Wie eine Abgabe auf CO2 Anklang findet

CO2- und ande­re Len­kungs­ab­ga­ben gel­ten als ein wirk­sa­mes Mit­tel zur Errei­chung umwelt- und kli­ma­po­li­ti­scher Zie­le. Tei­le der Öffent­lich­keit begeg­nen sol­chen Abga­ben aller­dings mit Skep­sis. Eine Unter­su­chung im Auf­trag des Bun­des­amts für Ener­gie benennt nun Fak­to­ren, die die Akzep­tanz von Len­kungs­ab­ga­ben beein­flus­sen.

Die Idee einer öko­lo­gi­schen Len­kungs­ab­ga­be reicht ins frü­he 20. Jahr­hun­dert zurück (‹Pigou-Steu­er›). In den 1990er Jah­ren wur­de die Idee dann von der Umwelt­be­we­gung auf­ge­grif­fen und seit­her poli­tisch breit dis­ku­tiert. Damals ent­stan­den ver­schie­de­ne Kon­zep­te, wie sich umwelt­scho­nen­des Ver­hal­ten finan­zi­ell beloh­nen lässt.

Umweltschonendes Verhalten soll belohnt werden

Gemein­sam war den diver­sen Ansät­zen der Grund­ge­dan­ke: Wäh­rend wohl­mei­nen­de Appel­le meist ver­puf­fen, lässt sich umwelt­scho­nen­des Ver­hal­ten «über das Porte­mon­naie» wir­kungs­voll her­bei­füh­ren. Das Kon­zept einer Len­kungs­ab­ga­be ist im Grun­de sim­pel: Auf den Ver­brauch von Ener­gie bzw. von natür­li­chen Res­sour­cen wird eine Abga­be erho­ben. Die Erträ­ge wer­den anschlies­send meist zu glei­chen Tei­len pro Kopf an die Bevöl­ke­rung rück­ver­teilt. Der Len­kungs­ef­fekt stellt sich dabei wie von selbst ein: Per­so­nen, die wenig Energie/Ressourcen bean­spru­chen, pro­fi­tie­ren finan­zi­ell; wer hin­ge­gen Energie/Ressourcen über­durch­schnitt­lich in Anspruch nimmt, erlei­det aus die­sem Ver­hal­ten einen finan­zi­el­len Nach­teil. Der Ein­zel­ne wird folg­lich für umwelt­scho­nen­des Ver­hal­ten finan­zi­ell belohnt.

Nach­dem skan­di­na­vi­sche Staa­ten in den frü­hen 1990er Jah­ren vor­an­ge­gan­gen sind, hat unter­des­sen auch die Schweiz die­ses eben­so ein­fa­che wie fas­zi­nie­ren­de Kon­zept als umwelt­po­li­ti­sches Steue­rungs­in­stru­ment eta­bliert: 1999 führ­te die Stadt Basel die ers­te Schwei­zer Len­kungs­ab­ga­be auf Strom ein. Auf­grund der Abga­be zahlt jeder Strom­kon­su­ment heu­te (bei Nor­mal­ta­rif) 4,9 Rp. mehr für die Kilo­watt­stun­de Strom. Die Erträ­ge wer­den dann gleich­mäs­sig an Strom­kun­den und Fir­men zurück­er­stat­tet – 2016 waren es rund 65 Fran­ken pro Kopf.

Auch auf natio­na­ler Ebe­ne ist die Len­kungs­ab­ga­be heu­te Rea­li­tät: Seit dem Jahr 2000 wird eine Abga­be auf flüch­ti­ge orga­ni­sche Ver­bin­dun­gen (VOC) erho­ben, seit 2008 zudem eine CO2-Abga­be auf fos­si­le Brenn­stof­fe wie Heiz­öl und Erd­gas. Zwei Drit­tel der Erträ­ge wer­den (über die Kran­ken­kas­sen-Abrech­nung) an die Bevöl­ke­rung zurück­er­stat­tet. Das rest­li­che Drit­tel wird für Gebäu­de­sa­nie­run­gen ver­wen­det; mit die­sem Geld wird der Ener­gie­be­darf gesenkt und damit der CO2-Aus­stoss ver­min­dert.

Len­kungab­ga­be ver­sus Öko­steu­er
In der poli­ti­schen Dis­kus­si­on ist es gän­gig, begriff­lich zwi­schen ‹Len­kungs­ab­ga­ben› und ‹Umwelt­steu­ern› zu unter­schei­den: Len­kungs­ab­ga­ben wer­den auf den Ver­brauch einer Res­sour­ce erho­ben und die Erträ­ge dann pro Kopf an die Bevöl­ke­rung rück­ver­teilt mit der Idee, «über das Porte­mon­naie» einen Anreiz zu umwelt­scho­nen­dem Ver­hal­ten zu set­zen. Die Erträ­ge aus Umwelt­steu­ern dage­gen ver­blei­ben beim Staat und wer­den für staat­li­che Auf­ga­ben ver­wen­det.

