Sind Gemeindeversammlungen noch zeitgemäss?

In vier von fünf Schweiz­er Gemein­den wird bei Gemein­de­v­er­samm­lun­gen über lokale poli­tis­che Geschäfte entsch­ieden – doch immer weniger Stimm­bürg­erin­nen und -bürg­er gehen über­haupt hin. Junge und Neuzuge­zo­gene sind beson­ders unter­vertreten. Westschweiz­er und Tessin­er Gemein­den set­zen grössten­teils auf lokale Par­la­mente. In der Deutschschweiz ist hinge­gen kein Trend in diese Rich­tung zu erken­nen.

Ganz ähn­lich wie an den welt­bekan­nten Lands­ge­mein­den in den Kan­to­nen Appen­zell-Innerrho­den und Glarus entschei­den auch in vier von fünf Schweiz­er Gemein­den die Stimm­bürg­erin­nen und Stimm­bürg­er über den Grossteil ihrer poli­tis­chen Geschäfte an ein­er Ver­samm­lung. In den restlichen Gemein­den, vor allem in der Westschweiz und in den Städten, tritt anstelle der Ver­samm­lung ein lokales Par­la­ment. Nur ganz wenige Gemein­den ken­nen wed­er Ver­samm­lung noch Par­la­ment und erledi­gen sämtliche Geschäfte an der Urne, oder haben sowohl eine Ver­samm­lung wie auch ein Par­la­ment.

Ins­ge­samt wer­den in der Schweiz pro Jahr schätzungsweise gegen 4000 solche Ver­samm­lun­gen durchge­führt, welche von rund 300‘000 Per­so­n­en besucht wer­den. Die Beteili­gungszahlen für die einzel­nen Ver­samm­lun­gen sind jedoch weniger erfreulich. Sie sinken von etwas mehr als 20 Prozent in den kle­in­sten Gemein­den auf ein paar wenige Prozente in den grössten Gemein­den. In den let­zten 30 Jahren sind sie zudem kon­stant rück­läu­fig.

Gesamtschweiz­erisch wer­den für etwas mehr als der Hälfte der Bevölkerung lokale Geschäfte im Ver­samm­lungssys­tem entsch­ieden. Wer diese Ver­samm­lun­gen besucht und wie sie ver­laufen, ist erstaunlicher­weise wenig bekan­nt. Zu ein­er medi­al bre­it­eren Berichter­stat­tung kommt es nur in Aus­nah­me­fällen, beispiel­sweise wenn es um grosse Landgeschäfte oder den Bau von umstrit­te­nen Infra­struk­tur- oder Touris­mu­san­la­gen geht, welche die ganz Gemeinde in Aufruhr ver­set­zen.

Unser in peri­odis­chen Abstän­den durchge­führtes Gemein­de­mon­i­tor­ing ver­mag, zumin­d­est ansatzweise, Ein­blick in die Vielfältigkeit des Ver­samm­lungssys­tems in den Gemein­den der Schweiz zu ver­mit­teln.*

Wer nimmt an Gemeindeversammlungen teil?

Hin­sichtlich der Repräsen­ta­tiv­ität der an den Gemein­de­v­er­samm­lun­gen anwe­send und über die Geschicke der Gemeinde bes­tim­menden Bürg­erin­nen und Bürg­er bestätigt sich die anek­do­tis­che Evi­denz von der Dom­i­nanz der Alteinge­sesse­nen und der älteren Stimm­bürg­erin­nen und Stimm­bürg­er. Unter­vertreten sind gemäss unser­er Erhe­bung vor allem die jün­geren Ein­wohner­in­nen und Ein­wohn­er (vgl. Abbil­dung 1).

Abbildung 1:

Abbildung 1

Die schwache Beteili­gung der Jun­gen erstaunt wenig, da ihre Teil­nah­mew­erte auch bei Abstim­mungen und Wahlen deut­lich tiefer liegen. Zu erstaunen ver­mag allen­falls, dass es kaum Gemein­den gibt, in denen die Jun­gen nicht unter­vertreten sind. Eben­falls sehr häu­fig unter­vertreten sind Neuzuge­zo­gene. Häu­figer unter­vertreten als übervertreten, aber immer­hin noch in der Mehrheit der Gemein­den angemessen vertreten, sind Frauen, Per­so­n­en mit hohem Bil­dungs­grad und höherem Einkom­men, Gewer­be­treibende, Land­wirte, Parteim­it­glieder und Vere­ins­mit­glieder. In einem etwas grösseren Teil der Gemein­den übervertreten sind schliesslich die älteren Per­so­n­en, Hau­seigen­tümer und Alteinge­sessene. Der Graben zwis­chen den Alteinge­sesse­nen und den Neuzuge­zo­gen ver­schärft sich zudem mit zunehmender Gemein­de­grösse.

