Öffentliche Mitwirkung stärkt die lokale Raumplanung bei fehlender Kapazität

Haben jene Inter­es­sen­grup­pen, die von ein­er baulichen Entwick­lung prof­i­tieren, in ein­er Gemeinde grossen Ein­fluss, so ist eine Stärkung der lokalen Raum­pla­nung oft schwieriger durchzuset­zen. Dies behin­dert let­ztlich den haushäl­ter­ischen Umgang mit der Ressource Boden. Ver­fahren zur Mitwirkung ein­er bre­it­eren Bevölkerung in der lokalen Raum­pla­nung schränken die Ein­flussnahme solch­er Inter­essen ein. Dies gilt jedoch vor allem in jenen Gemein­den, die über keine eigene Ver­wal­tungsstelle für Raum­pla­nung ver­fü­gen. Zu diesen Ergeb­nis­sen führt eine Unter­suchung der Raum­pla­nung in den Schweiz­er Gemein­den der let­zten dreis­sig Jahre, welche die eid­genös­sis­che Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Land­schaft (WSL) mit Unter­stützung des Schweiz­erischen Nation­al­fonds durchge­führt hat.

Die Nutzungsrechte an der Ressource Boden wur­den in den let­zten Jahren zunehmend Gegen­stand poli­tis­ch­er Debat­ten. In der klein­räu­mi­gen Schweiz ste­hen sich wirtschaftliche Inter­essen und das Schutzbegehren von Umweltver­bän­den immer häu­figer unvere­in­bar gegenüber; ger­ade auch auf der lokalen Ebene. Im Rah­men der Revi­sion des Raum­pla­nungs­ge­set­zes wur­den die Kom­pe­ten­zen der Kan­tone gestärkt und das Instru­men­tar­i­um der Gemein­den betr­e­f­fend Umset­zung des Raum­pla­nungs­ge­set­zes verbessert.

Befra­gung zur kom­mu­nalen Raum­pla­nung

Mit dem Ziel, die Ein­flussnahme lokaler Inter­essen auf die kom­mu­nale Raum­pla­nung sys­tem­a­tisch abschätzen zu kön­nen, führten wir im Jahr 2014 eine Befra­gung der Schweiz­er Gemein­den durch. Damit haben wir neben den in den let­zten dreis­sig Jahren ergrif­f­e­nen raum­planer­ischen Mass­nah­men auch die Organ­i­sa­tion der Raum­pla­nung in den Gemein­den und die Mitwirkungsmöglichkeit­en der Bevölkerung erhoben.

Von den ca. 2400 kon­tak­tierten Gemein­den haben wir ca. 1600 Antworten erhal­ten (Rück­lauf: 69%). In der hier vorgestell­ten Unter­suchung kon­nten let­ztlich aber nur jene 740 Gemein­den berück­sichtigt wer­den, für die zu den rel­e­van­ten Fra­gen, sowie allen weit­eren in die Analyse ein­be­zo­ge­nen Aspek­ten Infor­ma­tio­nen vor­la­gen. Ein Bericht mit umfan­gre­ichen deskrip­tiv­en Auswer­tun­gen dieser Befra­gung ist hier öffentlich zugänglich.

Interessenpolitik in der kommunalen Raumplanung

Gemein­hin wird erwartet, dass die öffentliche Mitwirkung von Bürg­ern im Pla­nung­sprozess die poli­tis­che Ein­flussnahme mächtiger Inter­es­sen­grup­pen ein­schränkt. Es ist zudem von Inter­esse, ob die Möglichkeit­en zur Mitwirkung auch davon abhän­gen, wieviel Kapaz­ität die Gemein­dead­min­is­tra­tion für die Durch­führung entsprechen­der Ver­anstal­tun­gen auf­brin­gen kann.

Kom­mu­nale Raum­pla­nungsentschei­de, wie beispiel­sweise kleinere Auf- oder Umzo­nun­gen oder die Revi­sion der kom­mu­nalen Zonen­pläne und Bau­re­gle­mente, sind in der Regel ein heiss umstrittenes Poli­tikum. Oft­mals tre­f­fen die Par­tiku­lar­in­ter­essen von Bauwilli­gen und Lan­deigen­tümern auf die Inter­essen von Hau­seigen­tümern, die ihre unbe­baute Nach­barschaft wahren möcht­en. Auch Mit­glieder kan­tonaler und nationaler Umweltver­bände set­zen sich auf kom­mu­naler Ebene für den Schutz der offe­nen Land­schaft und dementsprechend für die Förderung der baulichen Verdich­tung der beste­hen­den Sied­lungs­fläche ein.