In der Finanz­wis­sen­schaft wer­den die bei­den Begrif­fe anders gebraucht. Ihre Ver­wen­dung hat nichts mit der Rück­ver­tei­lung der Ein­nah­men zu tun, son­dern mit dem Zweck der Abga­be, wie SEPIA-Pro­jekt­part­ner und EPFL-Pro­fes­sor Phil­ip­pe Thal­mann aus­führt: «Eine Len­kungs­ab­ga­be wird so fest­ge­legt, dass ein Umwelt­ziel erreicht wird, z. B. eine gewis­se Sen­kung des CO2-Aus­stos­ses. Der Ertrag ist ein Neben­ef­fekt. Bei der Umwelt­steu­er ist der Ertrag das Ziel. In bei­den Fäl­len kann der Ertrag in die all­ge­mei­ne Steu­er­kas­se flies­sen, geziel­te Aus­ga­ben finan­zie­ren oder zur Sen­kung einer bestehen­den Steu­er ver­wen­det wer­den. In letz­te­rem Fall spricht man von einer öko­lo­gi­schen Steu­er­re­form.»

Untersuchung in zwei Schritten

Die bei­den Bei­spie­le zei­gen: Len­kungs­ab­ga­ben sind heu­te ein aner­kann­tes Instru­ment der Umwelt- und Ener­gie­po­li­tik. Öko­lo­gi­sche Steu­er­re­for­men, die die Sen­kung einer bestehen­den Steu­er zum Ziel haben, hat­ten dage­gen in der letz­ten Zeit einen schwe­ren Stand.

Augen­fäl­lig wur­de das im März 2015. Damals erlitt die Volks­in­itia­ti­ve ‹Ener­gie- statt Mehr­wert­steu­er› der Grün­li­be­ra­len Par­tei in der Volks­ab­stim­mung Schiff­bruch. Die Initia­ti­ve pro­pa­gier­te eine Umwelt­steu­er, deren Ein­nah­men die Staats­ein­nah­men aus der Mehr­wert­steu­er erset­zen soll­ten. Die Grün­de für die Ableh­nung waren viel­fäl­tig: Ein Teil der Kri­ti­ker zwei­felt an deren umwelt­po­li­ti­scher Wirk­sam­keit, ein ande­rer fürch­tet Scha­den für die Wirt­schaft und das Bud­get der öffent­li­chen Hand. Bean­stan­det wur­de auch, die Reform sei unso­zi­al, da die Ener­gie­kos­ten bei ärme­ren Per­so­nen einen grös­se­ren Teil an den Haus­halts­aus­ga­ben aus­ma­chen als bei Gut­be­tuch­ten.

Wäh­rend eine öko­lo­gi­sche Steu­er­re­form in der Schweiz vor­erst vom Tisch ist, sind Len­kungs­ab­ga­ben ein aner­kann­tes Instru­ment der Umwelt- und Kli­ma­po­li­tik. Vor die­sem Hin­ter­grund hat eine öko­no­mi­sche Stu­die im Auf­trag des Bun­des­amts für Ener­gie nun unter ande­rem unter­sucht, wel­che Aus­ge­stal­tung der CO2-Abga­be auf die gröss­te Zustim­mung stösst.

Im ers­ten Schritt unter­such­ten die Wis­sen­schaft­ler mit einer öko­no­mi­schen Modell­si­mu­la­ti­on ver­schie­de­ne Aus­ge­stal­tungs­ar­ten und Rück­ver­tei­lungs­va­ri­an­ten einer CO2-Abga­be auf fos­si­le Ener­gie. Auf die­sem Weg schätz­ten sie den umwelt­po­li­ti­schen Nut­zen der Rück­ver­tei­lungs­ar­ten ab, berech­ne­ten ihre Aus­wir­kun­gen auf die Ein­kom­mens­ver­tei­lung und das Volks­ein­kom­men.

Im zwei­ten Schritt befrag­ten die For­scher reprä­sen­ta­tiv 1200 Per­so­nen. Die Wis­sen­schaft­ler woll­ten dabei ins­be­son­de­re her­aus­fin­den, ob die Befrag­ten die CO2-Abga­be anders ein­schätz­ten, wenn sie vor­gän­gig über die Simu­la­ti­ons­er­geb­nis­se (sprich: die errech­ne­ten Aus­wir­kun­gen einer CO2-Abga­be auf Umwelt, Ver­tei­lung und Volks­ein­kom­men) infor­miert wur­den.

