Fracking in der Schweiz? Im Zweifelsfall nein!

Die Gas­ge­win­nung mit­tels Fracking stösst in der Schweiz vie­ler­orts auf Oppo­si­ti­on. Auch wenn kaum kon­kre­te Pro­jek­te exis­tie­ren, haben ein­zel­ne Kan­to­ne bereits Ver­bo­te beschlos­sen. Die Ana­ly­se der poli­ti­schen Pro­zes­se hilft zu ver­ste­hen, wie es zu sol­chen Ent­schei­dun­gen kommt. Ein häu­fi­ges Motiv: Fehlt das Wis­sen, kommt das Vor­sor­ge­prin­zip zum Tra­gen.

In den USA hat Fracking einen regel­rech­ten Gas-Boom aus­ge­löst, der die Roh­stoff­prei­se gesenkt und die Wirt­schaft in eini­gen Bun­des­staa­ten (z.B. Texas) ange­kur­belt hat. Daher erstaunt es kaum, dass ande­re Län­der sich für die­se Tech­nik inter­es­sie­ren und ent­spre­chen­de Pro­jek­te dis­ku­tie­ren. So ist Fracking unter ande­rem in Gross­bri­tan­ni­en, Frank­reich und Deutsch­land ein The­ma. Die Dis­kus­sio­nen sind meist kon­flikt­reich und emo­tio­nal. Es wer­den nega­ti­ve Kon­se­quen­zen für die Umwelt befürch­tet. Denn falsch ange­wen­det kann Fracking das Grund­was­ser ver­un­rei­ni­gen oder Emis­sio­nen des Kli­ma­ga­ses Methan ver­ur­sa­chen. Zudem ist die Ver­wen­dung und Ent­sor­gung der Che­mi­ka­li­en öko­lo­gisch hei­kel.

Die grü­ne Ber­ner Natio­nal­rä­tin Ali­ne Tre­de hat des­halb 2013 im Pos­tu­lat 13.3108 «Fracking in der Schweiz» eine Posi­tio­nie­rung des Bun­des­rats ver­langt. Spä­tes­tens seit­her steht die umstrit­te­ne Tech­nik zur För­de­rung von Erd­gas auch in der Schweiz auf der poli­ti­schen Agen­da. Das Pos­tu­lat Tre­de ver­lang­te u.a. vom Bun­des­rat abzu­klä­ren, wel­che Geset­zes­grund­la­gen geschaf­fen wer­den müss­ten, um die Explo­ra­ti­on und Gewin­nung von Schie­fer­gas einem zehn­jäh­ri­gen Mora­to­ri­um zu unter­stel­len.

INFOBOX: Fracking

Bei der hydrau­li­schen Frak­tu­rie­rung, kurz Fracking, wird ein Gemisch aus Was­ser, Sand und Che­mi­ka­li­en mit hohem Druck in Schie­fer­ge­steins­schich­ten gepresst, um die­se durch unzäh­li­ge klei­ne Ris­se (Frak­tu­ren) auf­zu­bre­chen. Die Frak­tu­ren ent­ste­hen ent­lang hori­zon­tal ver­lau­fen­der Boh­run­gen im Unter­grund. Durch sie kön­nen gros­se Men­gen an Gas extra­hiert wer­den, das im Schie­fer dif­fus ver­teilt vor­kommt.

Nach gel­ten­dem Recht sind die Kan­to­ne für die Nut­zung und Aus­beu­tung der Res­sour­cen und Mine­ra­li­en im Unter­grund ver­ant­wort­lich. Falls Fracking ver­bo­ten wer­den soll, muss dies also das Resul­tat eines poli­ti­schen Pro­zes­ses auf Kan­tons­ebe­ne sein. Kol­lek­ti­ve Akteu­re wie Inter­es­sen­grup­pen, Par­tei­en, Regie­run­gen und Ver­wal­tun­gen ver­han­deln und erar­bei­ten all­fäl­li­ge Regu­lie­run­gen. Im Rah­men sol­cher Poli­tik­pro­zes­se bil­den Akteu­re, wel­che ähn­li­che poli­ti­sche Zie­le ver­fol­gen, meist Koali­tio­nen.

