Fracking in der Schweiz? Im Zweifelsfall nein!

Die Gas­gewin­nung mit­tels Frack­ing stösst in der Schweiz vielerorts auf Oppo­si­tion. Auch wenn kaum konkrete Pro­jek­te existieren, haben einzelne Kan­tone bere­its Ver­bote beschlossen. Die Analyse der poli­tis­chen Prozesse hil­ft zu ver­ste­hen, wie es zu solchen Entschei­dun­gen kommt. Ein häu­figes Motiv: Fehlt das Wis­sen, kommt das Vor­sorgeprinzip zum Tra­gen.

In den USA hat Frack­ing einen regel­recht­en Gas-Boom aus­gelöst, der die Rohstoff­preise gesenkt und die Wirtschaft in eini­gen Bun­desstaat­en (z.B. Texas) angekurbelt hat. Daher erstaunt es kaum, dass andere Län­der sich für diese Tech­nik inter­essieren und entsprechende Pro­jek­te disku­tieren. So ist Frack­ing unter anderem in Gross­bri­tan­nien, Frankre­ich und Deutsch­land ein The­ma. Die Diskus­sio­nen sind meist kon­flik­tre­ich und emo­tion­al. Es wer­den neg­a­tive Kon­se­quen­zen für die Umwelt befürchtet. Denn falsch angewen­det kann Frack­ing das Grund­wass­er verun­reini­gen oder Emis­sio­nen des Klima­gas­es Methan verur­sachen. Zudem ist die Ver­wen­dung und Entsorgung der Chemikalien ökol­o­gisch heikel.

Die grüne Bern­er Nation­al­rätin Aline Trede hat deshalb 2013 im Pos­tu­lat 13.3108 «Frack­ing in der Schweiz» eine Posi­tion­ierung des Bun­desrats ver­langt. Spätestens sei­ther ste­ht die umstrit­tene Tech­nik zur Förderung von Erdgas auch in der Schweiz auf der poli­tis­chen Agen­da. Das Pos­tu­lat Trede ver­langte u.a. vom Bun­desrat abzuk­lären, welche Geset­zes­grund­la­gen geschaf­fen wer­den müssten, um die Explo­ration und Gewin­nung von Schiefer­gas einem zehn­jähri­gen Mora­to­ri­um zu unter­stellen.

INFOBOX: Frack­ing

Bei der hydraulis­chen Frak­turierung, kurz Frack­ing, wird ein Gemisch aus Wass­er, Sand und Chemikalien mit hohem Druck in Schiefer­gesteinss­chicht­en gepresst, um diese durch unzäh­lige kleine Risse (Frak­turen) aufzubrechen. Die Frak­turen entste­hen ent­lang hor­i­zon­tal ver­laufend­er Bohrun­gen im Unter­grund. Durch sie kön­nen grosse Men­gen an Gas extrahiert wer­den, das im Schiefer dif­fus verteilt vorkommt.

Nach gel­ten­dem Recht sind die Kan­tone für die Nutzung und Aus­beu­tung der Ressourcen und Min­er­alien im Unter­grund ver­ant­wortlich. Falls Frack­ing ver­boten wer­den soll, muss dies also das Resul­tat eines poli­tis­chen Prozess­es auf Kan­ton­sebene sein. Kollek­tive Akteure wie Inter­es­sen­grup­pen, Parteien, Regierun­gen und Ver­wal­tun­gen ver­han­deln und erar­beit­en allfäl­lige Reg­ulierun­gen. Im Rah­men solch­er Poli­tikprozesse bilden Akteure, welche ähn­liche poli­tis­che Ziele ver­fol­gen, meist Koali­tio­nen.

Um das Entste­hen poli­tis­ch­er Reg­ulierun­gen zu ver­ste­hen, lohnt es sich deshalb, den Ver­hand­lung­sprozess zwis­chen den Akteuren zu analysieren: Was ist die poli­tis­che Aus­gangslage in einzel­nen Kan­to­nen? Welche Koali­tio­nen von Akteuren set­zen sich für oder gegen ein Ver­bot der Frack­ing-Tech­nolo­gie ein? Wie gehen sie dabei vor?

Drei Kantone mit unterschiedlichen Ausgangslagen, aber ähnlichem Resultat

In der Schweiz kön­nte vor allem in den Ebe­nen des Mit­tel­lan­des ein Poten­zial für die Gas­förderung mit­tels Frack­ing beste­hen. Der genaue Umfang ist allerd­ings schwierig abzuschätzen. Das The­ma ist in den Kan­to­nen dementsprechend unter­schiedlich stark poli­tisiert. Nur im Thur­gau sowie in Genf, Freiburg, Bern, Waadt und Neuen­burg hat es bis heute min­destens zwei poli­tis­che Vorstösse dazu gegeben.

