Verfassungsgericht: Werden dem Wachhund die Zähne gezogen?

In Polen schwächt die neu gewählte Regierung das Ver­fas­sungs­gericht. Die EU erwägt als Reak­tion den Ein­satz eines ihrer machtvoll­sten Sank­tion­s­mit­tel. Dabei haben mehrere wes­teu­ropäis­che Demokra­tien schwächere Ver­fas­sungs­gerichte als Polen – darunter auch die Schweiz. Wieso also die Aufre­gung?

Der Auf­schrei war gross als die neu gewählte pol­nis­che Regierungspartei „Recht und Gerechtigkeit“ (PiS) Ende 2015 eine Reform des pol­nis­chen Ver­fas­sungs­gerichts angekündigt hat.

Die Reform umfasst, dass das Ver­fas­sungs­gericht in Zukun­ft eine Zwei­drit­telmehrheit anstatt ein­er ein­fachen Mehrheit braucht, damit es ein Urteil fällen kann. Ausser­dem müssen neu dreizehn, nicht mehr bloss neun, der fün­fzehn Ver­fas­sungsrichter anwe­send sein. Diese Änderun­gen schwächen for­mal gese­hen das pol­nis­che Ver­fas­sungs­gericht, denn es erschw­ert ihm ein Urteil fällen zu kön­nen.

Die Reak­tion auf die Reform erfol­gte sofort. Sank­tio­nen gegen Polen wur­den gefordert, sog­ar die Aktivierung des soge­nan­nten EU-Rechtsstaatsmech­a­nis­mus, eines erst 2014 einge­führten und bish­er noch nicht ange­wandten poli­tis­chen Mit­tels der EU. Dieser Mech­a­nis­mus würde in der let­zten Kon­se­quenz einem EU-Mit­gliedsstaat seine Stimm­rechte entziehen. So drastisch ist die Aktivierung dieses Mech­a­nis­mus, dass er von der ehe­ma­li­gen EU-Jus­tizkom­mis­sarin Viviane Red­ing als „Nuk­learop­tion“ der EU beze­ich­net wor­den ist: Kaum eine Waffe im Arse­nal der EU ist stärk­er.

Dabei weisen zahlre­iche wes­teu­ropäis­che Demokra­tien schwächere Ver­fas­sungs­gerichte auf als Polen. Reagiert die EU unver­hält­nis­mäs­sig oder misst sie gar in Bezug auf West- und Osteu­ropa mit ver­schiede­nen Ellen?

Verfassungsgerichtsbarkeit in Europa

Die Stärke der europäis­chen Ver­fas­sungs­gerichte vari­iert beachtlich, wie die fol­gende Abbil­dung deut­lich macht.

Abbildung 1:

Graph 1

Polen ver­fügt im europäis­chen Ver­gle­ich rein for­mal betra­chtet tat­säch­lich über ein rel­a­tiv starkes Ver­fas­sungs­gericht – ein stärk­eres als beispiel­sweise die Staat­en Lux­em­burg, Gross­bri­tan­nien und Frankre­ich.

Sowohl der Poli­tik­wis­senschaftler Arend Lijphart (2012) als auch der Rechtswis­senschaftler Robert L. Mad­dex (2014) sprechen im Fall von Finn­land, den Nieder­lan­den, der Schweiz und Gross­bri­tan­nien gar von ein­er kom­plett fehlen­den Ver­fas­sungs­gerichts­barkeit, obwohl kaum jemand den demokratis­chen und rechtsstaatlichen Charak­ter dieser Län­der in Frage stellen dürfte.