Um das Ent­ste­hen poli­ti­scher Regu­lie­run­gen zu ver­ste­hen, lohnt es sich des­halb, den Ver­hand­lungs­pro­zess zwi­schen den Akteu­ren zu ana­ly­sie­ren: Was ist die poli­ti­sche Aus­gangs­la­ge in ein­zel­nen Kan­to­nen? Wel­che Koali­tio­nen von Akteu­ren set­zen sich für oder gegen ein Ver­bot der Fracking-Tech­no­lo­gie ein? Wie gehen sie dabei vor?

Drei Kantone mit unterschiedlichen Ausgangslagen, aber ähnlichem Resultat

In der Schweiz könn­te vor allem in den Ebe­nen des Mit­tel­lan­des ein Poten­zi­al für die Gas­för­de­rung mit­tels Fracking bestehen. Der genaue Umfang ist aller­dings schwie­rig abzu­schät­zen. Das The­ma ist in den Kan­to­nen dem­entspre­chend unter­schied­lich stark poli­ti­siert. Nur im Thur­gau sowie in Genf, Frei­burg, Bern, Waadt und Neu­en­burg hat es bis heu­te min­des­tens zwei poli­ti­sche Vor­stös­se dazu gege­ben.

INFOBOX: Situa­ti­on in den Kan­to­nen

Die drei unter­such­ten Kan­to­ne Neu­en­burg, Waadt und Bern unter­schei­den sich sowohl in ihren Aus­gangs­la­gen als auch in den poli­ti­schen Pro­zes­sen:

Im Kan­ton Neu­en­burg inter­es­sier­te sich ab 2008 ein mul­ti­na­tio­na­ler Gas­kon­zern dafür, mit einer Schürf­be­wil­li­gung das Poten­zi­al für Gas­boh­run­gen im Val de Tra­vers aus­zu­lo­ten. Aus dem Tal bezie­hen 70 Pro­zent der Kan­tons­be­völ­ke­rung ihr Trink­was­ser. Obwohl Vor­kom­men von kon­ven­tio­nel­lem Erd­gas und Schie­fer­gas ver­mu­tet wer­den, woll­te die Fir­ma offi­zi­ell nur kon­ven­tio­nel­le Pro­be­boh­run­gen eva­lu­ie­ren. Trotz­dem form­te sich in den betrof­fe­nen Gemein­den poli­ti­scher Wider­stand gegen das geplan­te Pro­jekt. Öffent­li­che Pro­test­ak­tio­nen und par­la­men­ta­ri­sche Initia­ti­ven führ­ten 2014 schliess­lich zu einem Mora­to­ri­um für sämt­li­che Gas­för­de­rungs­pro­jek­te. Für die kom­men­de Geset­zes­re­vi­si­on ist sogar die Ein­füh­rung eines Ver­bo­tes geplant.

Im Kan­ton Waadt besteht bereits seit 2011 ein Mora­to­ri­um für Fracking-Pro­jek­te. Als Fol­ge eines par­la­men­ta­ri­schen Vor­stos­ses, der man­geln­de Kennt­nis­se, zu hohe Risi­ken und eine feh­len­de natio­na­le Koor­di­na­ti­on kri­ti­sier­te, ver­gibt der Kan­ton zur­zeit kei­ne Schürf­be­wil­li­gun­gen mehr. Zuvor aller­dings hiel­ten drei Fir­men ent­spre­chen­de Kon­zes­sio­nen, eine davon sogar eine Bohr­kon­zes­si­on. Die­se Boh­run­gen sind momen­tan eben­falls ein­ge­stellt. Ein defi­ni­ti­ves Ver­bot ist vor­läu­fig aber nicht geplant.

Im Kan­ton Bern besit­zen zwei Fir­men Schürf­be­wil­li­gun­gen, ohne dass ein kon­kre­tes Fracking Vor­ha­ben besteht. Nach­dem par­la­men­ta­ri­sche Vor­stös­se die Regie­rung nicht zu einem Ver­bot sol­cher Pro­jek­te bewe­gen konn­ten, lan­cier­te die Grü­ne Par­tei eine ent­spre­chen­de Volks­in­itia­ti­ve. Gleich­zei­tig wur­de eine par­la­men­ta­ri­sche Moti­on ein­ge­reicht. Dies führ­te dazu, dass die Regie­rung sich schliess­lich doch für ein Ver­bot aus­sprach. Sie will es bei der nächs­ten Über­ar­bei­tung ins Berg­reg­al­ge­setz auf­neh­men.

