Wer gehört zum
Volk?

Ob das Aus­län­der­stimm­recht einge­führt wer­den soll oder nicht, ist nicht nur eine poli­tis­che, son­dern auch eine ver­fas­sungsrechtliche Frage. Früher wurde die Ansicht vertreten, die Bun­desver­fas­sung enthalte keine rechtlichen Argu­mente für die Ein­führung des Aus­län­der­stimm­rechts. Nach ein­er ganzheitlichen Ausle­gung der Ver­fas­sung ist das nicht mehr zutr­e­f­fend. Ganz all­ge­mein zeigen die poli­tis­chen und rechtlichen Diskus­sio­nen über die poli­tis­chen Rechte für Aus­län­derin­nen und Aus­län­der, dass sich die Schweiz mit­ten in der Aushand­lung eines neuen Volks­be­griffs befind­et.

Aarauer Demokratietage

Rechtliche Ausgangslage

Poli­tis­che Rechte schützen das Recht der einzel­nen Per­so­n­en, an poli­tis­chen Entschei­dun­gen teil­nehmen zu kön­nen. Zugle­ich bilden die Träger poli­tis­ch­er Rechte das Stim­mvolk. Sie üben gemein­sam eine staatliche Organ­funk­tion aus. Aus­län­derin­nen und Aus­län­der sind auf Bun­de­sebene von der poli­tis­chen Mitbes­tim­mung aus­geschlossen (Art. 136 Abs. 1 BV). Die Kan­tone regeln die Ausübung der poli­tis­chen Rechte in kan­tonalen und kom­mu­nalen Angele­gen­heit­en sel­ber (Art. 39 Abs. 1 BV). Vere­inzelte Kan­tone – beispiel­sweise Neuen­burg, Freiburg und Jura – haben unter­schiedlich aus­gestal­tete poli­tis­che Rechte für Aus­län­derin­nen und Aus­län­der.

Die Frage, ob poli­tis­che Rechte für Aus­län­derin­nen und Aus­län­der einge­führt wer­den sollen, ist aber nicht nur eine poli­tis­che, son­dern auch eine ver­fas­sungsrechtliche. Die in der früheren Staat­srecht­slehre vertretene Ansicht, die Bun­desver­fas­sung enthalte keine rechtlichen Argu­mente für die Ein­führung poli­tis­ch­er Rechte für Aus­län­derin­nen und Aus­län­der, ist nach ein­er ganzheitlichen Ausle­gung der Ver­fas­sung nicht mehr zutr­e­f­fend.

Verfassungsrechtliche Entwicklungslinien

Die Ver­fas­sung enthält zwar in ihrem Wort­laut unmissver­ständlich definierte Vor­gaben, wer nach welchen Kri­te­rien zum Stim­mvolk gehört und poli­tis­che Rechte ausüben kann. Auf Bun­de­sebene ist die Zuge­hörigkeit zum Stim­mvolk an das Bürg­er­recht gebun­den. Das Bürg­er­recht sein­er­seits ist eine gefes­tigte Insti­tu­tion des Schweiz­er Ver­fas­sungsrechts. Die Ver­fas­sungsrecht­slehre hat in den ver­gan­genen Jahrzehn­ten aber ihre Ausle­gung des Demokratieprinzips und der Grun­drechte entschei­dend weit­er­en­twick­elt.

Vom stabilen zum dynamischen Volk

Erstens hat die Ver­fas­sungsrecht­slehre den Volks­be­griff ent­mys­ti­fiziert und das ihm zu Grunde liegende Para­dox erkan­nt. Das Para­dox beste­ht darin, dass das Volk im Akt sein­er Insti­tu­tion­al­isierung seinen eige­nen Anfang set­zt, dazu aber gewis­ser­massen bere­its als Volk voraus­ge­set­zt wird. Das Volk kann deshalb wed­er natür­lich noch unverän­der­lich vorgegeben sein. Es bildet sich in einem per­ma­nen­ten Aushand­lung­sprozess immer wieder neu.