INFOBOX: Sit­u­a­tion in den Kan­to­nen

Die drei unter­sucht­en Kan­tone Neuen­burg, Waadt und Bern unter­schei­den sich sowohl in ihren Aus­gangsla­gen als auch in den poli­tis­chen Prozessen:

Im Kan­ton Neuen­burg inter­essierte sich ab 2008 ein multi­na­tionaler Gaskonz­ern dafür, mit ein­er Schürf­be­wil­li­gung das Poten­zial für Gas­bohrun­gen im Val de Tra­vers auszu­loten. Aus dem Tal beziehen 70 Prozent der Kan­tons­bevölkerung ihr Trinkwass­er. Obwohl Vorkom­men von kon­ven­tionellem Erdgas und Schiefer­gas ver­mutet wer­den, wollte die Fir­ma offiziell nur kon­ven­tionelle Probe­bohrun­gen evaluieren. Trotz­dem formte sich in den betrof­fe­nen Gemein­den poli­tis­ch­er Wider­stand gegen das geplante Pro­jekt. Öffentliche Protes­tak­tio­nen und par­la­men­tarische Ini­tia­tiv­en führten 2014 schliesslich zu einem Mora­to­ri­um für sämtliche Gas­förderung­spro­jek­te. Für die kom­mende Geset­zes­re­vi­sion ist sog­ar die Ein­führung eines Ver­botes geplant.

Im Kan­ton Waadt beste­ht bere­its seit 2011 ein Mora­to­ri­um für Frack­ing-Pro­jek­te. Als Folge eines par­la­men­tarischen Vorstoss­es, der man­gel­nde Ken­nt­nisse, zu hohe Risiken und eine fehlende nationale Koor­di­na­tion kri­tisierte, vergibt der Kan­ton zurzeit keine Schürf­be­wil­li­gun­gen mehr. Zuvor allerd­ings hiel­ten drei Fir­men entsprechende Konzes­sio­nen, eine davon sog­ar eine Bohrkonzes­sion. Diese Bohrun­gen sind momen­tan eben­falls eingestellt. Ein defin­i­tives Ver­bot ist vor­läu­fig aber nicht geplant.

Im Kan­ton Bern besitzen zwei Fir­men Schürf­be­wil­li­gun­gen, ohne dass ein konkretes Frack­ing Vorhaben beste­ht. Nach­dem par­la­men­tarische Vorstösse die Regierung nicht zu einem Ver­bot solch­er Pro­jek­te bewe­gen kon­nten, lancierte die Grüne Partei eine entsprechende Volksini­tia­tive. Gle­ichzeit­ig wurde eine par­la­men­tarische Motion ein­gere­icht. Dies führte dazu, dass die Regierung sich schliesslich doch für ein Ver­bot aussprach. Sie will es bei der näch­sten Über­ar­beitung ins Bergre­galge­setz aufnehmen.

Die drei unter­sucht­en Kan­tone Neuen­burg, Waadt und Bern zeigen eine ver­gle­ich­bare Sit­u­a­tion: Eine rel­a­tiv grosse Koali­tion von Akteuren spricht sich jew­eils für ein Mora­to­ri­um oder gar für ein Ver­bot des Frack­ing-Ver­fahrens aus (Antifrack­ing-Koali­tion). Dazu gehören jew­eils die Mitte-Links-Parteien (alle auss­er FDP und SVP), lokale und kan­tonale Natur- und Umweltschut­zor­gan­i­sa­tio­nen, Stadtregierun­gen, Stellen der kan­tonalen Ver­wal­tung sowie einzelne Bun­desämter (zum Beispiel das Bun­de­samt für Umwelt). In allen drei Kan­to­nen ste­ht dieser grossen Antifrack­ing-Koali­tion eine kleine Gruppe gegenüber, die Frack­ing als weniger prob­lema­tisch beurteilt und die Tech­nolo­gie nicht grund­sät­zlich ver­bi­eten möchte (Antiver­bot-Koali­tion). In dieser Koali­tion find­en sich vor allem die an Pro­jek­ten inter­essierten Gasun­ternehmen, die FDP und die SVP (auss­er im Kan­ton Neuen­burg) sowie kan­tonale Wirtschaftsver­bände (nur in der Waadt) und vere­inzelte Bun­desämter (zum Beispiel das Bun­de­samt für Energie).

