Angst vor Machtverlust verhindert Gemeindefusionen

Trotz Per­so­nal­man­gel und stei­gen­dem Arbeits­auf­wand sind Gemein­de­fu­sio­nen in der Schweiz nach wie vor die Aus­nah­me. Ein Grund dafür dürf­te die Angst vor einem Ver­lust von Macht und Auto­no­mie sein. Zu die­sem Ergeb­nis kommt eine Stu­die der Gemein­de­fu­sio­nen im Kan­ton Frei­burg. 

Seit den 1960er-Jah­ren wer­den Gemein­den gene­rell immer grös­ser. In Euro­pa sind Schwe­den, Däne­mark, und Gross­bri­tan­ni­en die Vor­rei­ter in die­ser Ent­wick­lung. Die Regie­run­gen die­ser Län­der haben Gemein­de­fu­sio­nen „von oben her­ab“ ein­ge­lei­tet und die Gemein­de­land­schaft dadurch umfas­send refor­miert. In ande­ren euro­päi­schen Län­dern, die kei­nen sol­chen Fusi­ons­zwang ken­nen, ist die Gemein­de­land­schaft nach wie vor stark frag­men­tiert. Zu die­sen Län­dern gehört auch die Schweiz.[1]

Weshalb Gemeinden ungern fusionieren…

Die Frag­men­tie­rung der Gemein­de­land­schaft in den Schwei­zer Kan­to­nen stellt zuse­hends ein Pro­blem dar. Für die Gemein­den wird es immer schwie­ri­ger, geeig­ne­tes Per­so­nal zu rekru­tie­ren und gleich­zei­tig die stei­gen­den admi­nis­tra­ti­ven Anfor­de­run­gen zu bewäl­ti­gen. Den­noch sind fusio­nie­ren­de Gemein­den in der Schweiz nach wie vor die Aus­nah­me. Das ist durch­aus ver­ständ­lich, denn für die Gemein­den und deren Akteu­re (Bür­ge­rin­nen und Bür­ger, gewähl­te Reprä­sen­tan­ten und Gemein­de­ver­wal­tung) haben Fusio­nen schwer­wie­gen­de Kon­se­quen­zen. So bedeu­tet eine Fusi­on näm­lich unter ande­rem:

  • Die Ent­schei­dungs­macht über kom­mu­na­le Ange­le­gen­hei­ten zu tei­len

  • Loka­le Res­sour­cen zu tei­len

  • Unab­hän­gig­keit und Auto­no­mie auf­zu­ge­ben

  • Loka­le Iden­ti­tät und Eigen­hei­ten auf die Pro­be zu stel­len

Ange­sichts die­ser Lis­te von mög­li­chen Vor­be­hal­ten stellt sich die Fra­ge, unter wel­chen Bedin­gun­gen Gemein­den den­noch frei­wil­lig fusio­nie­ren?

…und weshalb sie es manchmal doch tun

Fusio­nen haben auch Vor­tei­le. Zum einen haben ver­schie­de­ne Kan­to­ne finan­zi­el­le Anreiz­sys­te­me ein­ge­führt und unter­stüt­zen fusio­nie­ren­de Gemein­den mit einem ein­ma­li­gen Bei­trag. Dies ermög­licht Ent­schul­dun­gen, Steu­er­sen­kun­gen oder Infra­struk­tur­pro­jek­te. Zum ande­ren ste­hen gera­de klei­ne und finanz­schwa­che Gemein­den unter star­kem struk­tu­rel­lem Druck – oben erwähn­te Her­aus­for­de­run­gen wie Per­so­nal­man­gel und Über­for­de­rung mit kom­mu­na­len Auf­ga­ben kom­men vor allem in die­sen Gemein­den zum Tra­gen. Eine Fusi­on kann hier Abhil­fe schaf­fen, indem sie die Kos­ten für die Bereit­stel­lung kom­mu­na­ler Dienst­leis­tun­gen senkt und die Anzahl der zu beset­zen­den Ämter pro Kopf redu­ziert.