Deut­lich wird das am Beispiel der Ein­führung des Frauen­stimm­rechts: Während langer Zeit war in der Schweiz klar, dass das Stim­mvolk alleine aus Män­nern bestand. Frauen erschienen zur poli­tis­chen Mitbes­tim­mung nicht geeignet. In langjähri­gen Auseinan­der­set­zun­gen gelang es aufzuzeigen, dass sich die Män­nerdemokratie auf Annah­men stützte, die nicht natür­lich vorgegeben, son­dern his­torisch bed­ingten waren. Die Vorstel­lung, dass nur Män­ner zum Stim­mvolk gehören kon­nten, ver­lor poli­tisch an Überzeu­gungskraft. Der Auss­chluss der Frauen vom Stimm­recht wurde auch in der Recht­slehre zunehmend als Ver­let­zung der Grun­drechte und der rechtlichen Anforderun­gen an demokratis­che Ver­fahren kri­tisiert. Nach­dem die stimm­berechtigten Män­ner 1971 der Ein­führung des Frauen­stimm­rechts mehrheitlich zus­timmten, bilden Schweiz­er Frauen und Män­ner gemein­sam das Stim­mvolk auf Bun­de­sebene.

Ein zeit­genös­sis­ches Demokratiev­er­ständ­nis zu vertreten, bedeutet, das Volk nicht als vorgegebene Ein­heit, son­dern als rechtlich insti­tu­tion­al­isierte Kon­struk­tion zu ver­ste­hen. Dem ver­fas­sungsrechtlichen Demokratieprinzip angemessen ist diese Kon­struk­tion nur, wenn sie inklu­siv aus­gestal­tet ist und ein­er dynamis­chen Weit­er­en­twick­lung offen ste­ht. Die poli­tis­chen und rechtlichen Diskus­sio­nen über die poli­tis­chen Rechte für Aus­län­derin­nen und Aus­län­der zeigen auf, dass sich die Schweiz mit­ten in der Aushand­lung eines neuen Volks­be­griffs befind­et.

Von der Bürgerdemokratie zur Betroffenendemokratie

Zweit­ens verpflichtet das in der Bun­desver­fas­sung enthal­tene Demokratieprinzip Bund, Kan­tone und Gemein­den, die demokratis­chen Teil­haberechte am Ide­al möglichst umfassender Beteili­gungsmöglichkeit­en zu ori­en­tieren. Nach dem Demokratieprinzip sollen demokratis­che Ver­fahren so aus­gestal­tet sein, dass möglichst alle Betrof­fe­nen am Entscheid beteiligt sind. Die Mehrheit der Ver­fas­sungsrecht­slehre ori­en­tiert sich für dieses inklu­sive Demokratiev­er­ständ­nis an der Diskurs­the­o­rie von Jür­gen Haber­mas.

INFOBOX: Diskurs­the­o­rie
Nach der Diskurs­the­o­rie ist ein Herrschaftssys­tem dann demokratisch, wenn die Herrschaft von der Zus­tim­mung der betrof­fe­nen Men­schen abhängig gemacht wird. Demokratie erfordert die Auseinan­der­set­zung mit allen Argu­menten, die für oder gegen einen poli­tis­chen Entscheid sprechen. Ein poli­tis­ch­er Entscheid ist dann legit­im, wenn alle möglicher­weise Betrof­fe­nen die Möglichkeit hat­ten, sich an der mei­n­ungs­bilden­den Diskus­sion zu beteili­gen und dem Entscheid auch zus­tim­men kön­nten. Grund­lage eines legit­i­men demokratis­chen Ver­fahrens ist dem­nach, dass alle daran Beteiligten gle­ich­w­er­tig anerkan­nt und alle möglicher­weise Betrof­fe­nen daran beteiligt sein kön­nen.