Abgrenzung und Geschlossenheit der Koalitionen entscheidend

Dass im Kan­ton Waadt im Gegen­satz zu Bern und Neuen­burg noch kein defin­i­tives Ver­bot vorge­se­hen ist, hat Gründe. Erstens ist die Antiver­bot-Koali­tion in diesem Kan­ton stärk­er als in den anderen Kan­to­nen. So kon­nte sie den poli­tis­chen Prozess zu knapp 40 Prozent bee­in­flussen, während ihre Pen­dants in Bern und Neuen­burg nur rund 30 Prozent erre­icht­en (siehe Abbil­dung 1). Zweit­ens ist das The­ma in der Waadt generell weniger kon­flik­t­be­haftet. Es kam beispiel­sweise zu kein­er öffentlichen Mobil­isierung durch Proteste wie in Neuen­burg oder durch eine Volksini­tia­tive wie in Bern. Zudem ist die Polar­isierung zwis­chen der Antifrack­ing-Koali­tion und der Antiver­bot-Koali­tion schwäch­er. Die Koali­tion­s­gren­zen ver­laufen weniger ein­deutig.

Abbildung 1:

Fracking 

Hin­weis: Der Ein­fluss der jew­eili­gen Koali­tion ergibt sich aus dem gesamten Rep­u­ta­tion­se­in­fluss ihrer Akteure. Der Rep­u­ta­tion­se­in­fluss eines Akteurs entspricht dem Prozentsatz der Umfrageteil­nehmer, die den entsprechen­den Akteur als ein­flussre­ich im kan­tonalen Poli­tikprozess eingeschätzt haben.

Beson­ders aus­geprägt sind die inhaltlichen Kon­flik­te zwis­chen den Koali­tio­nen in Bern. Überdies sind sich die Fir­men und die rechts­bürg­er­lichen Parteien inner­halb der Antiver­bot-Koali­tion kaum einig. Ohne geschlossene Koali­tion sind Akteure in Poli­tikprozessen aber meist chan­cen­los. Deshalb ist es wenig erstaunlich, dass sich die geschlossenere und stärkere Antifrack­ing-Koali­tion in Bern durch­set­zen kon­nte. In Neuen­burg zeigt die starke Einigkeit inner­halb der Koali­tio­nen, weshalb eine Kom­pro­miss­lö­sung schwierig zu erre­ichen war und sich die stärkere Koali­tion durchge­set­zt hat (siehe Abbil­dung 2). Das Mass an Abgren­zung zwis­chen den Koali­tio­nen sowie an Geschlossen­heit inner­halb der Koali­tio­nen waren auss­chlaggebende Fak­toren, dass im Kan­ton Waadt ein Mora­to­ri­um zus­tande kam, während in den anderen bei­den Kan­to­nen ein Ver­bot beschlossen wurde.

Abbildung 2:

Fracking

Lese­beispiel: Inner­halb der Antifrack­ing-Koali­tion im Kan­ton Neuen­burg beträgt die Übere­in­stim­mung 24 Prozent, die Kon­flik­te machen 2 Prozent aus. 100 Prozent wären erre­icht, wenn sämtliche Akteure inner­halb dieser Koali­tion angegeben hät­ten, mit allen anderen Akteuren inner­halb der Koali­tion übere­in­stim­mende Posi­tio­nen zu haben.

«Nicht in meinem Garten»

Neben den Koali­tions­beziehun­gen und den Kon­flik­t­niveaus ist bei poli­tis­chen Entschei­den zum Frack­ing auch der Aus­tausch tech­nis­chen Wis­sens entschei­dend. Die Auseinan­der­set­zung mit neuen, wis­senschaftlich und tech­nisch kom­plex­en The­men stellt für poli­tis­che Akteure eine Her­aus­forderung dar. Deshalb kommt wis­senschaftlichen Insti­tu­tio­nen eine entschei­dende Rolle zu, um tech­nis­ches Wis­sen bere­itzustellen. Es ist wahrschein­lich, dass poli­tis­che Akteure in ungewis­sen Sit­u­a­tio­nen das Vor­sorgeprinzip bevorzu­gen. Wenn sich neg­a­tive Kon­se­quen­zen für Men­sch und Umwelt nicht auss­chliessen lassen, wird eine neue Tech­nolo­gie oft mit einem Mora­to­ri­um belegt oder ver­boten, bis neue wis­senschaftliche Erken­nt­nisse vor­liegen. Dieses Vorge­hen kon­nten wir in allen drei Kan­to­nen fest­stellen.

