Vom Einfluss der Städte auf Bundesebene

Anders als die Kan­tone ver­fü­gen Gemein­den über keine Ver­fas­sungsin­sti­tu­tio­nen, um auf die Bun­de­spoli­tik Ein­fluss zu nehmen. Bedeutet dies aber, dass den (städtis­chen) Gemein­den über­haupt keine ver­tikalen Mitwirkungsmöglichkeit­en offen­ste­hen? In diesem Beitrag betra­cht­en wir drei Kanäle möglich­er kom­mu­naler Mitbes­tim­mung: Ämterku­mu­la­tion, Ein­sitz in ausser­par­la­men­tarischen Kom­mis­sio­nen und Vernehm­las­sungsant­worten. Je nach­dem bes­tim­men die Städte schon heute oft mit.

Der Schweiz­er Bun­desstaat ist bekan­ntlich dreistu­fig: Bund, Kan­tone und Gemein­den drit­teln sich im Grossen und Ganzen sowohl die Staat­sauf­gaben wie auch das Finanzielle (Lin­der & Mueller 2017, 175ff.). Föder­al­is­mus bedeutet allerd­ings nicht nur Autonomie (self-rule), son­dern auch Zusam­me­nar­beit untere­inan­der und Mitwirkung bei Entschei­den über­ge­ord­neter Ebe­nen (shared rule). Auf Bun­de­sebene garantieren der Stän­der­at, das Stän­de­mehr, das Kan­ton­sref­er­en­dum, Teil­nah­merechte an Vernehm­las­sun­gen oder Standesini­tia­tiv­en den Kan­to­nen eben­solche Mitwirkung.

Während die kan­tonale Teil­habe auf Bun­de­sebene ver­fas­sungsmäs­sig geschützt ist, ste­hen den Gemein­den keine ver­gle­ich­baren Ein­flusskanäle offen: Trotz des 1999 einge­fügten Gemein­deartikels in der Bun­desver­fas­sung (Art. 50 BV) ist der schweiz­erische Bun­desstaat «gemein­de­blind» (Seil­er 2001, 493). In seinen Richtlin­ien betr­e­f­fend der Zusam­me­nar­beit zwis­chen dem Bund, den Kan­to­nen und den Gemein­den hält der Bun­desrat gar fest, dass «Direk­tkon­tak­te» zwis­chen Bund und Gemein­den «Aus­nah­mecharak­ter» haben sollen.

Die Städte als bundespolitische Akteure

Ob Gemein­den und vor allem städtis­che Gemein­den ver­fas­sungsmäs­sig geschützten Zugang zur Bun­de­sebene haben sollen oder nicht, ist eine gen­uin poli­tis­che Frage. Im Raum standen und ste­hen ver­schiedene Vorschläge: So forderte Nation­al­rat Hans-Jürg Fehr (SP/SH) im Jahre 2010 etwa, den Städten mit mehr als 100’000 Ein­wohner­In­nen je einen Stän­der­atssitz, eine halbe Standesstimme und das Recht auf Ein­re­ichung ein­er Standesini­tia­tive zuzugeste­hen. Grossstädten würde damit fak­tisch den gle­ichen Sta­tus eines «Kan­tons mit hal­ber Standesstimme» – bis 1999 als «Hal­bkan­tone» beze­ich­net (OW, NW, AR, AI, BS, BL) – eingeräumt.

Jüngst präsen­tierten Reto Lin­deg­ger, Direk­tor des Schweiz­erischen Gemein­de­ver­bands, und Andreas Müller in der Neuen Zürcher Zeitung ihre Idee, das acht Kan­to­nen offen­ste­hende Recht auf ein Kan­ton­sref­er­en­dum (Art. 141 Abs. 1 BV) als «Gemein­deref­er­en­dum» auch 200 Gemein­den aus min­destens 15 Kan­to­nen zu erteilen – ein Vorschlag, den Nation­al­rat Ste­fan Müller-Alter­matt (CVP/SO) in der Herb­st­ses­sion 2017 als par­la­men­tarische Ini­tia­tive ein­re­ichte.

In diesem Beitrag möcht­en wir jedoch wed­er bei der Diag­nose fehlen­der ver­fas­sungsmäs­sig gesichert­er Ein­flusskanäle der (städtis­chen) Gemein­den auf Bun­de­sebene ste­hen­bleiben noch einen weit­eren Vorschlag vor­tra­gen. Uns inter­essiert vielmehr, durch welche Kanäle sich Städte heute schon Gehör ver­schaf­fen.