Die gel­tenden poli­tis­chen Rechte auf Bun­de­sebene und in der Mehrheit der Kan­tone weichen vom Demokratieprinzip ab, weil Aus­län­derin­nen und Aus­län­der, die in der Schweiz wohnen, vom poli­tis­chen Prozess aus­geschlossen sind. Die Diskurs­the­o­rie zeigt die Begren­ztheit der Bürg­erdemokratie in aller Deut­lichkeit auf. Nach dem Bürg­er­prinzip (oder Per­son­al­ität­sprinzip) haben nur Per­so­n­en, die die Staats­bürg­er­schaft besitzen, das Recht, an staatlichen Entschei­den ihres Staates mitzuwirken. Nach dem diskurs­the­o­retisch ori­en­tierten Demokratieprinzip ist diese Auf­fas­sung von Demokratie zu eng. Sie ori­en­tiert sich vielmehr am Ide­al ein­er Betrof­fe­nen­demokratie. Nach dem Betrof­fe­nen­prinzip sollen alle Per­so­n­en, die von einem staatlichen Entscheid betrof­fen sind, die Möglichkeit haben, am Entscheid mitwirken.

Die Ausweitung der demokratis­chen Par­tizipa­tion auf alle Betrof­fe­nen ist in der Prax­is aber mit Abgren­zung­sprob­le­men ver­bun­den. Jed­er Entscheid hat eine unter­schiedliche Reich­weite und bet­rifft unter­schiedliche Per­so­n­en. Nach dem Ter­ri­to­ri­al­ität­sprinzip sollen alle Per­so­n­en, die inner­halb eines bes­timmten Ter­ri­to­ri­ums von einem staatlichen Entscheid betrof­fen sind, das Recht haben, an staatlichen Entschei­den mitzuwirken. Weil aber auch diese Abgren­zung nach wie vor nicht prax­is­tauglich ist (zu denken ist beispiel­sweise an den kurzen Aufen­thalt von Touris­ten), bietet sich das Wohn­sitzprinzip als Lösung an.

Nach dem Wohn­sitzprinzip sind Per­so­n­en, die in der Schweiz ihren Wohn­sitz haben, hier auch stimm­berechtigt (allen­falls nach ein­er mehrjähri­gen Karen­zfrist). Als prag­ma­tis­che Annäherung an das demokratis­che Ide­al hat sich für das Aus­län­der­stimm­recht in den Kan­to­nen – und nicht zu vergessen: auch bere­its in der interkan­tonalen Mobil­ität von Schweiz­erin­nen und Schweiz­ern – das Wohn­sitzprinzip bewährt.

Von Bürgerrechten zu Menschenrechten

Drit­tens hat sich in der Grun­drecht­slehre ein aus­geweit­etes Ver­ständ­nis der poli­tis­chen Rechte entwick­elt. Nach gel­ten­dem Recht sind poli­tis­che Rechte Grun­drechte, deren Träger­schaft grund­sät­zlich auf Schweiz­er Bürg­erin­nen und Bürg­er beschränkt ist. Diese Aus­gestal­tung der poli­tis­chen Rechte als Bürg­er­rechte kann zwar his­torisch erk­lärt wer­den, ist rechtlich aber nicht zwin­gend. Die jün­gere Grun­drecht­slehre plädiert dafür, den per­sön­lichen Schutzbere­ich der poli­tis­chen Rechte stärk­er unter Berück­sich­ti­gung von Sinn und Zweck der poli­tis­chen Rechte auszule­gen. Poli­tis­che Rechte bilden nach diesem erweit­erten Grun­drechtsver­ständ­nis nicht nur die Grund­lage für die staatliche Organ­funk­tion. Vielmehr schützen poli­tis­che Rechte die Selb­st- und Mitbes­tim­mung jedes einzel­nen Men­schen in der poli­tis­chen Organ­i­sa­tion eines Gemein­we­sens.