Die Fusionswelle im Kanton Freiburg

Der Kan­ton Frei­burg gehört bei frei­wil­li­gen Gemein­de­fu­sio­nen zu den abso­lu­ten Vor­rei­tern in Euro­pa. Schon seit den 1970er-Jah­ren fan­den im Kan­ton wie­der­holt Gemein­de­fu­sio­nen statt. Zwi­schen 2000 und 2006 hat der Kan­ton den Pro­zess beschleu­nigt und Fusio­nen gezielt mit finan­zi­el­len Anrei­zen geför­dert.

Abbildung 1:

Graph 1

Von den 245 Gemein­den, die Ende 1999 exis­tier­ten, hat über die Hälf­te (135) einen Fusi­ons­pro­zess gestar­tet und 40% aller Gemein­den (105) haben bis 2006 erfolg­reich fusio­niert. Die­se gros­se Zahl an Fusio­nen lässt sich durch den finan­zi­el­len Anreiz von­sei­ten des Kan­tons erklä­ren. Es bleibt jedoch unklar, wes­halb eini­ge Gemein­den einen Fusi­ons­pro­zess star­te­ten und ande­re nicht und wes­halb von die­sen dann nur ein Teil fusio­nier­te. Um dies zu erklä­ren, emp­fiehlt es sich, Fak­to­ren auf Gemein­de­ebe­ne zu unter­su­chen.

INFOBOX: Gemein­de­fu­sio­nen

Frei­wil­li­ge Gemein­de­fu­sio­nen beinhal­ten meh­re­re auf­ein­an­der­fol­gen­de Schrit­te. In die­ser Stu­die wur­den zwei Stu­fen von­ein­an­der unter­schie­den:

  1. Eine vor­be­rei­ten­de Stu­fe, in wel­cher der Fusi­ons­pro­zess gestar­tet wird. Hier wer­den Gemein­den danach unter­schie­den, ob sie an einem Fusi­ons­pro­zess teil­ge­nom­men haben oder nicht.

  2. Eine Ent­schei­dungs­stu­fe, in wel­cher die Fusi­on Gegen­stand einer Abstim­mung an der Urne oder der Gemein­de­ver­samm­lung ist. Hier wer­den die Gemein­den danach unter­schie­den, ob sie eine Fusi­on ange­nom­men oder abge­lehnt haben.

Frage nach Macht und Autonomie beeinflusst den Entscheid

Eine quan­ti­ta­ti­ve Ana­ly­se der Fusi­ons­wel­le im Kan­ton Frei­burg zwi­schen 2000 und 2006 zeigt, dass klei­ne und arme Gemein­den eher an einem Fusi­ons­pro­zess teil­neh­men. Der struk­tu­rel­le Druck, der auf die­sen Gemein­den las­tet, scheint eine wich­ti­ge zusätz­li­che Moti­va­ti­on dar­zu­stel­len, um auf den kan­to­na­len Anreiz zu reagie­ren.

Wenn es hin­ge­gen dar­um geht, ob eine Fusi­on tat­säch­lich ange­nom­men wird oder nicht, spie­len die­se struk­tu­rel­len Fak­to­ren eine gerin­ge­re Rol­le. Auf die­ser Stu­fe kom­men poli­ti­sche Fak­to­ren wie Macht- und Auto­no­mie­ver­lust ins Spiel: So sind Bür­ge­rin­nen und Bür­ger eher bereit einer Gemein­de­fu­si­on zuzu­stim­men, wenn ihre Gemein­de dabei den grös­se­ren Part­ner dar­stellt, d.h. die ande­re Gemein­de “annek­tiert” wird. Dem­entspre­chend klei­ner ist die Wahr­schein­lich­keit der Zustim­mung bei Gemein­den, die mit einem grös­se­ren Part­ner fusio­nie­ren, d.h. ein­ge­mein­det wer­den. 

Dar­über hin­aus gibt es Hin­wei­se, dass eine stark ver­an­ker­te loka­le Iden­ti­tät für eine Zustim­mung hin­der­lich sein kann.

Ein Trade-Off zwischen strukturellem Druck und Autonomie?

