Der europapolitische Alltag der Schweiz

Das Ver­hält­nis der Schweiz zur Europäis­chen Union (EU) ist anges­pan­nt. Nicht nur im Bezug auf die Umset­zung der Massenein­wan­derungsini­tia­tive. Die EU ver­langt von der Schweiz schon viel länger, den bilat­eralen Verträ­gen einen insti­tu­tionellen Rah­men zu geben, welch­er unter anderem die Über­nahme von neuem EU-Recht in den Bere­ichen der bilat­eralen Verträge regeln soll.

Um diese Forderung nach einem Rah­menabkom­men zu ver­ste­hen, lohnt sich ein Blick auf die Funk­tion­sweise der Schweiz­er Europa­poli­tik in der Ver­gan­gen­heit. Bere­its heute geht der bilat­erale Weg mit geset­zge­berischen Tätigkeit­en ein­her, welche in der Schweiz­er Öffentlichkeit nicht disku­tiert wer­den.

Special Issue Banner

Die Schweiz­er Stimm­bevölkerung lehnte im Dezem­ber 1992 das Abkom­men über den Europäis­chen Wirtschaft­sraum (EWR) ab. Gle­ichzeit­ig vol­len­dete die EU ihr ambi­tion­iertestes Pro­jekt, den ein­heitlichen Bin­nen­markt. Die Schweiz­er Poli­tik befürchtete daraufhin wirtschaftliche Nachteile und schlug einen anderen Weg ein: Die rechtliche Anbindung an die europäis­che Inte­gra­tion mith­il­fe von Abkom­men mit der EU und der selek­tiv­en Über­nahme von EU-Recht ins Schweiz­er Lan­desrecht. Diese Poli­tik hat­ten die Schweiz und andere EU-Nicht­mit­glied­slän­der wie z.B. Nor­we­gen oder Schwe­den seit den 1970er Jahren ver­fol­gt.

Der bilaterale Weg der Schweiz

Der bilat­erale Weg unter­schei­det sich von ein­er Mit­glied­schaft der EU vor allem in zwei Punk­ten: in der Selek­tiv­ität der Inte­gra­tion und in der Entschei­dungs­find­ung über neue Regelüber­nah­men. Das heisst, die Schweiz entschei­det von Fall zu Fall über eine rechtliche Inte­gra­tion und ist nach wie vor in keine supra­na­tionalen Entschei­dungsstruk­turen der EU einge­bun­den. Das bedeutet, dass keine Vertreter der Schweiz mitbes­tim­men, wenn im Europäis­chen Rat oder im Europa­parla­ment neue Richtlin­ien oder Verord­nun­gen der EU ver­ab­schiedet wer­den.

Bilaterale Verträge werden regelmässig revidiert

Eine Unter­suchung der ETH Zürich zeigt, wie sich diese selek­tive rechtliche Inte­gra­tion über die Zeit entwick­elt hat. Die Dat­en ermöglichen zwar keinen Ver­gle­ich des Aus­mass­es der Europäis­chen Inte­gra­tion der Schweiz mit andern Europäis­chen Län­dern. Sie bestäti­gen aber, was aus Juris­tenkreisen schon lange zu vernehmen ist: Die bilat­eralen Verträge bedür­fen regelmäs­siger Revi­sio­nen, um ihre Funk­tion zu erfüllen. Solche Revi­sio­nen fan­den statt, obwohl die Schweiz grössten­teils rechtlich nicht dazu verpflichtet ist und von Fall zu Fall über eine weit­ere rechtliche Inte­gra­tion entschei­det.

Die wichtigsten Schritte beschliesst das Parlament — das Volk stimmt nicht jedes Mal ebenfalls ab

Die Schweiz nimmt an eini­gen der zen­tralen Poli­tiken der EU teil, beispiel­sweise an der Per­so­n­en­freizügigkeit, dem Schen­gen­raum und dem als Dublin-Abkom­men bekan­nten Ersta­sy­labkom­men. Zudem haben die Schweiz und die EU zahlre­iche Abkom­men abgeschlossen, die den gegen­seit­i­gen Mark­tzu­gang erle­ichtern. Bekan­nt sind das Frei­han­delsabkom­men von 1972 und die Abkom­men der Bilat­eralen I, mit denen tech­nis­che Han­delshemm­nisse abge­baut und das öffentliche Beschaf­fungswe­sen sowie der Land- und Luftverkehr lib­er­al­isiert wur­den. Die Bilat­eralen II umfassen hinge­gen mehrheitlich Koop­er­a­tions­abkom­men. Über die meis­ten dieser Verträge hat die Schweiz­er Stimm­bevölkerung an der Urne abges­timmt.