Die hier umris­se­nen Forschungsre­sul­tate deuten darauf hin, dass es in der Schweiz in Zukun­ft kaum zu ein­er Gas­förderung mit Frack­ing kom­men wird. Die Ablehnung gegenüber der Tech­nolo­gie, die mit Sicher­heit auch stark mit der neg­a­tiv­en Medi­en­berichter­stat­tung in den USA zusam­men­hängt, geht weit über die Umweltschut­zor­gan­i­sa­tio­nen und die Grüne Partei hin­aus. Die kri­tis­chen Akteure sind nicht nur zahlen­mäs­sig über­legen, son­dern ver­fü­gen in der Schweiz auch über ein spez­i­fis­ches poli­tis­ches Instru­men­tar­i­um, um sich gegen entsprechende Pro­jek­te zu wehren. Die aus­geprägten direk­t­demokratis­chen Möglichkeit­en und der Föder­al­is­mus stellen sich­er, dass nur sehr bre­ite Mehrheit­en ein poli­tis­ches Vorhaben erfol­gre­ich umset­zen kön­nen. Hinzu kommt das Nim­by-Phänomen («Not in my back­yard»): Selb­st wenn eine Mehrheit der Akteure in der Schweiz Frack­ing-Pro­jek­te gutheis­sen würde, möchte kaum jemand die entsprechen­den Bohrun­gen in sein­er Umge­bung wis­sen. Lokaler Wider­stand ist bei solchen Pro­jek­ten sehr wahrschein­lich, wie das Beispiel Neuen­burg zeigt. Let­ztlich ist im Mit­tel­land wohl auch die Bevölkerungs­dichte und die Abhängigkeit vom Grund­wass­er zu hoch, das ökonomis­che Poten­zial bei den eben beschriebe­nen Hür­den dage­gen zu ger­ing.

Die Schweiz­er Kan­tone ste­hen mit ihrer kri­tis­chen Hal­tung gegenüber dem Frack­ing nicht alleine da. So hat beispiel­sweise Frankre­ich das Ver­fahren ver­boten. Auch in Deutsch­land ste­ht ein Ver­bot zur Diskus­sion. In Schot­t­land und Wales ist Frack­ing eben­falls nicht mehr erlaubt. Und obwohl die Zen­tral­regierung in Lon­don die Aus­beu­tung von Schiefer­gas expliz­it fördert, scheit­ern entsprechende Pro­jek­te auch in Eng­land an lokalem Wider­stand. Nicht zulet­zt gibt es auch in den USA trotz Frack­ing-Boom lokale oder regionale Ver­bote. So ist der Ein­satz dieser Tech­nolo­gie zum Beispiel im Bun­desstaat New York seit 2014 nicht mehr möglich.

INFOBOX: Meth­ode

Im Rah­men eines inter­na­tion­al ver­gle­ichen­den Pro­jek­ts haben wir die poli­tis­che Debat­te in Neuen­burg, Waadt und Bern unter­sucht. Zuerst rekon­stru­ierten wir mith­il­fe von amtlichen Pub­lika­tio­nen, Zeitungsar­tikeln und anderen Doku­menten den poli­tis­chen Prozess in jedem Kan­ton.

Ziel unser­er Analyse war es, zu ver­ste­hen, wie poli­tis­chen Beschlüsse zu Reg­ulierun­gen wie Konzes­sion­ierun­gen, Mora­to­rien und Ver­bote zus­tande kamen. Dazu unter­sucht­en wir die Koali­tio­nen der Akteure und deren Strate­gien. Wir iden­ti­fizierten in jedem Kan­ton die in den Poli­tikprozess involvierten kollek­tiv­en Akteure: Parteien, Inter­es­sen­grup­pen aus Wirtschaft und Zivilge­sellschaft, Ämter oder Wis­senschaftsvertreter. Ergänzt wurde diese Liste mit Akteuren, die Entschei­dungskom­pe­ten­zen beim The­ma Frack­ing haben. Dies ergab eine Liste von 25 (Waadt), 27 (Bern) und 34 (Neuen­burg) Akteuren. In einem Frage­bo­gen soll­ten diese unter anderem ihre poli­tis­chen Posi­tio­nen bezüglich Frack­ing und ihre Kon­tak­te zu anderen Akteuren angeben sowie deren Ein­fluss beurteilen. Mith­il­fe dieser Dat­en lassen sich Koali­tion­sstruk­turen rekon­stru­ieren.

Hin­weis: Dieser Beitrag erschien im Juni 2015 in ein­er leicht abgeän­derten Form auf der Web­seite der Eawag


Lit­er­atur:

  • Ingold K. & Fis­ch­er M. (2015): “Belief con­flicts and coali­tion struc­tures dri­ving sub-nation­al pol­i­cy respons­es: the case of Swiss reg­u­la­tion of uncon­ven­tion­al gas devel­op­ment.” In Weible et al.: Com­par­ing coali­tion pol­i­tics: Pol­i­cy debates on hydraulic frac­tur­ing in North Amer­i­ca and West­ern Europe. Pal­grave. Im Druck­er­schien.

Titel­bild: Grüne Partei Bern

Grafiken und Lay­out: Pas­cal Burkhard

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