Ganz ähn­lich lässt sich auch zeigen, dass die Unter­vertre­tung der Jugendlichen und der Frauen mit der Gemein­de­grösse eher zunimmt. Ob es die grössere soziale Kon­trolle, tra­di­tionelle Ver­hal­tens­muster oder ein stärk­er­er Gemein­schaftssinn sind, welche in kleinen Gemein­den bei diesen bei­den Grup­pen zu weniger schlecht­en Teil­nah­mew­erten führen, lässt sich aus den Dat­en nicht her­ausle­sen. Sich­er kann jedoch nicht umgekehrt geschlossen wer­den, dass die Ver­samm­lungs­demokratie in grösseren Gemein­den eine weniger verz­er­rte Teil­nehmenden­zusam­menset­zung ken­nt.

Eine höhere Bil­dung wird häu­fig als eine der zen­tralen Vari­ablen zur Förderung der Wahl- und Abstim­mung­steil­nahme genan­nt. Inter­es­san­ter­weise scheint dies bei der Ver­samm­lungs­demokratie nicht zwin­gend der Fall zu sein. Bess­er Gebildete sind, fol­gt man der Ein­schätzung der Gemein­de­schreiber, angemessen vertreten oder in ein paar weni­gen Gemein­den leicht unter­vertreten, und dieses Muster bleibt über sämtliche Gemein­de­grössenkat­e­gorien hin­weg ziem­lich kon­stant. Offen­bar haben Ver­samm­lun­gen im Ver­hält­nis zu Wahlen und Abstim­mungen keinen Elite-Bias. Dafür gewin­nen Parteivertreter mit zunehmender Gemein­de­grösse an Bedeu­tung und sind in den grössten Gemein­den häu­fig übervertreten.

Wird diskutiert und gestritten?

In unser­er Befra­gung bat­en wir die Gemein­de­schreiber anzugeben, wie viele Leute sich jew­eils an den Diskus­sio­nen beteiligten respek­tive wie häu­fig es zu umstrit­te­nen Ergeb­nis­sen oder beson­ders stark und ein­seit­ig mobil­isieren­den Ver­samm­lun­gen kommt.

Sich­er falsch ist die Vorstel­lung, dass an den Gemein­de­v­er­samm­lun­gen alle miteinan­der disku­tieren und gemein­sam nach ein­er Lösung suchen. Fast kön­nte man sagen, dass es sich auch hier vielmehr um einen qua­si Par­la­ments­be­trieb han­delt, bei dem lediglich die Frak­tion­ssprech­er das Wort ergreifen. Der Unter­schied beste­ht allen­falls darin, dass es für Aussen­ste­hende nicht immer ganz klar ist, welche Inter­essen und poli­tis­chen Vorstel­lun­gen hin­ter den Wort­mel­dun­gen steck­en.

Man kann jedoch auch nicht behaupten, dass an der Gemein­de­v­er­samm­lung keine Poli­tik gemacht wird oder dass hier lediglich den Anträ­gen der Gemein­de­ex­eku­tive zuges­timmt wird. Es gibt keine Gemeinde, in der es an den Gemein­de­v­er­samm­lun­gen nie zu Wort­mel­dun­gen kommt (vgl. Abbil­dung 2). Und es kommt in zwis­chen 80 und 90 Prozent der Ver­samm­lungs­ge­mein­den, wenn auch nicht sehr häu­fig, zu knap­pen Entschei­dun­gen, uner­warteten Ergeb­nis­sen und zur Ablehnung von Anträge der Gemein­de­ex­eku­tive. Noch etwas häu­figer kommt es zu Ver­suchen von Vere­inen, Parteien und Inter­es­sen­grup­pen, durch die Mobil­isierung ihrer Anhänger die Entschei­dun­gen der Ver­samm­lung zu ihren Gun­sten zu bee­in­flussen.

Abbildung 2:

Abbildung 2

Ins­ge­samt zeigen unsere Resul­tate, dass es vor allem in Gemein­den mit mehr als 10‘000 Ein­wohn­ern häu­figer zu ani­mierten Ver­samm­lun­gen kommt. Kan­tone, in denen dies zudem eher der Fall ist, sind NW, SH, GR und ZG, Kan­tone, in denen dies eher sel­ten der Fall ist, sind ZH, BE, VS, TI und OW.

Wie zeitgemäss sind solche Versammlungen?

Gemein­de­v­er­samm­lun­gen als Urform der Demokratie geniessen auch heute noch eine grosse Pop­u­lar­ität. Die tiefen und rück­läu­fi­gen Besucherzahlen lassen jedoch an der Legit­im­ität der an ihnen gefäll­ten Entschei­dun­gen Zweifel aufkom­men. Den­noch ist – zumin­d­est in der Deutschschweiz – kein Trend Rich­tung Gemein­de­par­la­mente zu erken­nen. Trotz Bevölkerungswach­s­tum und Gemein­de­fu­sio­nen hat sich die Zahl der Gemein­de­par­la­mente kaum erhöht, was die Bedeu­tung dieser Form der direk­t­demokratis­chen Mitwirkung unter­mauert.