Mit Städten[i] meinen wir in diesem Beitrag die zehn grössten Gemein­den der Schweiz: Zürich, Genf, Basel, Lau­sanne, Bern, Win­terthur, Luzern, St. Gallen Lugano und Biel. Mit 50’000–400’000 Ein­wohner­in­nen kom­men diese zehn zwar «nur» auf 17 % der Schweiz­er Bevölkerung (Abbil­dung 1). Wenn allerd­ings die jew­eili­gen Agglom­er­a­tions­gür­tel hinzugerech­net wer­den, wer­den damit 49 % der Ein­wohner­in­nen abgedeckt. Diese Städte und Agglom­er­a­tio­nen sind es auch, die zu einem grossen Teil für die wirtschaftliche Wertschöp­fung zuständig sind und damit, direkt oder indi­rekt (z.B. durch den nationalen und/oder innerkan­tonalen Finan­zaus­gle­ich) die «andere» Schweiz quer­fi­nanzieren.

Drei Kanäle städtischer Mitwirkung

Auf­grund der Struk­tur des poli­tis­chen Sys­tems der Schweiz bieten sich den Städten vor allem drei Kanäle an, mit­tels der­er sie ihren Ein­fluss auf Bun­de­sebene gel­tend machen kön­nen. Ein erster Kanal beste­ht in der par­la­men­tarischen Mitar­beit durch Kumu­la­tion von städtis­chem Exeku­tiv- mit eid­genös­sis­chem Nation­al- oder Stän­der­ats­man­dat. Im Anschluss an die Par­la­mentswahlen von Herb­st 2015 ver­fügten immer­hin Bern (Alexan­der Tschäp­pät), Genf (Guil­laume Baraz­zone), Lau­sanne (Daniel Brélaz) und Basel-Stadt (Regierungsrat Christoph Eymann) über eine Stimme im Nation­al­rat. Sind wir grosszügiger und berech­nen den Anteil Abge­ord­neter aus ein­er der 162 «sta­tis­tis­chen Städte» des Bun­de­samtes für Sta­tis­tik, kom­men wir auf 52 % im Nation­al­rat und 48 % im Stän­der­at (Vat­ter 2016, 338). Von diesen haben allerd­ings nur wenige ein kom­mu­nales Amt inne.

Eine zweite Möglichkeit der Ein­flussnahme beste­ht in der Mitar­beit in ausser­par­la­men­tarischen Kom­mis­sio­nen (APKs): Als essen­tieller Teil der «Milizver­wal­tung» haben APKs bei der Ausar­beitung ein­er Vor­lage in der vor­par­la­men­tarischen Phase einen wesentlichen Anteil; ide­aliter ermöglichen APKs «mehr oder weniger direk­ten Ein­flussnahme auf die Tätigkeit der Ver­wal­tung». Wenn wir allerd­ings den Anteil an allen 139 APKs[ii] berech­nen, bei denen min­destens ein Stadtvertreter dabei ist, kom­men wir in der Amtspe­ri­ode 2016–2019 auf lediglich 14 %.

Abbildung 1: Die zehn grössten Städte der Schweiz – Anteil an der Wohnbevölkerung und Nutzung bestehender Einflusskanäle auf Bundesebene [%]

Schliesslich haben die Städte – wie andere «interessiert[e] Kreise» (Art. 2 VIG) – drit­tens die Möglichkeit, auf Vernehm­las­sun­gen zu antworten. Hier unter­schei­den wir drei Kat­e­gorien: Als gesamtschweiz­erisch­er Dachver­band der Städte wird der Schweiz­erische Städte­ver­band (SSV) auf­grund des Vernehm­las­sungs­ge­set­zes stets zur Teil­nahme ein­ge­laden (Art. 4 Abs. 2 lit. c VIG). Effek­tiv par­tizip­ierte der SSV zwis­chen 2000 und 2016 an 46 % aller Vernehm­las­sungsver­fahren. Den­noch musste der SSV aus «Kapaz­itäts­grün­den» wieder­holt aus­drück­lich auf eine Stel­lung­nahme verzicht­en und stattdessen auf die Antwort eines Drit­tak­teurs ver­weisen.[iii]