Ein weit­er­er wichtiger Akteur sind die Vertreter der regionalen Bauwirtschaft, deren wirtschaftliche Erfol­gsaus­sicht­en unmit­tel­bar von den baulichen Entwick­lungsmöglichkeit­en abhän­gen. Da die Bau­un­ternehmen vielerorts zu den wichtig­sten Arbeit­ge­bern und Steuerzahlern gehören, erstaunt es wenig, dass auch Stu­di­en in anderen Län­dern sie als beson­ders ein­flussre­ichen Akteur der lokalen Raum­pla­nungspoli­tik iden­ti­fiziert haben.

Partizipative Planungsverfahren als „Katalysator“ divergierender Interessen?

Die „geeignete“ Mitwirkung der Bevölkerung in der Raum­pla­nung ist geset­zlich vorgeschrieben. Fol­glich ist jede Gemeinde dazu verpflichtet, Revi­sio­nen des Zonen­plans und des Bau­re­gle­ments öffentlich aufzule­gen. Es ist hinge­gen etwas weniger ver­bre­it­et, die Bewohn­er zusät­zlich zur öffentlichen Auflage zu Ori­en­tierungsver­anstal­tun­gen einzu­laden, an denen sich die Ver­ant­wortlichen von Baupro­jek­ten kri­tis­chen Fra­gen stellen.

Nur rel­a­tiv wenige und haupt­säch­lich grössere Gemein­den ermöglichen ihren Bewohn­ern darüber hin­aus, in soge­nan­nten „koop­er­a­tiv­en Pla­nungskom­mis­sio­nen“ direkt am Pla­nungsver­fahren teilzunehmen. Für unsere Analy­sen sind wir davon aus­ge­gan­gen, dass par­tizipa­tive Pla­nungsver­fahren helfen kön­nen, die unter­schiedlichen raum­planer­ischen Inter­essen in ein­er Gemeinde bess­er zu berück­sichti­gen. Befür­worter ein­er restrik­tiv­en kom­mu­nalen Pla­nung sind im Ver­gle­ich mit der Bauwirtschaft oft weniger gut organ­isiert. Fol­glich soll­ten aus­geprägte Mitwirkungsmöglichkeit­en vor allem der Durch­set­zung dieser Inter­essen förder­lich sein.

Vor allem grosse Gemein­den ab 10.000 Ein­wohn­er ver­fü­gen über eine Ver­wal­tung­sein­heit für Raum­pla­nung. In mit­tleren und kleinen Gemein­den übern­immt in der Regel das Bauamt die raum­planer­ischen Auf­gaben, während in den zahlre­ichen Kle­in­st­ge­mein­den mit weniger als 1’000 Ein­wohn­ern meist der Gemein­de­schreiber ver­ant­wortlich ist. Da dessen Pflicht­en­heft oft auch die gesamten restlichen admin­is­tra­tiv­en Auf­gaben der Gemeinde umfasst, ist zu erwarten, dass im All­ge­meinen in Gemein­den mit weniger admin­is­tra­tiv­er Kapaz­ität auch weniger Raum­pla­nungs­mass­nah­men umge­set­zt wer­den kön­nen. Umgekehrt ist anzunehmen, dass in Gemein­den mit mehr admin­is­tra­tiv­er Kapaz­ität für die Raum­pla­nung die Bevölkerung und die lokalen Inter­es­sen­grup­pen noch bess­er in die Mitwirkungsver­fahren einge­bun­den wer­den kön­nen. Dementsprechend sollte der angenommene Effekt der par­tizipa­tiv­en Pla­nungsver­fahren in diesen Gemein­den noch aus­geprägter sein.

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Die Abbildung zeigt ein Mass für die Restriktivität der Raumplanung auf der lokalen Ebene: die mit ihrer inversen Häufigkeit gewichtete Anzahl in einer Gemeinde implementierter Massnahmen, jeweils im Durchschnitt über eine Raumplanungsregion.