Abbildung 2:

Graph 2

Ursprünge und Funktionen unterschiedlich starker Verfassungsgerichtsbarkeit

Meine eigene Unter­suchung von 23 EU-Mit­glied­staat­en deutet darauf hin, dass die Ursprünge beson­ders stark­er Ver­fas­sungs­gerichte in Europa darin zu suchen sind, dass man nach ein­er autokratis­chen oder dik­ta­torischen Ver­gan­gen­heit den gelun­genen Über­gang zur lib­eralen Demokratie sich­er­stellen wollte. In der neuen demokratis­chen Ver­fas­sung fest­ge­hal­tene Errun­gen­schaften wie Mei­n­ungs­frei­heit und Gewal­tenteilung soll­ten nie wieder zur Dis­po­si­tion ste­hen, ungeachtet der zukün­fti­gen poli­tis­chen Kräftev­er­hält­nisse. Ein Ver­fas­sungs­gericht sollte dies als Wach­hund der Demokratie sich­er­stellen und wurde mit starken for­malen Kom­pe­ten­zen aus­ges­tat­tet.

Vieles spricht dafür, dass sich die Entste­hung schwach­er Ver­fas­sungs­gerichte in Europa auf der anderen Seite durch das weit­ge­hende Aus­bleiben solch­er his­torisch­er Erschüt­terun­gen erk­lären lässt.

Wo keine oder kaum Abstürze der Demokratie vorgekom­men sind, sah man offen­bar auch weniger Bedarf nach einem starken Ver­fas­sungs­gericht. So wurde beispiel­sweise in der Schweiz mit ihrer rel­a­tiv unge­broch­enen Ver­fas­sungskon­ti­nu­ität seit der Bun­desstaats­grün­dung eine sehr schwache Ver­fas­sungs­gerichts­barkeit insti­tu­tion­al­isiert.

«Die his­torische Her­aus­bil­dung schwach­er Ver­fas­sungs­gerichts­barkeit ste­ht dem­nach nicht per se für schwache Demokratiequal­ität, eher für Demokratiekon­ti­nu­ität.»

Samuel Huber

INFOBOX: Method­is­ches Vorge­hen

In der poli­tik­wis­senschaftlichen Lit­er­atur beste­ht bere­its eine Vielzahl an Erk­lärungsan­sätzen zur Entste­hung unter­schiedlich stark­er Ver­fas­sungs­gerichts­barkeit. In mein­er Bach­e­lo­rar­beit habe ich diese Erk­lärungs­the­o­rien mit Hil­fe von „Qual­i­ta­tive Com­par­a­tive Analy­sis“ (QCA), ein­er com­put­er­basierten und auf for­maler Logik begrün­de­ten sozial­wis­senschaftlichen Meth­ode über­prüft. Dafür habe ich zunächst Kom­bi­na­tio­nen von Bedin­gun­gen aus den The­o­rien abgeleit­et, welche gegeben sein müssten sofern die The­o­rien zutr­e­f­fen. Für die Mes­sung dieser Bedin­gun­gen habe ich auf eine bre­ite Auswahl an sozial­wis­senschaftlichen Daten­sätzen zurück­ge­grif­f­en.

Die Angst vor der „Putinisierung“ Osteuropas

Polens Ver­fas­sungs­gericht dürfte also rein for­mal gese­hen auch in Zukun­ft nicht zu den schwäch­sten Europas zählen. Ausser­dem bedeuten schwache Ver­fas­sungs­gerichte nicht per se schlechte Demokratiequal­ität. Es ist denn auch eher das umfassendere poli­tis­che Kli­ma in Polen, welch­es der EU Sorge bere­it­et und ihre drastis­che Reak­tion erk­lär­bar macht.

So wurde in Polen zusam­men mit der Schwächung des Ver­fas­sungs­gerichts ein neues und umstrittenes Medi­enge­setz erlassen, welch­es den Ein­fluss der neuen Regierung auf die Medi­en stärkt. Ausser­dem wur­den fünf neue, regime­treue Ver­fas­sungsrichter gewählt.