Die­se Resul­ta­te sug­ge­rie­ren, dass loka­le poli­ti­sche Ent­schei­dungs­trä­ger – die domi­nan­ten Akteu­re in der vor­be­rei­ten­den Pha­se – vor allem funk­tio­na­le Aspek­te berück­sich­ti­gen. Die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger – die domi­nan­ten Akteu­re in der Ent­schei­dungs­pha­se – stel­len hin­ge­gen die poli­ti­schen Fak­to­ren ins Zen­trum. Die Resul­ta­te deu­ten zudem auf einen mög­li­chen Tra­de-Off zwi­schen funk­tio­na­len und poli­ti­schen Fak­to­ren in der Ent­schei­dungs­stu­fe hin: Aus der Abbil­dung wird ersicht­lich, dass die Wahr­schein­lich­keit einer posi­ti­ven Abstim­mungs­ent­schei­dung sinkt, je grös­ser eine Gemein­de ist.

Abbildung 2:

Graph 2

Dies ist jedoch nur der Fall in jenen Gemein­den, die ein­ge­mein­det wür­den. Für Gemein­den, die klei­ne­re Gemein­den annek­tie­ren, ist die Zustim­mungs­wahr­schein­lich­keit nicht an die Grös­se gekop­pelt. Die­ses Ergeb­nis deu­tet auf einen mög­li­chen Tra­de-Off hin: Wenn eine Gemein­de zu klein ist, kann sie es sich ganz ein­fach nicht leis­ten eine eigen­stän­di­ge Akteu­rin zu blei­ben – auch wenn eine Fusi­on einen dra­ma­ti­schen Macht­ver­lust bedeu­ten kann. Erst ab einer gewis­sen Grös­se kann eine Gemein­de sich den „Luxus“ poli­ti­scher Auto­no­mie leis­ten. Die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger schei­nen die­sen Ziel­kon­flikt zu anti­zi­pie­ren und ver­schie­de­ne Fak­to­ren sorg­fäl­tig gegen­ein­an­der abzu­wä­gen.

Freiwillige Fusionen – Differenzierte Prozesse

In der öffent­li­chen Debat­te wer­den Gemein­de­fu­sio­nen oft im Span­nungs­feld zwi­schen „ratio­na­len“ Argu­men­ten (bspw. Kos­ten- und Per­so­nal­ein­spa­run­gen) für eine Fusi­on und „emo­tio­na­len“ Argu­men­ten (bspw. loka­le Iden­ti­tät und loka­les Auto­no­mie­be­dürf­nis) gegen eine Fusi­on dis­ku­tiert. Die Stu­die zeigt, dass Fak­to­ren von bei­den Polen eine Rol­le spie­len. Gleich­zei­tig scheint es aber wich­tig, ver­schie­de­ne Etap­pen einer Fusi­on zu unter­schei­den, da unter­schied­li­che Akteu­re eine domi­nie­ren­de Rol­le spie­len im Ver­lauf eines Fusi­ons­pro­zes­ses. Bür­ge­rin­nen und Bür­ger schei­nen dabei ver­schie­de­ne Argu­men­te dif­fe­ren­ziert gegen­ein­an­der abzu­wä­gen – ein ermu­ti­gen­des Zei­chen für die Pra­xis der frei­wil­li­gen Fusi­on.

Hin­weis: Die­ser Bei­trag ist eine Kurz­fas­sung von Stre­bel, Micha­el A. (2016): Incen­ted Vol­un­ta­ry Muni­ci­pal Mer­gers as a Two-Sta­ge Pro­cess: Evi­dence from the Swiss Can­ton of Fri­bourg. Urban Affairs Review DOI: 10.1177/1078087416651935.

[1] Eini­ge Schwei­zer Kan­to­ne (bspw. BE, GR, TI, VS) haben sich jedoch in jün­ge­rer Zeit expli­zit das Recht, Zwangs­fu­sio­nen zu voll­stre­cken, gege­ben und die­ses Recht wur­de von eini­gen Kan­to­nen auch in Anspruch genom­men (TI, VS).


Titel­bild: Die ehe­ma­li­ge poli­ti­sche Gemein­de Cha­pel­le (Broye) im Kan­ton Frei­burg wur­de am 1. Janu­ar 2005 nach Chei­ry ein­ge­mein­det. Quel­le: Wiki­me­dia Com­mons

Gra­fi­ken, Lay­out und Lek­to­rat: Pas­cal Burk­hard

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