Weit­er lassen sich im gle­ichen Zeitraum 116 Einzeleingaben der zehn grössten Schweiz­er Städte verze­ich­nen (11 %); fast die Hälfte ent­fall­en allein auf Stel­lung­nah­men der Stadt Zürich. Schliesslich antworteten die zehn Städte in knapp 7 % aller Vernehm­las­sun­gen vertreten durch andere Kollek­tivor­gan­i­sa­tio­nen als den SSV. Dabei zählen die seit 1949 beste­hende Kon­ferenz der städtis­chen Sicher­heits­di­rek­torIn­nen[iv] und die 1961 gegrün­dete Städtis­che Steuerkon­ferenz[v] die meis­ten Eingaben.

Mitwirkung ist nicht gleich Einfluss

Mit der Nutzung ist jedoch noch nichts über den realen Ein­fluss auf die Bun­de­spoli­tik gesagt. Denn: Trotz direk­ter Vertre­tung von Stadt­präsi­den­ten im Nation­al­rat ist die Rück­sicht­nahme auf städtis­che Inter­essen keines­falls gesichert. Gle­ich­es gilt für die Ein­sitz­nahme in APKs und kollek­tive bzw. indi­vidu­elle Vernehm­las­sungsant­worten. Daher schliessen wir unseren Beitrag mit zwei aus­blick­enden The­sen:

  1. Obwohl die föderale Mitwirkung der Städte (bzw. Gemein­den) auf Bun­de­sebene im Ver­gle­ich zu den Kan­to­nen ver­fas­sungsmäs­sig nicht gesichert ist, find­en sich fak­tis­che Ein­flusskanäle. Wie effek­tiv diese Mitwirkung tat­säch­lich ist, ist weit­er­hin in Frage zu stellen.
  2. Bezüglich Strate­gie beste­ht aus Sicht ein­er einzel­nen Stadt fol­gen­der Zwies­palt: Ist es wirkungsvoller, durch den qua Gesetz stets zur Vernehm­las­sung ein­ge­lade­nen SSV kollek­tiv und häu­figer zu par­tizip­ieren oder haben sel­tenere, dafür auf «Kern­vor­la­gen» beschränk­te Stel­lung­nah­men als Einzel­stadt höhere Durch­schlagkraft? Auch sind die Kosten ver­bandsin­tern­er Kom­pro­miss­find­ung dem Gewinn eines geein­ten Auftritts der Städte auf Bun­de­sebene gegenüberzustellen. Noch zu erforschen bliebe auch die Bil­dung von Allianzen mit anderen Akteuren, z.B. ein­er Grossstadt mit «ihrem» Kan­ton.

Anmerkung: Dieses Blog­post­ing stellt eine ger­ingfügig über­ar­beite Fas­sung des Beitrags von Sean Mueller und Rahel Freiburghaus dar, der in der Kon­ferenzzeitung zur 5. Nationalen Föder­al­is­muskon­ferenz (26.–27. Okto­ber 2017 in Mon­treux) erscheint. 

[i] Damit richt­en wir uns aus­drück­lich nicht nach der vom Bun­de­samt für Sta­tis­tik seit 2012/2014 ver­wen­de­ten Def­i­n­i­tion von «Räu­men mit städtis­chem Charak­ter», die für das Jahr 2017 162 sta­tis­tis­che Städte errech­net (Sta­tis­tik der Schweiz­er Städte 2017, 7; vgl. Bun­de­samt für Sta­tis­tik 2014). Die BFS-Def­i­n­i­tion stützt sich auf Dichte­grössen zu Bevölkerung, Arbeit­splätzen, baulichem Zusam­men­hang, Min­destanzahl von Ein­wohner­In­nen und Pendler­strö­men.

[ii] Erfasst wur­den Behör­denkom­mis­sio­nen, Ver­wal­tungskom­mis­sio­nen und Leitung­sor­gane des Bun­des.

[iii] So etwa beim Bun­des­ge­setz über die Infor­ma­tion­ssicher­heit im Jahre 2014.

[iv] 2013 in «Kon­ferenz der städtis­chen Sicher­heits­di­rek­torin­nen und -direk­toren» unbe­nan­nt.

[v] Bis 2001 «Kon­ferenz städtis­ch­er Steuerver­wal­terin­nen und -ver­wal­ter».

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Bild: Par­la­ments­di­en­ste

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