Es entspricht auf Grund der engen rechtlichen Verbindung zwis­chen Bürg­er und Staat dem Zweck des Bürg­er­rechts, dass es auch das Recht auf poli­tis­che Mitbes­tim­mung umfasst. Es entspricht aber dem Zweck der poli­tis­chen Rechte, dass nicht nur die Bürg­er, son­dern alle Per­so­n­en, die eine beson­dere fak­tis­che Verbindung zu einem poli­tis­chen Gemein­we­sen aufweisen, ihr Selb­st­bes­tim­mungsrecht in poli­tis­chen Entschei­den ausüben kön­nen. Denn die poli­tis­chen Rechte sind darauf aus­gerichtet, ihren Trägern die Möglichkeit der Mitbes­tim­mung und der kom­mu­nika­tiv­en Auseinan­der­set­zung in der poli­tis­chen Gemein­schaft zu ermöglichen. Daraus fol­gt, dass poli­tis­che Rechte nicht nur als Bürg­er­rechte, son­dern auch als Grun­drechte betrof­fen­er Indi­viduen auf Mit­sprache in der eige­nen Gemein­schaft ver­standen wer­den soll­ten.

Ein Auss­chluss von den poli­tis­chen Recht­en kann nach diesem tele­ol­o­gisch ori­en­tierten Grun­drechtsver­ständ­nis nur noch dann gerecht­fer­tigt wer­den, wenn bei ein­er bes­timmten Per­son oder Per­so­n­en­gruppe begrün­det davon auszuge­hen ist, dass die Möglichkeit der Teil­nahme am Kom­mu­nika­tion­sprozess nicht hin­re­ichend gewährleis­tet ist. Das trifft beispiel­sweise auf ent­mündigte Per­so­n­en oder Kinder zu. Eben­falls recht­fer­ti­gen lässt sich der Auss­chluss von neu zuge­zo­ge­nen oder nicht dauer­haft anwe­senden Per­so­n­en, weil in ein­er Vielzahl der Fälle die Ver­trautheit mit den Lebensver­hält­nis­sen und mit der Sprache noch nicht vorhan­den sein dürfte. Nach ein­er gewis­sen Wohn­sitz­dauer, beispiel­sweise fünf Jahren, müssen die Ver­trautheit mit den Ver­hält­nis­sen und die Kom­mu­nika­tions­fähigkeit hinge­gen voraus­ge­set­zt wer­den. Dass die Par­tizipa­tion von einem Grund­kon­sens zum Schweiz­erischen Ver­fas­sungsstaat getra­gen ist, muss in ein­er Hal­tung des Ver­trauens sowohl gegenüber Bürg­erin­nen und Bürg­ern als auch gegenüber langjähri­gen Ein­wohner­in­nen und Ein­wohn­ern voraus­ge­set­zt wer­den. Sollte das im Einzelfall nicht zutr­e­f­fen, ste­hen ein­schlägige Sank­tionsver­fahren, ins­beson­dere die Artikel 265 ff. StGB, zur Ver­fü­gung.

Das führt im Ergeb­nis dazu, dass nach einem weit­en Grun­drechtsver­ständ­nis poli­tis­che Rechte grund­sät­zlich jed­er Per­son gle­ich zuste­hen soll­ten – im Gegen­satz zur beschränk­ten Träger­schaft der gel­tenden poli­tis­chen Rechte. Weil das Gle­ich­heits­ge­bot für die Aus­gestal­tung der poli­tis­chen Rechte von beson­der­er Bedeu­tung ist, sind Aus­nah­men dann nur noch mit ein­er äusserst stich­halti­gen Begrün­dung zuläs­sig.

Es ist nach der tele­ol­o­gis­chen Ausle­gung der poli­tis­chen Rechte nicht ersichtlich, weshalb die Staats­bürg­er­schaft das einzig rel­e­vante Anknüp­fungskri­teri­um für die Träger­schaft poli­tis­ch­er Rechte sein soll. Vielmehr soll­ten Men­schen, die dauer­haft in der Schweiz wohnen, als fak­tisch mit dem Gemein­we­sen ver­bun­den erfasst wer­den. Nach einem langjähri­gen Wohn­sitz soll­ten Men­schen dem Sinn und Zweck der poli­tis­chen Rechte entsprechend Zugang zu poli­tis­chen Recht­en erhal­ten. Weil poli­tis­che Rechte und Bürg­er­rechte unter­schiedliche Rechtsin­sti­tute mit ver­schiede­nen Zweck­aus­rich­tun­gen sind, sollte der Zugang zu poli­tis­chen Recht­en unab­hängig davon erfol­gen, ob sich eine Per­son ein­bürg­ern lässt.

