Angst vor Machtverlust verhindert Gemeindefusionen

Trotz Per­sonal­man­gel und steigen­dem Arbeit­saufwand sind Gemein­de­fu­sio­nen in der Schweiz nach wie vor die Aus­nahme. Ein Grund dafür dürfte die Angst vor einem Ver­lust von Macht und Autonomie sein. Zu diesem Ergeb­nis kommt eine Studie der Gemein­de­fu­sio­nen im Kan­ton Freiburg. 

Seit den 1960er-Jahren wer­den Gemein­den generell immer gröss­er. In Europa sind Schwe­den, Däne­mark, und Gross­bri­tan­nien die Vor­re­it­er in dieser Entwick­lung. Die Regierun­gen dieser Län­der haben Gemein­de­fu­sio­nen „von oben herab“ ein­geleit­et und die Gemein­de­land­schaft dadurch umfassend reformiert. In anderen europäis­chen Län­dern, die keinen solchen Fusion­szwang ken­nen, ist die Gemein­de­land­schaft nach wie vor stark frag­men­tiert. Zu diesen Län­dern gehört auch die Schweiz.[1]

Weshalb Gemeinden ungern fusionieren…

Die Frag­men­tierung der Gemein­de­land­schaft in den Schweiz­er Kan­to­nen stellt zuse­hends ein Prob­lem dar. Für die Gemein­den wird es immer schwieriger, geeignetes Per­son­al zu rekru­tieren und gle­ichzeit­ig die steigen­den admin­is­tra­tiv­en Anforderun­gen zu bewälti­gen. Den­noch sind fusion­ierende Gemein­den in der Schweiz nach wie vor die Aus­nahme. Das ist dur­chaus ver­ständlich, denn für die Gemein­den und deren Akteure (Bürg­erin­nen und Bürg­er, gewählte Repräsen­tan­ten und Gemein­de­v­er­wal­tung) haben Fusio­nen schw­er­wiegende Kon­se­quen­zen. So bedeutet eine Fusion näm­lich unter anderem:

  • Die Entschei­dungs­macht über kom­mu­nale Angele­gen­heit­en zu teilen

  • Lokale Ressourcen zu teilen

  • Unab­hängigkeit und Autonomie aufzugeben

  • Lokale Iden­tität und Eigen­heit­en auf die Probe zu stellen

Angesichts dieser Liste von möglichen Vor­be­hal­ten stellt sich die Frage, unter welchen Bedin­gun­gen Gemein­den den­noch frei­willig fusion­ieren?

…und weshalb sie es manchmal doch tun

Fusio­nen haben auch Vorteile. Zum einen haben ver­schiedene Kan­tone finanzielle Anreizsys­teme einge­führt und unter­stützen fusion­ierende Gemein­den mit einem ein­ma­li­gen Beitrag. Dies ermöglicht Entschul­dun­gen, Steuersenkun­gen oder Infra­struk­tur­pro­jek­te. Zum anderen ste­hen ger­ade kleine und finanzschwache Gemein­den unter starkem struk­turellem Druck – oben erwäh­nte Her­aus­forderun­gen wie Per­sonal­man­gel und Über­forderung mit kom­mu­nalen Auf­gaben kom­men vor allem in diesen Gemein­den zum Tra­gen. Eine Fusion kann hier Abhil­fe schaf­fen, indem sie die Kosten für die Bere­it­stel­lung kom­mu­naler Dien­stleis­tun­gen senkt und die Anzahl der zu beset­zen­den Ämter pro Kopf reduziert.

Die Fusionswelle im Kanton Freiburg

Der Kan­ton Freiburg gehört bei frei­willi­gen Gemein­de­fu­sio­nen zu den absoluten Vor­re­it­ern in Europa. Schon seit den 1970er-Jahren fan­den im Kan­ton wieder­holt Gemein­de­fu­sio­nen statt. Zwis­chen 2000 und 2006 hat der Kan­ton den Prozess beschle­u­nigt und Fusio­nen gezielt mit finanziellen Anreizen gefördert.

Abbildung 1:

Graph 1

Von den 245 Gemein­den, die Ende 1999 existierten, hat über die Hälfte (135) einen Fusion­sprozess ges­tartet und 40% aller Gemein­den (105) haben bis 2006 erfol­gre­ich fusion­iert. Diese grosse Zahl an Fusio­nen lässt sich durch den finanziellen Anreiz von­seit­en des Kan­tons erk­lären. Es bleibt jedoch unklar, weshalb einige Gemein­den einen Fusion­sprozess starteten und andere nicht und weshalb von diesen dann nur ein Teil fusion­ierte. Um dies zu erk­lären, emp­fiehlt es sich, Fak­toren auf Gemein­deebene zu unter­suchen.

INFOBOX: Gemein­de­fu­sio­nen

Frei­willige Gemein­de­fu­sio­nen bein­hal­ten mehrere aufeinan­der­fol­gende Schritte. In dieser Studie wur­den zwei Stufen voneinan­der unter­schieden:

  1. Eine vor­bere­i­t­ende Stufe, in welch­er der Fusion­sprozess ges­tartet wird. Hier wer­den Gemein­den danach unter­schieden, ob sie an einem Fusion­sprozess teilgenom­men haben oder nicht.

  2. Eine Entschei­dungsstufe, in welch­er die Fusion Gegen­stand ein­er Abstim­mung an der Urne oder der Gemein­de­v­er­samm­lung ist. Hier wer­den die Gemein­den danach unter­schieden, ob sie eine Fusion angenom­men oder abgelehnt haben.