Einflussgrössen für Akzeptanz

Die For­scher fan­den her­aus, dass die vor­gän­gi­ge Infor­ma­ti­on über die Aus­wir­kun­gen der CO2-Abga­be deren Akzep­tanz wesent­lich beein­flusst. Die wich­tigs­ten Erkennt­nis­se:

  • Eine Mehr­heit der Befrag­ten wünscht, dass zumin­dest ein Teil der Ein­nah­men aus einer CO2-Abga­be nicht rück­erstat­tet wird, son­dern für Umwelt­zwe­cke aus­ge­ge­ben wird. Inso­fern scheint eine Teil­zweck­bin­dung für die Akzep­tanz wich­tig zu sein. Wenn man die umwelt­po­li­ti­sche Wirk­sam­keit einer CO2-Abga­be klar kom­mu­ni­ziert, ver­rin­gert sich der Wunsch nach einer umwelt­po­li­ti­schen Zweck­bin­dung.

  • Eine wich­ti­ge Rol­le für die Akzep­tanz einer Len­kungs­ab­ga­be spielt, auf wel­che Art die Erträ­ge rück­erstat­tet wer­den. Infor­miert man über die Ver­tei­lungs­wir­kun­gen, stösst die Rück­erstat­tung über eine Pro-Kopf-Pau­scha­le auf erhöh­ten Anklang, da sie sozia­ler ist als eine Rück­erstat­tung über die Ein­kom­men­steu­er­rech­nung oder über die Mehr­wert­steu­er. «Unse­re Berech­nun­gen zei­gen, dass man eine CO2-Abga­be durch Wahl der bevor­zug­ten Rück­ver­tei­lung der Ein­künf­te sehr sozi­al aus­ge­stal­ten kann», sagt EPFL-For­scher Phil­ip­pe Thal­mann.

  • Ein guter Kom­pro­miss ist ein Misch­sys­tem, bei dem ein Teil der Ein­nah­men rück­erstat­tet, und ein ande­rer Teil für Umwelt­zwe­cke ver­wen­det wird, wie das bei der bereits ein­ge­führ­ten CO2-Abga­be auf Brenn­stof­fe der Fall ist. Dazu HEG-For­scher Andrea Bar­anzini: «Die Kom­bi­na­ti­on von umwelt­po­li­ti­scher Zweck­bin­dung und Pro-Kopf-Pau­scha­len hat Vor­zü­ge bezüg­lich Akzep­tanz und im Hin­blick auf umwelt- und ver­tei­lungs­po­li­ti­sche Zie­le.»

  • Die SEPIA-For­scher erin­nern an den frü­he­ren Befund von Öko­no­men, wonach die Rück­ver­tei­lung einer Len­kungs­ab­ga­be durch Sen­kung beson­ders ver­zer­ren­der Steu­ern gesamt­wirt­schaft­lich betrach­tet am bes­ten wäre. «Ich habe die­se Posi­ti­on sel­ber als Öko­nom über vie­le Jah­re ver­tre­ten», sagt der Umwelt­öko­nom Frank Vöh­rin­ger, Inha­ber des Bera­tungs­bü­ros Eco­na­bi­li­ty und Lei­ter des SEPIA-Pro­jekts. «Aller­dings ist die­ses Argu­ment in der brei­ten Öffent­lich­keit schwer zu ver­mit­teln. Mit dem Umwelt­ar­gu­ment las­sen sich mehr Men­schen für eine CO2-Abga­be gewin­nen.»

  • Die betei­lig­ten For­scher stel­len fest, dass vie­le Schwei­ze­rin­nen und Schwei­zer nicht wis­sen, dass die vor rund neun Jah­ren ein­ge­führ­te CO2-Abga­be auf Brenn­stof­fe über die jähr­li­che Kran­ken­kas­sen-Abrech­nung zurück­er­stat­tet wird. «Die Rück­erstat­tung z. B. über einen per­sön­li­chen Scheck hät­te mehr Signal­wir­kung und könn­te die Akzep­tanz einer sol­chen Abga­be erhö­hen», sagt HEG-For­scher Ste­fa­no Car­at­ti­ni und ergänzt: «Die Regie­rung soll­te akti­ver über die Funk­ti­ons­wei­se und die Rück­erstat­tung einer CO2-Abga­be kom­mu­ni­zie­ren.»

Hin­weis: Die­ser Bei­trag bezieht sich auf die Stu­die ‹Soci­al Cushio­ning of Ener­gy Pri­ce Increa­ses and Public Accep­ta­bi­li­ty› (SEPIA). Dar­an betei­ligt waren das Bera­tungs­bü­ro Eco­na­bi­li­ty (Müh­l­ethur­nen), die Gen­fer Fach­hoch­schu­le für Ver­wal­tung (Hau­te Eco­le de Gestion/HEG), die Uni­ver­si­tät Genf (Prof. Frédé­ric Varo­ne) und die EPFL in Lau­sanne (Prof. Phil­ip­pe Thal­mann). 


Foto: Pixabay.

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