Rechtspolitischer Ausblick

Als Lösungsansatz für eine zeit­gemässe Weit­er­en­twick­lung der demokratis­chen Par­tizipa­tion­srechte de lege fer­en­da bietet sich an, das bish­erige Per­son­al­itäts- mit dem Ter­ri­to­ri­al­ität­sprinzip zu ergänzen. Anknüp­fungspunk­te für die Träger­schaft poli­tis­ch­er Rechte kön­nen dann sowohl die rechtliche Ver­bun­den­heit (Staats­bürg­er­schaft) als auch die fak­tis­che Ver­bun­den­heit (Wohnort) sein. Die damit gehäuft auftre­tende mul­ti­ple Träger­schaft poli­tis­ch­er Rechte ist nicht das uner­wün­schte Neben­pro­dukt dieser Entwick­lung. Vielmehr entspricht sie den Anforderun­gen ein­er am Demokratieprinzip und an einem umfassenden Grun­drechtss­chutz ori­en­tierten und den transna­tionalen Lebensver­hält­nis­sen angemesse­nen rechtlichen Grun­dord­nung. Prob­lema­tisch sind mul­ti­ple Träger­schaften nur dann, wenn einzelne Per­so­n­en in der­sel­ben Wahl oder Abstim­mung ihr Stimm­recht mehrfach ausüben kön­nen (Ver­let­zung der Stimm­rechts­gle­ich­heit). Das ist aber in kein­er der unter­sucht­en Recht­sor­d­nun­gen rechtlich zuläs­sig.

Die Ver­fas­sungsrecht­slehre fol­gert im Anschluss an die Diskurs­the­o­rie, dass poli­tis­che Rechte möglichst umfassend auszugestal­ten sind. Die gel­tenden poli­tis­chen Rechte auf Bun­de­sebene und in der Mehrheit der Kan­tone weichen vom Demokratieprinzip ab, weil Aus­län­derin­nen und Aus­län­der, die in der Schweiz wohn­haft sind, vom poli­tis­chen Prozess aus­geschlossen sind.

Das bedeutet nicht, dass die gel­tenden poli­tis­chen Rechte ver­fas­sungswidrig sind. Aber die poli­tis­chen Rechte ste­hen in einem Span­nungsver­hält­nis zum demokratis­chen Leit­bild und einem erweit­erten Grun­drechtsver­ständ­nis der Ver­fas­sung. In ein­er diesen Entwick­lun­gen angepassten, zukün­fti­gen Aus­gestal­tung der Demokratie soll­ten grund­sät­zlich alle natür­lichen Per­so­n­en Träger poli­tis­ch­er Rechte sein. Die Voraus­set­zung dafür ist, dass sie eine rechtliche oder fak­tis­che Ver­bun­den­heit mit einem Staat aufweisen, mit seinen Ver­hält­nis­sen ver­traut sowie kom­mu­nika­tions­fähig sind.

Hin­weis: Dieser Beitrag ist die schriftliche Zusam­men­fas­sung des Refer­ats “Wie wird ein Volk zum Volk – Demokratie und poli­tis­che Rechte für Aus­län­derin­nen und Aus­län­der”, welch­es die Autorin im Rah­men der 8. Aarauer Demokrati­etage am 18. März 2016 hält. 


Titel­bild: Walo Lüönd (l.) und Emil Stein­berg­er im Film “Die Schweiz­er­ma­ch­er”. Quelle: SRF.

Lek­torat: Sarah Bütikofer

Lay­out: Pas­cal Burkhard

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