Par­tizipa­tive Pla­nung erle­ichtert Pla­nung da, wo Kapaz­ität knapp ist

Für unsere Analy­sen haben wir die Angaben von 740 Gemein­den mit weit­eren Infor­ma­tio­nen aus offiziellen Sta­tis­tiken kom­biniert (siehe unten­ste­hende Infobox). Stark vere­in­facht lässt sich die Erken­nt­nis aus anderen Län­dern bestäti­gen, dass ein stark­er Ein­fluss der regionalen Bauin­ter­essen auch in Schweiz­er Gemein­den eine weniger restrik­tive Reg­ulierung der Raum­pla­nung zur Folge hat. Ausser­dem scheinen aus­geprägte Möglichkeit­en der Mitwirkung vor allem in jenen Gemein­den zu ein­er restrik­tiv­eren Reg­ulierung zu führen, in denen lediglich der Gemein­de­schreiber für die kom­mu­nale Raum­pla­nung ver­ant­wortlich ist und wo dem­nach eher Kapaz­ität­sen­g­pässe herrschen. Im Durch­schnitt kom­men in diesen Gemein­den mehr Pla­nungsin­stru­mente zum Ein­satz als in Gemein­den, in denen es wed­er genü­gend Kapaz­ität noch aus­re­ichende Par­tizipa­tion­s­möglichkeit­en gibt.

Für jene Gemein­den, die hinge­gen aus­re­ichend admin­is­tra­tive Kapaz­ität für die kom­mu­nale Raum­pla­nung bere­it­stellen kön­nen, lässt sich der erwartete Effekt von par­tizipa­tiv­en Pla­nungsver­fahren nicht nach­weisen. Vielmehr ist die durch­schnit­tliche Anzahl einge­set­zter Pla­nungsin­stru­mente in diesen Gemein­den von der Stärke der Vertre­tung der Inter­es­sen­grup­pen unab­hängig. Unsere Resul­tate deuten darauf hin, dass der Auf­bau von Pla­nungska­paz­itäten einen besseren Aus­gle­ich zwis­chen divergieren­den Inter­essen ermöglicht. Par­tizipa­tiv­en Pla­nungsver­fahren haben hinge­gen nur dort den erwarteten Effekt, wo die Gemein­de­v­er­wal­tung mit ihren Pla­nungsauf­gaben beson­ders gefordert ist.

Mod­el­lierung der kom­mu­nalen Raum­pla­nung
  • Die Ergeb­nisse wur­den über ein „Fixed Effects“-Regressionsmodell gewon­nen, basierend auf Beobach­tun­gen aus den Dekaden 80–90, 90–00 und 00–10, wobei die erk­lärende Vari­ablen jew­eils eine Dekade vor der Abhängi­gen gemessen wur­den.
  • Inter­es­sen­grup­pene­in­fluss, Par­tizipa­tion und admin­is­tra­tive Kapaz­ität wur­den über eine Dreifach-Inter­ak­tio­nen miteinan­der in Verbindung gebracht.
  • Die Restrik­tiv­ität der kom­mu­nalen Raum­pla­nung wurde aus den Antworten der Gemein­de­be­fra­gung gemessen (Anzahl Mass­nah­men gewichtet mit invers­er Häu­figkeit).
  • Die Stärke der Bauin­ter­essen entspricht dem durch­schnit­tlichen Anteil der in ein­er Gemeinde, und allen angren­zen­den Gemein­den, in der Bauwirtschaft beschäftigten Per­so­n­en. Die Stärke der Umweltschutz­in­ter­essen ergibt sich aus dem Wäh­ler­an­teil der Grü­nen Partei und des LdU. Kat­e­gorisiert man diese bei­den Vari­ablen, so kann die Inter­essen-Dis­par­ität als deren Dif­ferenz erken­nen.
  • Grade der Mitwirkung in der Raum­pla­nung wur­den dichotom aus der Gemein­de­be­fra­gung unter­schieden: Öffentliche Auflage ver­sus weit­erge­hende Mitwirkung.
  • Die admin­is­tra­tive Kapaz­ität kon­nte eben­falls dichotom auf­grund der Gemein­de­be­fra­gung gemessen wer­den: Ver­ant­wor­tung beim Gemein­de­schreiber ver­sus eigene Stelle.
  • Beige­zo­gen wur­den zahlre­iche Kon­trol­l­vari­ablen: Anteil Ein­fam­i­lien­haus-Besitzer, Bundessteuerertrag/Kopf, Erre­ich­barkeit, Bevölkerungs­dichte und –wach­s­tum, Anteil Sied­lungs­fläche an totaler Fläche, bebaubare Fläche, Anteil alter Gebäude, Zer­siedelungsin­dex

Hin­weis: Dieser Beitrag bezieht sich auf Berli, Jan und Tobias Schulz (under review): Par­tic­i­pa­tion in Local Land Use Plan­ning: A Mat­ter of Capac­i­ty?, in: Land Use Pol­i­cy.

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