Der europapolitische Alltag der Schweiz

Das Ver­hält­nis der Schweiz zur Euro­päi­schen Uni­on (EU) ist ange­spannt. Nicht nur im Bezug auf die Umset­zung der Mas­sen­ein­wan­de­rungs­in­itia­ti­ve. Die EU ver­langt von der Schweiz schon viel län­ger, den bila­te­ra­len Ver­trä­gen einen insti­tu­tio­nel­len Rah­men zu geben, wel­cher unter ande­rem die Über­nah­me von neu­em EU-Recht in den Berei­chen der bila­te­ra­len Ver­trä­ge regeln soll.

Um die­se For­de­rung nach einem Rah­men­ab­kom­men zu ver­ste­hen, lohnt sich ein Blick auf die Funk­ti­ons­wei­se der Schwei­zer Euro­pa­po­li­tik in der Ver­gan­gen­heit. Bereits heu­te geht der bila­te­ra­le Weg mit gesetz­ge­be­ri­schen Tätig­kei­ten ein­her, wel­che in der Schwei­zer Öffent­lich­keit nicht dis­ku­tiert wer­den.

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Die Schwei­zer Stimm­be­völ­ke­rung lehn­te im Dezem­ber 1992 das Abkom­men über den Euro­päi­schen Wirt­schafts­raum (EWR) ab. Gleich­zei­tig voll­ende­te die EU ihr ambi­tio­nier­tes­tes Pro­jekt, den ein­heit­li­chen Bin­nen­markt. Die Schwei­zer Poli­tik befürch­te­te dar­auf­hin wirt­schaft­li­che Nach­tei­le und schlug einen ande­ren Weg ein: Die recht­li­che Anbin­dung an die euro­päi­sche Inte­gra­ti­on mit­hil­fe von Abkom­men mit der EU und der selek­ti­ven Über­nah­me von EU-Recht ins Schwei­zer Lan­des­recht. Die­se Poli­tik hat­ten die Schweiz und ande­re EU-Nicht­mit­glieds­län­der wie z.B. Nor­we­gen oder Schwe­den seit den 1970er Jah­ren ver­folgt.

Der bilaterale Weg der Schweiz

Der bila­te­ra­le Weg unter­schei­det sich von einer Mit­glied­schaft der EU vor allem in zwei Punk­ten: in der Selek­ti­vi­tät der Inte­gra­ti­on und in der Ent­schei­dungs­fin­dung über neue Regel­über­nah­men. Das heisst, die Schweiz ent­schei­det von Fall zu Fall über eine recht­li­che Inte­gra­ti­on und ist nach wie vor in kei­ne supra­na­tio­na­len Ent­schei­dungs­struk­tu­ren der EU ein­ge­bun­den. Das bedeu­tet, dass kei­ne Ver­tre­ter der Schweiz mit­be­stim­men, wenn im Euro­päi­schen Rat oder im Euro­pa­par­la­ment neue Richt­li­ni­en oder Ver­ord­nun­gen der EU ver­ab­schie­det wer­den.

Bilaterale Verträge werden regelmässig revidiert

Eine Unter­su­chung der ETH Zürich zeigt, wie sich die­se selek­ti­ve recht­li­che Inte­gra­ti­on über die Zeit ent­wi­ckelt hat. Die Daten ermög­li­chen zwar kei­nen Ver­gleich des Aus­mas­ses der Euro­päi­schen Inte­gra­ti­on der Schweiz mit andern Euro­päi­schen Län­dern. Sie bestä­ti­gen aber, was aus Juris­ten­krei­sen schon lan­ge zu ver­neh­men ist: Die bila­te­ra­len Ver­trä­ge bedür­fen regel­mäs­si­ger Revi­sio­nen, um ihre Funk­ti­on zu erfül­len. Sol­che Revi­sio­nen fan­den statt, obwohl die Schweiz gröss­ten­teils recht­lich nicht dazu ver­pflich­tet ist und von Fall zu Fall über eine wei­te­re recht­li­che Inte­gra­ti­on ent­schei­det.

Die wichtigsten Schritte beschliesst das Parlament — das Volk stimmt nicht jedes Mal ebenfalls ab

Die Schweiz nimmt an eini­gen der zen­tra­len Poli­ti­ken der EU teil, bei­spiels­wei­se an der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit, dem Schen­gen­raum und dem als Dub­lin-Abkom­men bekann­ten Erst­asyl­ab­kom­men. Zudem haben die Schweiz und die EU zahl­rei­che Abkom­men abge­schlos­sen, die den gegen­sei­ti­gen Markt­zu­gang erleich­tern. Bekannt sind das Frei­han­dels­ab­kom­men von 1972 und die Abkom­men der Bila­te­ra­len I, mit denen tech­ni­sche Han­dels­hemm­nis­se abge­baut und das öffent­li­che Beschaf­fungs­we­sen sowie der Land- und Luft­ver­kehr libe­ra­li­siert wur­den. Die Bila­te­ra­len II umfas­sen hin­ge­gen mehr­heit­lich Koope­ra­ti­ons­ab­kom­men. Über die meis­ten die­ser Ver­trä­ge hat die Schwei­zer Stimm­be­völ­ke­rung an der Urne abge­stimmt.

