Wie eine Abgabe auf CO2 Anklang findet

CO2- und andere Lenkungsab­gaben gel­ten als ein wirk­sames Mit­tel zur Erre­ichung umwelt- und klimapoli­tis­ch­er Ziele. Teile der Öffentlichkeit begeg­nen solchen Abgaben allerd­ings mit Skep­sis. Eine Unter­suchung im Auf­trag des Bun­de­samts für Energie benen­nt nun Fak­toren, die die Akzep­tanz von Lenkungsab­gaben bee­in­flussen.

Die Idee ein­er ökol­o­gis­chen Lenkungsab­gabe reicht ins frühe 20. Jahrhun­dert zurück (‹Pigou-Steuer›). In den 1990er Jahren wurde die Idee dann von der Umwelt­be­we­gung aufge­grif­f­en und sei­ther poli­tisch bre­it disku­tiert. Damals ent­standen ver­schiedene Konzepte, wie sich umweltscho­nen­des Ver­hal­ten finanziell belohnen lässt.

Umweltschonendes Verhalten soll belohnt werden

Gemein­sam war den diversen Ansätzen der Grundgedanke: Während wohlmeinende Appelle meist ver­puffen, lässt sich umweltscho­nen­des Ver­hal­ten «über das Porte­mon­naie» wirkungsvoll her­beiführen. Das Konzept ein­er Lenkungsab­gabe ist im Grunde sim­pel: Auf den Ver­brauch von Energie bzw. von natür­lichen Ressourcen wird eine Abgabe erhoben. Die Erträge wer­den anschliessend meist zu gle­ichen Teilen pro Kopf an die Bevölkerung rück­verteilt. Der Lenkungsef­fekt stellt sich dabei wie von selb­st ein: Per­so­n­en, die wenig Energie/Ressourcen beanspruchen, prof­i­tieren finanziell; wer hinge­gen Energie/Ressourcen über­durch­schnit­tlich in Anspruch nimmt, erlei­det aus diesem Ver­hal­ten einen finanziellen Nachteil. Der Einzelne wird fol­glich für umweltscho­nen­des Ver­hal­ten finanziell belohnt.

Nach­dem skan­di­navis­che Staat­en in den frühen 1990er Jahren vor­ange­gan­gen sind, hat unter­dessen auch die Schweiz dieses eben­so ein­fache wie faszinierende Konzept als umwelt­poli­tis­ches Steuerungsin­stru­ment etabliert: 1999 führte die Stadt Basel die erste Schweiz­er Lenkungsab­gabe auf Strom ein. Auf­grund der Abgabe zahlt jed­er Stromkon­sument heute (bei Nor­mal­tarif) 4,9 Rp. mehr für die Kilo­wattstunde Strom. Die Erträge wer­den dann gle­ich­mäs­sig an Stromkun­den und Fir­men zurück­er­stat­tet – 2016 waren es rund 65 Franken pro Kopf.

Auch auf nationaler Ebene ist die Lenkungsab­gabe heute Real­ität: Seit dem Jahr 2000 wird eine Abgabe auf flüchtige organ­is­che Verbindun­gen (VOC) erhoben, seit 2008 zudem eine CO2-Abgabe auf fos­sile Brennstoffe wie Heizöl und Erdgas. Zwei Drit­tel der Erträge wer­den (über die Krankenkassen-Abrech­nung) an die Bevölkerung zurück­er­stat­tet. Das restliche Drit­tel wird für Gebäude­sanierun­gen ver­wen­det; mit diesem Geld wird der Energiebe­darf gesenkt und damit der CO2-Ausstoss ver­min­dert.

Lenkungab­gabe ver­sus Ökos­teuer
In der poli­tis­chen Diskus­sion ist es gängig, begrif­flich zwis­chen ‹Lenkungsab­gaben› und ‹Umwelt­s­teuern› zu unter­schei­den: Lenkungsab­gaben wer­den auf den Ver­brauch ein­er Ressource erhoben und die Erträge dann pro Kopf an die Bevölkerung rück­verteilt mit der Idee, «über das Porte­mon­naie» einen Anreiz zu umweltscho­nen­dem Ver­hal­ten zu set­zen. Die Erträge aus Umwelt­s­teuern dage­gen verbleiben beim Staat und wer­den für staatliche Auf­gaben ver­wen­det.