Diese bekan­nten Verträge bilden aber lediglich einen Teil des gesamten Ver­tragswerks zwis­chen der Schweiz und der EU. Das gesamte Ver­tragswerk ist gröss­er als die bei­den Ver­tragspakete. Neben den Bilat­eralen I und II hat das Schweiz­er Par­la­ment zwis­chen 1990 und 2010 zehn weit­eren neuen Abkom­men zuges­timmt. Beispiele sind Abkom­men zur Vere­in­fachung des gren­züber­schre­i­t­en­den Güter­verkehrs (Tran­sitabkom­men, Zoll­sicher­heit, Amt­shil­fe) oder zur Koop­er­a­tion mit Euratom. Zudem beschloss das Par­la­ment zwei Total­re­vi­sio­nen und fünf Teil­re­vi­sio­nen von bilat­eralen Verträ­gen.

Total­re­vi­sio­nen sind üblich für Koop­er­a­tions­abkom­men im Bere­ich Bil­dung und Forschung, meist als Reak­tion auf ein neues mehrjähriges EU-Rah­men­pro­gramm. Teil­re­v­i­diert wur­den das Luftverkehrsabkom­men, das Per­so­n­en­freizügigkeitsabkom­men anlässlich der Erweiterun­gen der EU und das Frei­han­delsabkom­men im Rah­men der Bilat­eralen II im Bere­ich der ver­ar­beit­eten Land­wirtschaft­spro­duk­te. Diese Refor­men dürften die wichtig­sten Schritte der Schweiz­er Europa­poli­tik gewe­sen sein, da sie alle vom Par­la­ment beschlossen wur­den. Gemäss Bun­desver­fas­sung hat das Par­la­ment immer dann das let­zte Wort, wenn ein Staatsver­trag neue recht­set­zende Bes­tim­mungen enthält.

Mehr Vertragsrevisionen und mehr Umsetzungsmassnahmen seit 2004

Nun ver­langt die EU von der Schweiz eine Regelung, nach der diese Verträge regelmäs­sig an neues EU-Recht angepasst wür­den. In der Schweiz ist eine solche insti­tu­tionelle Regelung höchst umstrit­ten, weil sie, wie es schon der EWR getan hätte, die Schweiz zu ein­er Recht­süber­nahme ohne Mitbes­tim­mungsrecht verpflicht­en würde. Eine Analyse der Entwick­lun­gen der Schweiz­er Europa­poli­tik zwis­chen 1990 und 2010 zeigt jedoch, dass eine solche Inte­gra­tions­dy­namik schon in der Ver­gan­gen­heit stat­tfand.

Bundesrat verabschiedet mehr Vertragsrevisionen als das Parlament

Her­vorzuheben sind zwei Entwick­lun­gen. Zum einen wur­den seit 2004 jährlich mehr bilat­erale Verträge oder Ver­tragsre­vi­sio­nen vom Bun­desrat ver­ab­schiedet als vom Par­la­ment. Bei den 22 neuen Verträ­gen, die der Bun­desrat abgeschlossen hat, han­delt es sich beispiel­sweise um Koop­er­a­tio­nen im Bere­ich klin­is­ch­er Stu­di­en, Mete­o­rolo­gie, Bil­dung (ERASMUS), oder um die Teil­nahme an der Mis­sion Althea in Bosnien und Herze­gov­ina.

Bei den 152 Teil­re­vi­sio­nen han­delt es sich grössten­teils um Entschei­dun­gen von Gemis­cht­en Auss­chüssen. Gemis­chte Auss­chüsse set­zen sich aus Vertretern der Schweiz und der EU zusam­men und haben häu­fig die Kom­pe­tenz, die Anhänge der Abkom­men zu ändern, in denen direkt auf EU-Recht ver­wiesen wird. Neben den Mark­tzu­gangsabkom­men der Bilat­eralen I wur­den auch ältere Abkom­men, wie das Frei­han­delsabkom­men, das Pro­tokoll über Ursprungserzeug­nisse und das Abkom­men über die Uhrenin­dus­trie rev­i­diert. Das am häu­fig­sten rev­i­dierte Abkom­men ist allerd­ings die Schen­ge­nas­sozi­ierung. Allein in den ersten drei Jahren (2008–2010) wurde das Abkom­men 42 mal ergänzt.

