs und kol­lek­ti­ve bzw. indi­vi­du­el­le Ver­nehm­las­sungs­ant­wor­ten. Daher schlies­sen wir unse­ren Bei­trag mit zwei aus­bli­cken­den The­sen:

  1. Obwohl die föde­ra­le Mit­wir­kung der Städ­te (bzw. Gemein­den) auf Bun­des­ebe­ne im Ver­gleich zu den Kan­to­nen ver­fas­sungs­mäs­sig nicht gesi­chert ist, fin­den sich fak­ti­sche Ein­fluss­ka­nä­le. Wie effek­tiv die­se Mit­wir­kung tat­säch­lich ist, ist wei­ter­hin in Fra­ge zu stel­len.
  2. Bezüg­lich Stra­te­gie besteht aus Sicht einer ein­zel­nen Stadt fol­gen­der Zwie­spalt: Ist es wir­kungs­vol­ler, durch den qua Gesetz stets zur Ver­nehm­las­sung ein­ge­la­de­nen SSV kol­lek­tiv und häu­fi­ger zu par­ti­zi­pie­ren oder haben sel­te­ne­re, dafür auf «Kern­vor­la­gen» beschränk­te Stel­lung­nah­men als Ein­zel­stadt höhe­re Durch­schlag­kraft? Auch sind die Kos­ten ver­bands­in­ter­ner Kom­pro­miss­fin­dung dem Gewinn eines geein­ten Auf­tritts der Städ­te auf Bun­des­ebe­ne gegen­über­zu­stel­len. Noch zu erfor­schen blie­be auch die Bil­dung von Alli­an­zen mit ande­ren Akteu­ren, z.B. einer Gross­stadt mit «ihrem» Kan­ton.

Anmer­kung: Die­ses Blog­pos­ting stellt eine gering­fü­gig über­ar­bei­te Fas­sung des Bei­trags von Sean Muel­ler und Rahel Frei­burg­haus dar, der in der Kon­fe­renz­zei­tung zur 5. Natio­na­len Föde­ra­lis­mus­kon­fe­renz (26.–27. Okto­ber 2017 in Mon­treux) erscheint. 

[i] Damit rich­ten wir uns aus­drück­lich nicht nach der vom Bun­des­amt für Sta­tis­tik seit 2012/2014 ver­wen­de­ten Defi­ni­ti­on von «Räu­men mit städ­ti­schem Cha­rak­ter», die für das Jahr 2017 162 sta­tis­ti­sche Städ­te errech­net (Sta­tis­tik der Schwei­zer Städ­te 2017, 7; vgl. Bun­des­amt für Sta­tis­tik 2014). Die BFS-Defi­ni­ti­on stützt sich auf Dich­te­grös­sen zu Bevöl­ke­rung, Arbeits­plät­zen, bau­li­chem Zusam­men­hang, Min­dest­an­zahl von Ein­woh­ne­rIn­nen und Pend­ler­strö­men.

[ii] Erfasst wur­den Behör­den­kom­mis­sio­nen, Ver­wal­tungs­kom­mis­sio­nen und Lei­tungs­or­ga­ne des Bun­des.

[iii] So etwa beim Bun­des­ge­setz über die Infor­ma­ti­ons­si­cher­heit im Jah­re 2014.

[iv] 2013 in «Kon­fe­renz der städ­ti­schen Sicher­heits­di­rek­to­rin­nen und -direk­to­ren» unbe­nannt.

[v] Bis 2001 «Kon­fe­renz städ­ti­scher Steu­er­ver­wal­te­rin­nen und -ver­wal­ter».

Refe­ren­zen

Bild: Par­la­ments­diens­te

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