In der Finanzwis­senschaft wer­den die bei­den Begriffe anders gebraucht. Ihre Ver­wen­dung hat nichts mit der Rück­verteilung der Ein­nah­men zu tun, son­dern mit dem Zweck der Abgabe, wie SEPIA-Pro­jek­t­part­ner und EPFL-Pro­fes­sor Philippe Thal­mann aus­führt: «Eine Lenkungsab­gabe wird so fest­gelegt, dass ein Umweltziel erre­icht wird, z. B. eine gewisse Senkung des CO2-Ausstoss­es. Der Ertrag ist ein Neben­ef­fekt. Bei der Umwelt­s­teuer ist der Ertrag das Ziel. In bei­den Fällen kann der Ertrag in die all­ge­meine Steuerkasse fliessen, gezielte Aus­gaben finanzieren oder zur Senkung ein­er beste­hen­den Steuer ver­wen­det wer­den. In let­zterem Fall spricht man von ein­er ökol­o­gis­chen Steuer­reform.»

Untersuchung in zwei Schritten

Die bei­den Beispiele zeigen: Lenkungsab­gaben sind heute ein anerkan­ntes Instru­ment der Umwelt- und Energiepoli­tik. Ökol­o­gis­che Steuer­refor­men, die die Senkung ein­er beste­hen­den Steuer zum Ziel haben, hat­ten dage­gen in der let­zten Zeit einen schw­eren Stand.

Augen­fäl­lig wurde das im März 2015. Damals erlitt die Volksini­tia­tive ‹Energie- statt Mehrw­ert­s­teuer› der Grün­lib­eralen Partei in der Volksab­stim­mung Schiff­bruch. Die Ini­tia­tive propagierte eine Umwelt­s­teuer, deren Ein­nah­men die Staat­sein­nah­men aus der Mehrw­ert­s­teuer erset­zen soll­ten. Die Gründe für die Ablehnung waren vielfältig: Ein Teil der Kri­tik­er zweifelt an deren umwelt­poli­tis­ch­er Wirk­samkeit, ein ander­er fürchtet Schaden für die Wirtschaft und das Bud­get der öffentlichen Hand. Bean­standet wurde auch, die Reform sei unsozial, da die Energiekosten bei ärmeren Per­so­n­en einen grösseren Teil an den Haushalt­saus­gaben aus­machen als bei Gut­be­tucht­en.

Während eine ökol­o­gis­che Steuer­reform in der Schweiz vor­erst vom Tisch ist, sind Lenkungsab­gaben ein anerkan­ntes Instru­ment der Umwelt- und Klimapoli­tik. Vor diesem Hin­ter­grund hat eine ökonomis­che Studie im Auf­trag des Bun­de­samts für Energie nun unter anderem unter­sucht, welche Aus­gestal­tung der CO2-Abgabe auf die grösste Zus­tim­mung stösst.

Im ersten Schritt unter­sucht­en die Wis­senschaftler mit ein­er ökonomis­chen Mod­ell­sim­u­la­tion ver­schiedene Aus­gestal­tungsarten und Rück­verteilungsvari­anten ein­er CO2-Abgabe auf fos­sile Energie. Auf diesem Weg schätzten sie den umwelt­poli­tis­chen Nutzen der Rück­verteilungsarten ab, berech­neten ihre Auswirkun­gen auf die Einkom­mensverteilung und das Volk­seinkom­men.

Im zweit­en Schritt befragten die Forsch­er repräsen­ta­tiv 1200 Per­so­n­en. Die Wis­senschaftler woll­ten dabei ins­beson­dere her­aus­find­en, ob die Befragten die CO2-Abgabe anders ein­schätzten, wenn sie vorgängig über die Sim­u­la­tion­sergeb­nisse (sprich: die errech­neten Auswirkun­gen ein­er CO2-Abgabe auf Umwelt, Verteilung und Volk­seinkom­men) informiert wur­den.