Frage nach Macht und Autonomie beeinflusst den Entscheid

Eine quan­ti­ta­tive Analyse der Fusion­swelle im Kan­ton Freiburg zwis­chen 2000 und 2006 zeigt, dass kleine und arme Gemein­den eher an einem Fusion­sprozess teil­nehmen. Der struk­turelle Druck, der auf diesen Gemein­den lastet, scheint eine wichtige zusät­zliche Moti­va­tion darzustellen, um auf den kan­tonalen Anreiz zu reagieren.

Wenn es hinge­gen darum geht, ob eine Fusion tat­säch­lich angenom­men wird oder nicht, spie­len diese struk­turellen Fak­toren eine gerin­gere Rolle. Auf dieser Stufe kom­men poli­tis­che Fak­toren wie Macht- und Autonomiev­er­lust ins Spiel: So sind Bürg­erin­nen und Bürg­er eher bere­it ein­er Gemein­de­fu­sion zuzus­tim­men, wenn ihre Gemeinde dabei den grösseren Part­ner darstellt, d.h. die andere Gemeinde “annek­tiert” wird. Dementsprechend klein­er ist die Wahrschein­lichkeit der Zus­tim­mung bei Gemein­den, die mit einem grösseren Part­ner fusion­ieren, d.h. einge­mein­det wer­den. 

Darüber hin­aus gibt es Hin­weise, dass eine stark ver­ankerte lokale Iden­tität für eine Zus­tim­mung hin­der­lich sein kann.

Ein Trade-Off zwischen strukturellem Druck und Autonomie?

Diese Resul­tate sug­gerieren, dass lokale poli­tis­che Entschei­dungsträger – die dom­i­nan­ten Akteure in der vor­bere­i­t­en­den Phase – vor allem funk­tionale Aspek­te berück­sichti­gen. Die Bürg­erin­nen und Bürg­er – die dom­i­nan­ten Akteure in der Entschei­dungsphase – stellen hinge­gen die poli­tis­chen Fak­toren ins Zen­trum. Die Resul­tate deuten zudem auf einen möglichen Trade-Off zwis­chen funk­tionalen und poli­tis­chen Fak­toren in der Entschei­dungsstufe hin: Aus der Abbil­dung wird ersichtlich, dass die Wahrschein­lichkeit ein­er pos­i­tiv­en Abstim­mungsentschei­dung sinkt, je gröss­er eine Gemeinde ist.

Abbildung 2:

Graph 2

Dies ist jedoch nur der Fall in jenen Gemein­den, die einge­mein­det wür­den. Für Gemein­den, die kleinere Gemein­den annek­tieren, ist die Zus­tim­mungswahrschein­lichkeit nicht an die Grösse gekop­pelt. Dieses Ergeb­nis deutet auf einen möglichen Trade-Off hin: Wenn eine Gemeinde zu klein ist, kann sie es sich ganz ein­fach nicht leis­ten eine eigen­ständi­ge Akteurin zu bleiben – auch wenn eine Fusion einen drama­tis­chen Machtver­lust bedeuten kann. Erst ab ein­er gewis­sen Grösse kann eine Gemeinde sich den „Luxus“ poli­tis­ch­er Autonomie leis­ten. Die Bürg­erin­nen und Bürg­er scheinen diesen Zielkon­flikt zu antizip­ieren und ver­schiedene Fak­toren sorgfältig gegeneinan­der abzuwä­gen.

Freiwillige Fusionen – Differenzierte Prozesse

In der öffentlichen Debat­te wer­den Gemein­de­fu­sio­nen oft im Span­nungs­feld zwis­chen „ratio­nalen“ Argu­menten (bspw. Kosten- und Per­son­aleinsparun­gen) für eine Fusion und „emo­tionalen“ Argu­menten (bspw. lokale Iden­tität und lokales Autonomiebedürf­nis) gegen eine Fusion disku­tiert. Die Studie zeigt, dass Fak­toren von bei­den Polen eine Rolle spie­len. Gle­ichzeit­ig scheint es aber wichtig, ver­schiedene Etap­pen ein­er Fusion zu unter­schei­den, da unter­schiedliche Akteure eine dominierende Rolle spie­len im Ver­lauf eines Fusion­sprozess­es. Bürg­erin­nen und Bürg­er scheinen dabei ver­schiedene Argu­mente dif­feren­ziert gegeneinan­der abzuwä­gen – ein ermuti­gen­des Zeichen für die Prax­is der frei­willi­gen Fusion.

Hin­weis: Dieser Beitrag ist eine Kurz­fas­sung von Strebel, Michael A. (2016): Incent­ed Vol­un­tary Munic­i­pal Merg­ers as a Two-Stage Process: Evi­dence from the Swiss Can­ton of Fri­bourg. Urban Affairs Review DOI: 10.1177/1078087416651935.

[1] Einige Schweiz­er Kan­tone (bspw. BE, GR, TI, VS) haben sich jedoch in jün­ger­er Zeit expliz­it das Recht, Zwangs­fu­sio­nen zu voll­streck­en, gegeben und dieses Recht wurde von eini­gen Kan­to­nen auch in Anspruch genom­men (TI, VS).


Titel­bild: Die ehe­ma­lige poli­tis­che Gemeinde Chapelle (Broye) im Kan­ton Freiburg wurde am 1. Jan­u­ar 2005 nach Cheiry einge­mein­det. Quelle: Wiki­me­dia Com­mons

Grafiken, Lay­out und Lek­torat: Pas­cal Burkhard

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