Die drei unter­such­ten Kan­to­ne Neu­en­burg, Waadt und Bern zei­gen eine ver­gleich­ba­re Situa­ti­on: Eine rela­tiv gros­se Koali­ti­on von Akteu­ren spricht sich jeweils für ein Mora­to­ri­um oder gar für ein Ver­bot des Fracking-Ver­fah­rens aus (Anti­fracking-Koali­ti­on). Dazu gehö­ren jeweils die Mit­te-Links-Par­tei­en (alle aus­ser FDP und SVP), loka­le und kan­to­na­le Natur- und Umwelt­schutz­or­ga­ni­sa­tio­nen, Stadt­re­gie­run­gen, Stel­len der kan­to­na­len Ver­wal­tung sowie ein­zel­ne Bun­des­äm­ter (zum Bei­spiel das Bun­des­amt für Umwelt). In allen drei Kan­to­nen steht die­ser gros­sen Anti­fracking-Koali­ti­on eine klei­ne Grup­pe gegen­über, die Fracking als weni­ger pro­ble­ma­tisch beur­teilt und die Tech­no­lo­gie nicht grund­sätz­lich ver­bie­ten möch­te (Anti­ver­bot-Koali­ti­on). In die­ser Koali­ti­on fin­den sich vor allem die an Pro­jek­ten inter­es­sier­ten Gas­un­ter­neh­men, die FDP und die SVP (aus­ser im Kan­ton Neu­en­burg) sowie kan­to­na­le Wirt­schafts­ver­bän­de (nur in der Waadt) und ver­ein­zel­te Bun­des­äm­ter (zum Bei­spiel das Bun­des­amt für Ener­gie).

Abgrenzung und Geschlossenheit der Koalitionen entscheidend

Dass im Kan­ton Waadt im Gegen­satz zu Bern und Neu­en­burg noch kein defi­ni­ti­ves Ver­bot vor­ge­se­hen ist, hat Grün­de. Ers­tens ist die Anti­ver­bot-Koali­ti­on in die­sem Kan­ton stär­ker als in den ande­ren Kan­to­nen. So konn­te sie den poli­ti­schen Pro­zess zu knapp 40 Pro­zent beein­flus­sen, wäh­rend ihre Pen­dants in Bern und Neu­en­burg nur rund 30 Pro­zent erreich­ten (sie­he Abbil­dung 1). Zwei­tens ist das The­ma in der Waadt gene­rell weni­ger kon­flikt­be­haf­tet. Es kam bei­spiels­wei­se zu kei­ner öffent­li­chen Mobi­li­sie­rung durch Pro­tes­te wie in Neu­en­burg oder durch eine Volks­in­itia­ti­ve wie in Bern. Zudem ist die Pola­ri­sie­rung zwi­schen der Anti­fracking-Koali­ti­on und der Anti­ver­bot-Koali­ti­on schwä­cher. Die Koali­ti­ons­gren­zen ver­lau­fen weni­ger ein­deu­tig.

Abbildung 1:

Fracking 

Hin­weis: Der Ein­fluss der jewei­li­gen Koali­ti­on ergibt sich aus dem gesam­ten Repu­ta­ti­ons­ein­fluss ihrer Akteu­re. Der Repu­ta­ti­ons­ein­fluss eines Akteurs ent­spricht dem Pro­zent­satz der Umfra­ge­teil­neh­mer, die den ent­spre­chen­den Akteur als ein­fluss­reich im kan­to­na­len Poli­tik­pro­zess ein­ge­schätzt haben.