Die­se bekann­ten Ver­trä­ge bil­den aber ledig­lich einen Teil des gesam­ten Ver­trags­werks zwi­schen der Schweiz und der EU. Das gesam­te Ver­trags­werk ist grös­ser als die bei­den Ver­trags­pa­ke­te. Neben den Bila­te­ra­len I und II hat das Schwei­zer Par­la­ment zwi­schen 1990 und 2010 zehn wei­te­ren neu­en Abkom­men zuge­stimmt. Bei­spie­le sind Abkom­men zur Ver­ein­fa­chung des grenz­über­schrei­ten­den Güter­ver­kehrs (Tran­sit­ab­kom­men, Zoll­si­cher­heit, Amts­hil­fe) oder zur Koope­ra­ti­on mit Eura­tom. Zudem beschloss das Par­la­ment zwei Total­re­vi­sio­nen und fünf Teil­re­vi­sio­nen von bila­te­ra­len Ver­trä­gen.

Total­re­vi­sio­nen sind üblich für Koope­ra­ti­ons­ab­kom­men im Bereich Bil­dung und For­schung, meist als Reak­ti­on auf ein neu­es mehr­jäh­ri­ges EU-Rah­men­pro­gramm. Teil­re­vi­diert wur­den das Luft­ver­kehrs­ab­kom­men, das Per­so­nen­frei­zü­gig­keits­ab­kom­men anläss­lich der Erwei­te­run­gen der EU und das Frei­han­dels­ab­kom­men im Rah­men der Bila­te­ra­len II im Bereich der ver­ar­bei­te­ten Land­wirt­schafts­pro­duk­te. Die­se Refor­men dürf­ten die wich­tigs­ten Schrit­te der Schwei­zer Euro­pa­po­li­tik gewe­sen sein, da sie alle vom Par­la­ment beschlos­sen wur­den. Gemäss Bun­des­ver­fas­sung hat das Par­la­ment immer dann das letz­te Wort, wenn ein Staats­ver­trag neue recht­set­zen­de Bestim­mun­gen ent­hält.

Mehr Vertragsrevisionen und mehr Umsetzungsmassnahmen seit 2004

Nun ver­langt die EU von der Schweiz eine Rege­lung, nach der die­se Ver­trä­ge regel­mäs­sig an neu­es EU-Recht ange­passt wür­den. In der Schweiz ist eine sol­che insti­tu­tio­nel­le Rege­lung höchst umstrit­ten, weil sie, wie es schon der EWR getan hät­te, die Schweiz zu einer Rechts­über­nah­me ohne Mit­be­stim­mungs­recht ver­pflich­ten wür­de. Eine Ana­ly­se der Ent­wick­lun­gen der Schwei­zer Euro­pa­po­li­tik zwi­schen 1990 und 2010 zeigt jedoch, dass eine sol­che Inte­gra­ti­ons­dy­na­mik schon in der Ver­gan­gen­heit statt­fand.

Bundesrat verabschiedet mehr Vertragsrevisionen als das Parlament

Her­vor­zu­he­ben sind zwei Ent­wick­lun­gen. Zum einen wur­den seit 2004 jähr­lich mehr bila­te­ra­le Ver­trä­ge oder Ver­trags­re­vi­sio­nen vom Bun­des­rat ver­ab­schie­det als vom Par­la­ment. Bei den 22 neu­en Ver­trä­gen, die der Bun­des­rat abge­schlos­sen hat, han­delt es sich bei­spiels­wei­se um Koope­ra­tio­nen im Bereich kli­ni­scher Stu­di­en, Meteo­ro­lo­gie, Bil­dung (ERASMUS), oder um die Teil­nah­me an der Mis­si­on Althea in Bos­ni­en und Her­ze­go­vina.

Bei den 152 Teil­re­vi­sio­nen han­delt es sich gröss­ten­teils um Ent­schei­dun­gen von Gemisch­ten Aus­schüs­sen. Gemisch­te Aus­schüs­se set­zen sich aus Ver­tre­tern der Schweiz und der EU zusam­men und haben häu­fig die Kom­pe­tenz, die Anhän­ge der Abkom­men zu ändern, in denen direkt auf EU-Recht ver­wie­sen wird. Neben den Markt­zu­gangs­ab­kom­men der Bila­te­ra­len I wur­den auch älte­re Abkom­men, wie das Frei­han­dels­ab­kom­men, das Pro­to­koll über Ursprungs­er­zeug­nis­se und das Abkom­men über die Uhren­in­dus­trie revi­diert. Das am häu­figs­ten revi­dier­te Abkom­men ist aller­dings die Schen­ge­n­as­so­zi­ie­rung. Allein in den ers­ten drei Jah­ren (2008–2010) wur­de das Abkom­men 42 mal ergänzt.