Angesichts der teil­weise gerecht­fer­tigten Ein­wände bezüglich ihrer Demokrati­etauglichkeit in ein­er sich wan­del­nden Gesellschaft, gilt es sicherzustellen, dass Gemein­de­v­er­samm­lun­gen gewisse Min­destanforderun­gen erfüllen. Eine grosse Mehrheit der Ver­samm­lungs­ge­mein­den (rund 90 Prozent) sehen bere­its heute die Möglichkeit vor, dass über heik­le The­men geheim abges­timmt wer­den kann. In knapp der Hälfte der Gemein­den kann zu einem Entscheid der Gemein­de­v­er­samm­lung auch eine Urnen­ab­stim­mung beantragt wer­den, sei diese direkt an der Ver­samm­lung, bevor der Entscheid gefällt wird, oder nach der Ver­samm­lung im Sinne eines „Ref­er­en­dums“ gegen den Ver­samm­lungsentscheid. Solche Vorkehrun­gen garantieren, dass die an der Gemein­de­v­er­samm­lun­gen gefäll­ten Entschei­dun­gen nicht zu ein­er Dik­tatur ein­er kleinen lokalen Min­der­heit verkom­men und die Gemein­de­v­er­samm­lung als Insti­tu­tion zum Fällen von bre­it abgestützten und legit­imierten lokalpoli­tis­chen Entschei­dun­gen beibehal­ten wer­den kann.

Gemein­de­grösse und Gemein­de­par­la­ment

Im Hin­blick auf eine Gemein­de­fu­sion – die ja teil­weise zu ein­er deut­lichen Ver­grösserung der Ein­wohn­erzahlen führt – stellt sich immer wieder auch die Frage, ob es für die neue Gemeinde nicht angezeigt wäre, von einem Ver­samm­lungssys­tem zu einem Sys­tem mit Gemein­de­par­la­ment zu wech­seln. Der Blick auf die Gemein­den mit Gemein­de­par­la­ment in der Schweiz und die Entwick­lung über die let­zten Jahre hin­weg zeigt jedoch, dass auch sehr grosse Gemein­den noch an einem Ver­samm­lungssys­tem fes­thal­ten und dass Fusio­nen nicht zwin­gend zu mehr Gemein­de­par­la­menten geführt haben. Ob Gemein­de­v­er­samm­lung oder Gemein­de­par­la­ment ist zuerst ein­mal eine Frage demokrati­ethe­o­retis­ch­er Präferen­zen.

In der Westschweiz und im Tessin dominiert ein­deutig das Par­la­mentssys­tem. In den Kan­to­nen GE und NE haben alle Gemein­den ein lokales Par­la­ment und im Waadt­land und im Tessin gibt es keine Gemein­den mit mehr als 1000 Ein­wohn­ern, die kein Par­la­ment haben (vgl. Abbil­dung 3). In den Kan­ton Fri­bourg, Bern, Jura und Wal­lis wech­seln bere­its mit­tel­grossen Gemein­den zu einem Par­la­ment und in den übri­gen Deutschschweiz­er Kan­to­nen wird ab ein­er Grösse von 10‘000 Ein­wohn­er die Ein­führung eines Gemein­de­par­la­ments disku­tiert. Beson­ders zurück­hal­tend dies­bezüglich ist man im Kan­ton Zürich, wo in etwa der Hälfte der rund 30 Gemein­den mit über 10‘000 Ein­wohn­ern noch das Ver­samm­lungssys­tem existiert.

Abbildung 3:

Graph 3


Dieser Beitrag bezieht sich auf: Lad­ner, Andreas (2016). Gemein­de­v­er­samm­lung und Gemein­de­par­la­ment. Über­legun­gen und empirische Befunde zur Aus­gestal­tung der Leg­isla­tiv­funk­tion in den Schweiz­er Gemein­den. Lau­sanne: Cahi­er de l’IDHEAP Nr. 292. ISBN 978–2-940390–79-3. 

* Seit 1988 wer­den in den Schweiz­er Gemein­den auf Ini­tia­tive ver­schieden­er Uni­ver­sitätsin­sti­tute in Abstän­den von 5 bis 7 Jahren gesamtschweiz­erische Befra­gun­gen zur poli­tis­chen Organ­i­sa­tion und zur lokalen Poli­tik durchge­führt. An diesen Befra­gun­gen beteili­gen sich jew­eils zwis­chen 60 und 85 Prozent der Gemein­den. Die näch­ste Befra­gung find­et in den kom­menden Monat­en statt.


Titel­bild: Flickr.

Lek­torat, Lay­out und Grafiken: Pas­cal Burkhard

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