Einflussgrössen für Akzeptanz

Die Forsch­er fan­den her­aus, dass die vorgängige Infor­ma­tion über die Auswirkun­gen der CO2-Abgabe deren Akzep­tanz wesentlich bee­in­flusst. Die wichtig­sten Erken­nt­nisse:

  • Eine Mehrheit der Befragten wün­scht, dass zumin­d­est ein Teil der Ein­nah­men aus ein­er CO2-Abgabe nicht rück­er­stat­tet wird, son­dern für Umweltzwecke aus­gegeben wird. Insofern scheint eine Teilzweck­bindung für die Akzep­tanz wichtig zu sein. Wenn man die umwelt­poli­tis­che Wirk­samkeit ein­er CO2-Abgabe klar kom­mu­niziert, ver­ringert sich der Wun­sch nach ein­er umwelt­poli­tis­chen Zweck­bindung.

  • Eine wichtige Rolle für die Akzep­tanz ein­er Lenkungsab­gabe spielt, auf welche Art die Erträge rück­er­stat­tet wer­den. Informiert man über die Verteilungswirkun­gen, stösst die Rück­er­stat­tung über eine Pro-Kopf-Pauschale auf erhöht­en Anklang, da sie sozialer ist als eine Rück­er­stat­tung über die Einkom­men­steuer­rech­nung oder über die Mehrw­ert­s­teuer. «Unsere Berech­nun­gen zeigen, dass man eine CO2-Abgabe durch Wahl der bevorzugten Rück­verteilung der Einkün­fte sehr sozial aus­gestal­ten kann», sagt EPFL-Forsch­er Philippe Thal­mann.

  • Ein guter Kom­pro­miss ist ein Mis­chsys­tem, bei dem ein Teil der Ein­nah­men rück­er­stat­tet, und ein ander­er Teil für Umweltzwecke ver­wen­det wird, wie das bei der bere­its einge­führten CO2-Abgabe auf Brennstoffe der Fall ist. Dazu HEG-Forsch­er Andrea Baranzi­ni: «Die Kom­bi­na­tion von umwelt­poli­tis­ch­er Zweck­bindung und Pro-Kopf-Pauschalen hat Vorzüge bezüglich Akzep­tanz und im Hin­blick auf umwelt- und verteilungspoli­tis­che Ziele.»

  • Die SEPIA-Forsch­er erin­nern an den früheren Befund von Ökonomen, wonach die Rück­verteilung ein­er Lenkungsab­gabe durch Senkung beson­ders verz­er­ren­der Steuern gesamtwirtschaftlich betra­chtet am besten wäre. «Ich habe diese Posi­tion sel­ber als Ökonom über viele Jahre vertreten», sagt der Umweltökonom Frank Vöhringer, Inhab­er des Beratungs­büros Econabil­i­ty und Leit­er des SEPIA-Pro­jek­ts. «Allerd­ings ist dieses Argu­ment in der bre­it­en Öffentlichkeit schw­er zu ver­mit­teln. Mit dem Umweltar­gu­ment lassen sich mehr Men­schen für eine CO2-Abgabe gewin­nen.»

  • Die beteiligten Forsch­er stellen fest, dass viele Schweiz­erin­nen und Schweiz­er nicht wis­sen, dass die vor rund neun Jahren einge­führte CO2-Abgabe auf Brennstoffe über die jährliche Krankenkassen-Abrech­nung zurück­er­stat­tet wird. «Die Rück­er­stat­tung z. B. über einen per­sön­lichen Scheck hätte mehr Sig­nal­wirkung und kön­nte die Akzep­tanz ein­er solchen Abgabe erhöhen», sagt HEG-Forsch­er Ste­fano Carat­ti­ni und ergänzt: «Die Regierung sollte aktiv­er über die Funk­tion­sweise und die Rück­er­stat­tung ein­er CO2-Abgabe kom­mu­nizieren.»

Hin­weis: Dieser Beitrag bezieht sich auf die Studie ‹Social Cush­ion­ing of Ener­gy Price Increas­es and Pub­lic Accept­abil­i­ty› (SEPIA). Daran beteiligt waren das Beratungs­büro Econabil­i­ty (Müh­lethur­nen), die Gen­fer Fach­hochschule für Ver­wal­tung (Haute Ecole de Gestion/HEG), die Uni­ver­sität Genf (Prof. Frédéric Varone) und die EPFL in Lau­sanne (Prof. Philippe Thal­mann). 


Foto: Pix­abay.

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