Die neue pol­nis­che Regierung hat also  den poli­tis­chen Zugriff auf die Jus­tiz und die Medi­en umfassend erhöht. Die for­male Schwächung des Ver­fas­sungs­gerichts stellt bloss eines von mehreren Ele­menten in diesem Prozess dar. Polen rei­ht sich damit aus Sicht der EU nach Ungarn und Rus­s­land in einen dro­hen­den Recht­srutsch autoritär­er und illib­eraler Prä­gung ein. Diese Entwick­lung wird von Vertretern der EU und der pol­nis­chen Oppo­si­tion besorgt als „Putin­isierung“ oder „Orban­isierung“ Osteu­ropas beze­ich­net. Es ist diese poli­tis­che Gross­wet­ter­lage, welche die Reak­tion der EU – und die ungle­iche Beurteilung schwach­er und stark­er Ver­fas­sungs­gerichts­barkeit zwis­chen West- und Osteu­ropa – ver­ständlich macht.

INFOBOX: Ver­fas­sungs­gerichts­barkeit in der Schweiz

Die Ver­fas­sungs­gerichts­barkeit in der Schweiz wird oft als eine „beschränk­te“ beze­ich­net. Anders als in den meis­ten anderen Demokra­tien lassen sich in der Schweiz vom nationalen Par­la­ment beschlossene, ver­fas­sungswidrige Bun­des­ge­set­ze nicht durch ein Ver­fas­sungs­gericht aufheben. Dies auch im Fall eines Ver­stoss­es eines Bun­des­ge­set­zes gegen den in der Bun­desver­fas­sung fest­ge­hal­te­nen Men­schen­recht­skat­a­log.

Beschränkt“ aber vorhan­den ist eine Ver­fas­sungs­gerichts­barkeit in der Schweiz hinge­gen in Ansätzen dur­chaus: So über­prüft das Bun­des­gericht kan­tonale Geset­ze und auf nationaler Ebene zumin­d­est Verord­nun­gen auf ihre Ver­fas­sungsmäs­sigkeit. Ausser­dem hat die Schweiz die Europäis­che Men­schen­recht­skon­ven­tion EMRK unterze­ich­net. Dadurch ergibt sich im Fall von Men­schen­rechtsver­let­zun­gen die Möglichkeit ein­er Klage beim Europäis­chen Gericht­shof für Men­schen­rechte EGMR.

Die Frage wie stark die Ver­fas­sungs­gerichts­barkeit in der Schweiz aus­geprägt sein soll, ist zudem ein­er der lan­glebig­sten Zankäpfel der schweiz­erischen Par­la­ments­geschichte. Seit den 1920er Jahren wurde sie nahezu alle fünf bis zehn Jahre im Par­la­ment behan­delt. Und der Zankapfel dürfte uns erhal­ten bleiben: Nach­dem das Par­la­ment zum let­zten Mal im Jahr 2012 eine Stärkung der schweiz­erischen Ver­fas­sungs­gerichts­barkeit abgelehnt hat, ste­ht das The­ma nach ein­er Motion aus dem Jahr 2014 dem­nächst erneut zur Debat­te.


Lit­er­atur:

  • Kneip, S. (2008). „Ver­fas­sungs­gerichts­barkeit im Ver­gle­ich“, in: Beck­er, M. und R. Zim­mer­ling (Hrsg.). Die EU-Staat­en im Ver­gle­ich. Struk­turen, Prozesse, Poli­tik­in­halte. Wies­baden: VS Ver­lag für Sozial­wis­senschaften, S. 631–655.

  • Lijphart, A. (2012). Pat­terns of Democ­ra­cy. Gov­ern­ment Forms and Per­for­mance in Thir­ty-Six Coun­tries. New Haven & Lon­don: Yale Uni­ver­si­ty Press.

  • Mad­dex, R. L. (2014). Con­sti­tu­tions of the World. Lon­don: Rout­ledge.

Titel­bild: Proteste gegen die neue Regierung in Warschau, Polen. 15. Dezem­ber 2015. Quelle: Wiki­me­dia Com­mons

Lek­torat, Grafiken und Lay­out: Pas­cal Burkhard

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