Zum andern hat sich die Bedeu­tung von bilat­eralen Verträ­gen im Ver­gle­ich zur Über­nahme von EU-Recht in Bun­des­ge­set­ze verän­dert. In den 1990er Jahren waren Über­nah­men von EU-Regeln ins Lan­desrecht häu­figer als Ver­ab­schiedun­gen oder Revi­sio­nen von bilat­eralen Verträ­gen. Seit 2004 ist das umgekehrt. Ausser­dem sind Über­nah­men von EU-Recht im Lan­desrecht heute häu­figer Umset­zungs­mass­nah­men von bilat­eralen Verträ­gen als dies in den 1990er Jahren der Fall war. Wir beobacht­en also eine For­mal­isierung des bilat­eralen Weges, da Verträge immer wichtiger gewor­den sind. Wir beobacht­en eben­falls eine Dynamisierung, da seit dem Inkraft­treten der Bilat­eralen I die Anzahl der Ver­tragsre­vi­sio­nen und der Umset­zungs­mass­nah­men im Lan­desrecht zugenom­men hat.

Fehlende öffentliche Diskussion

Diese Entwick­lun­gen sind nicht über­raschend, da die Verträge mit Gemis­cht­en Auss­chüssen und neuerd­ings dynamis­chen Klauseln insti­tu­tionelle Regeln für die Revi­sion bein­hal­ten. Zudem haben Juristin­nen und Juris­ten darauf hingewiesen, dass der „autonome Nachvol­lzug“ an Bedeu­tung ver­lieren wird, wenn die Beziehun­gen zur EU zunehmend ver­traglich geregelt sind. Die Entwick­lun­gen sind trotz­dem bemerkenswert, da sie in ein­er Zeit stat­tfan­den, in der immer mehr Par­la­men­tari­erin­nen und Par­la­men­tari­er der Schweiz die Europa­poli­tik des Bun­desrates ablehnen.

Ob ein insti­tu­tionelles Rah­menabkom­men zu noch häu­figeren Ver­tragsre­vi­sio­nen führen wird, kann auf Basis der Unter­suchung der ETH nicht vorherge­se­hen wer­den. Die Dat­en zeigen aber, dass der bilat­erale Weg schon heute mehr geset­zge­berische Tätigkeit bedeutet als die bekan­nten Verträge. Dies wird in der Öffentlichkeit zu wenig disku­tiert und reflek­tiert. Die Diskus­sion um das insti­tu­tionelle Rah­menabkom­men zwingt die Schweiz, diese Entwick­lung zu disku­tieren und ihr eventuell eine trans­par­ente rechtliche Basis zu geben.


Ref­eren­zen:

  • Epiney, Astrid, Beate Metz und Benedikt Park­er (2012). Zur Par­al­lelität der Recht­sen­twick­lung in der EU und in der Schweiz. Ein Beitrag zur rechtlichen Trag­weite der “Bilat­eralen Abkom­men”. Zürich: Schulthess Juris­tis­che Medi­en.

  • Jen­ni, Sabine (2015). Switzerland’s reg­u­la­to­ry Euro­pean inte­gra­tion. Between tac­it con­sen­sus and noisy dis­sensus. Swiss Polit­i­cal Sci­ence Review 21(4).

  • Jen­ni, Sabine (In Vor­bere­itung). Switzerland’s Dif­fer­en­ti­at­ed Euro­pean Inte­gra­tion. The Last Gal­lic Vil­lage? Bas­ingstoke: Pal­grave Macmil­lan.

  • Thür­er, Daniel, Weber Rolf H., Wolf­gang Port­mann und Andreas Keller­hals (Her­aus­ge­ber) (2007). Bilat­erale Verträge I & II Schweiz – EU. Hand­buch. Zürich: Schulthess.

Weblinks:

Foto: DeFac­to

Print Friendly, PDF & Email