Beson­ders aus­ge­prägt sind die inhalt­li­chen Kon­flik­te zwi­schen den Koali­tio­nen in Bern. Über­dies sind sich die Fir­men und die rechts­bür­ger­li­chen Par­tei­en inner­halb der Anti­ver­bot-Koali­ti­on kaum einig. Ohne geschlos­se­ne Koali­ti­on sind Akteu­re in Poli­tik­pro­zes­sen aber meist chan­cen­los. Des­halb ist es wenig erstaun­lich, dass sich die geschlos­se­ne­re und stär­ke­re Anti­fracking-Koali­ti­on in Bern durch­set­zen konn­te. In Neu­en­burg zeigt die star­ke Einig­keit inner­halb der Koali­tio­nen, wes­halb eine Kom­pro­miss­lö­sung schwie­rig zu errei­chen war und sich die stär­ke­re Koali­ti­on durch­ge­setzt hat (sie­he Abbil­dung 2). Das Mass an Abgren­zung zwi­schen den Koali­tio­nen sowie an Geschlos­sen­heit inner­halb der Koali­tio­nen waren aus­schlag­ge­ben­de Fak­to­ren, dass im Kan­ton Waadt ein Mora­to­ri­um zustan­de kam, wäh­rend in den ande­ren bei­den Kan­to­nen ein Ver­bot beschlos­sen wur­de.

Abbildung 2:

Fracking

Lese­bei­spiel: Inner­halb der Anti­fracking-Koali­ti­on im Kan­ton Neu­en­burg beträgt die Über­ein­stim­mung 24 Pro­zent, die Kon­flik­te machen 2 Pro­zent aus. 100 Pro­zent wären erreicht, wenn sämt­li­che Akteu­re inner­halb die­ser Koali­ti­on ange­ge­ben hät­ten, mit allen ande­ren Akteu­ren inner­halb der Koali­ti­on über­ein­stim­men­de Posi­tio­nen zu haben.

«Nicht in meinem Garten»

Neben den Koali­ti­ons­be­zie­hun­gen und den Kon­flikt­ni­veaus ist bei poli­ti­schen Ent­schei­den zum Fracking auch der Aus­tausch tech­ni­schen Wis­sens ent­schei­dend. Die Aus­ein­an­der­set­zung mit neu­en, wis­sen­schaft­lich und tech­nisch kom­ple­xen The­men stellt für poli­ti­sche Akteu­re eine Her­aus­for­de­rung dar. Des­halb kommt wis­sen­schaft­li­chen Insti­tu­tio­nen eine ent­schei­den­de Rol­le zu, um tech­ni­sches Wis­sen bereit­zu­stel­len. Es ist wahr­schein­lich, dass poli­ti­sche Akteu­re in unge­wis­sen Situa­tio­nen das Vor­sor­ge­prin­zip bevor­zu­gen. Wenn sich nega­ti­ve Kon­se­quen­zen für Mensch und Umwelt nicht aus­schlies­sen las­sen, wird eine neue Tech­no­lo­gie oft mit einem Mora­to­ri­um belegt oder ver­bo­ten, bis neue wis­sen­schaft­li­che Erkennt­nis­se vor­lie­gen. Die­ses Vor­ge­hen konn­ten wir in allen drei Kan­to­nen fest­stel­len.

Die hier umris­se­nen For­schungs­re­sul­ta­te deu­ten dar­auf hin, dass es in der Schweiz in Zukunft kaum zu einer Gas­för­de­rung mit Fracking kom­men wird. Die Ableh­nung gegen­über der Tech­no­lo­gie, die mit Sicher­heit auch stark mit der nega­ti­ven Medi­en­be­richt­erstat­tung in den USA zusam­men­hängt, geht weit über die Umwelt­schutz­or­ga­ni­sa­tio­nen und die Grü­ne Par­tei hin­aus. Die kri­ti­schen Akteu­re sind nicht nur zah­len­mäs­sig über­le­gen, son­dern ver­fü­gen in der Schweiz auch über ein spe­zi­fi­sches poli­ti­sches Instru­men­ta­ri­um, um sich gegen ent­spre­chen­de Pro­jek­te zu weh­ren. Die aus­ge­präg­ten direkt­de­mo­kra­ti­schen Mög­lich­kei­ten und der Föde­ra­lis­mus stel­len sicher, dass nur sehr brei­te Mehr­hei­ten ein poli­ti­sches Vor­ha­ben erfolg­reich umset­zen kön­nen. Hin­zu kommt das Nim­by-Phä­no­men («Not in my backyard»): Selbst wenn eine Mehr­heit der Akteu­re in der Schweiz Fracking-Pro­jek­te gut­heis­sen wür­de, möch­te kaum jemand die ent­spre­chen­den Boh­run­gen in sei­ner Umge­bung wis­sen. Loka­ler Wider­stand ist bei sol­chen Pro­jek­ten sehr wahr­schein­lich, wie das Bei­spiel Neu­en­burg zeigt. Letzt­lich ist im Mit­tel­land wohl auch die Bevöl­ke­rungs­dich­te und die Abhän­gig­keit vom Grund­was­ser zu hoch, das öko­no­mi­sche Poten­zi­al bei den eben beschrie­be­nen Hür­den dage­gen zu gering.