Zum andern hat sich die Bedeu­tung von bila­te­ra­len Ver­trä­gen im Ver­gleich zur Über­nah­me von EU-Recht in Bun­des­ge­set­ze ver­än­dert. In den 1990er Jah­ren waren Über­nah­men von EU-Regeln ins Lan­des­recht häu­fi­ger als Ver­ab­schie­dun­gen oder Revi­sio­nen von bila­te­ra­len Ver­trä­gen. Seit 2004 ist das umge­kehrt. Aus­ser­dem sind Über­nah­men von EU-Recht im Lan­des­recht heu­te häu­fi­ger Umset­zungs­mass­nah­men von bila­te­ra­len Ver­trä­gen als dies in den 1990er Jah­ren der Fall war. Wir beob­ach­ten also eine For­ma­li­sie­rung des bila­te­ra­len Weges, da Ver­trä­ge immer wich­ti­ger gewor­den sind. Wir beob­ach­ten eben­falls eine Dyna­mi­sie­rung, da seit dem Inkraft­tre­ten der Bila­te­ra­len I die Anzahl der Ver­trags­re­vi­sio­nen und der Umset­zungs­mass­nah­men im Lan­des­recht zuge­nom­men hat.

Fehlende öffentliche Diskussion

Die­se Ent­wick­lun­gen sind nicht über­ra­schend, da die Ver­trä­ge mit Gemisch­ten Aus­schüs­sen und neu­er­dings dyna­mi­schen Klau­seln insti­tu­tio­nel­le Regeln für die Revi­si­on beinhal­ten. Zudem haben Juris­tin­nen und Juris­ten dar­auf hin­ge­wie­sen, dass der „auto­no­me Nach­voll­zug“ an Bedeu­tung ver­lie­ren wird, wenn die Bezie­hun­gen zur EU zuneh­mend ver­trag­lich gere­gelt sind. Die Ent­wick­lun­gen sind trotz­dem bemer­kens­wert, da sie in einer Zeit statt­fan­den, in der immer mehr Par­la­men­ta­rie­rin­nen und Par­la­men­ta­ri­er der Schweiz die Euro­pa­po­li­tik des Bun­des­ra­tes ableh­nen.

Ob ein insti­tu­tio­nel­les Rah­men­ab­kom­men zu noch häu­fi­ge­ren Ver­trags­re­vi­sio­nen füh­ren wird, kann auf Basis der Unter­su­chung der ETH nicht vor­her­ge­se­hen wer­den. Die Daten zei­gen aber, dass der bila­te­ra­le Weg schon heu­te mehr gesetz­ge­be­ri­sche Tätig­keit bedeu­tet als die bekann­ten Ver­trä­ge. Dies wird in der Öffent­lich­keit zu wenig dis­ku­tiert und reflek­tiert. Die Dis­kus­si­on um das insti­tu­tio­nel­le Rah­men­ab­kom­men zwingt die Schweiz, die­se Ent­wick­lung zu dis­ku­tie­ren und ihr even­tu­ell eine trans­pa­ren­te recht­li­che Basis zu geben.


Refe­ren­zen:

  • Epi­ney, Astrid, Bea­te Metz und Bene­dikt Par­ker (2012). Zur Par­al­le­li­tät der Rechts­ent­wick­lung in der EU und in der Schweiz. Ein Bei­trag zur recht­li­chen Trag­wei­te der “Bila­te­ra­len Abkom­men”. Zürich: Schult­hess Juris­ti­sche Medi­en.

  • Jen­ni, Sabi­ne (2015). Switzerland’s regu­lato­ry European inte­gra­ti­on. Bet­ween tacit con­sen­sus and noi­sy dis­sen­sus. Swiss Poli­ti­cal Sci­ence Review 21(4).

  • Jen­ni, Sabi­ne (In Vor­be­rei­tung). Switzerland’s Dif­fe­ren­tia­ted European Inte­gra­ti­on. The Last Gal­lic Vil­la­ge? Basing­s­to­ke: Pal­gra­ve Mac­mil­lan.

  • Thü­rer, Dani­el, Weber Rolf H., Wolf­gang Port­mann und Andre­as Kel­ler­hals (Her­aus­ge­ber) (2007). Bila­te­ra­le Ver­trä­ge I & II Schweiz – EU. Hand­buch. Zürich: Schult­hess.

Web­links:

Foto: DeFac­to

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