Die Schwei­zer Kan­to­ne ste­hen mit ihrer kri­ti­schen Hal­tung gegen­über dem Fracking nicht allei­ne da. So hat bei­spiels­wei­se Frank­reich das Ver­fah­ren ver­bo­ten. Auch in Deutsch­land steht ein Ver­bot zur Dis­kus­si­on. In Schott­land und Wales ist Fracking eben­falls nicht mehr erlaubt. Und obwohl die Zen­tral­re­gie­rung in Lon­don die Aus­beu­tung von Schie­fer­gas expli­zit för­dert, schei­tern ent­spre­chen­de Pro­jek­te auch in Eng­land an loka­lem Wider­stand. Nicht zuletzt gibt es auch in den USA trotz Fracking-Boom loka­le oder regio­na­le Ver­bo­te. So ist der Ein­satz die­ser Tech­no­lo­gie zum Bei­spiel im Bun­des­staat New York seit 2014 nicht mehr mög­lich.

INFOBOX: Metho­de

Im Rah­men eines inter­na­tio­nal ver­glei­chen­den Pro­jekts haben wir die poli­ti­sche Debat­te in Neu­en­burg, Waadt und Bern unter­sucht. Zuerst rekon­stru­ier­ten wir mit­hil­fe von amt­li­chen Publi­ka­tio­nen, Zei­tungs­ar­ti­keln und ande­ren Doku­men­ten den poli­ti­schen Pro­zess in jedem Kan­ton.

Ziel unse­rer Ana­ly­se war es, zu ver­ste­hen, wie poli­ti­schen Beschlüs­se zu Regu­lie­run­gen wie Kon­zes­sio­nie­run­gen, Mora­to­ri­en und Ver­bo­te zustan­de kamen. Dazu unter­such­ten wir die Koali­tio­nen der Akteu­re und deren Stra­te­gi­en. Wir iden­ti­fi­zier­ten in jedem Kan­ton die in den Poli­tik­pro­zess invol­vier­ten kol­lek­ti­ven Akteu­re: Par­tei­en, Inter­es­sen­grup­pen aus Wirt­schaft und Zivil­ge­sell­schaft, Ämter oder Wis­sen­schafts­ver­tre­ter. Ergänzt wur­de die­se Lis­te mit Akteu­ren, die Ent­schei­dungs­kom­pe­ten­zen beim The­ma Fracking haben. Dies ergab eine Lis­te von 25 (Waadt), 27 (Bern) und 34 (Neu­en­burg) Akteu­ren. In einem Fra­ge­bo­gen soll­ten die­se unter ande­rem ihre poli­ti­schen Posi­tio­nen bezüg­lich Fracking und ihre Kon­tak­te zu ande­ren Akteu­ren ange­ben sowie deren Ein­fluss beur­tei­len. Mit­hil­fe die­ser Daten las­sen sich Koali­ti­ons­struk­tu­ren rekon­stru­ie­ren.

Hin­weis: Die­ser Bei­trag erschien im Juni 2015 in einer leicht abge­än­der­ten Form auf der Web­sei­te der Eawag


Lite­ra­tur:

  • Ingold K. & Fischer M. (2015): “Belief con­flic­ts and coali­ti­on struc­tures dri­ving sub-natio­nal poli­cy respon­ses: the case of Swiss regu­la­ti­on of uncon­ven­tio­nal gas deve­lop­ment.” In Weible et al.: Com­pa­ring coali­ti­on poli­tics: Poli­cy deba­tes on hydrau­lic frac­tu­ring in North Ame­ri­ca and Wes­tern Euro­pe. Pal­gra­ve. Im Dru­cker­schien.

Titel­bild: Grü­ne Par­tei Bern

Gra­fi­ken und Lay­out: Pas­cal Burk­hard

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