Personenfreizügigkeit in der Krise?

Im Zuge der soge­nann­ten «Flücht­lings­kri­se», des erstark­ten Rechts­po­pu­lis­mus und zuletzt der Coro­na-Kri­se ist der Abge­sang auf die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit und das offe­ne Euro­pa immer lau­ter gewor­den. Steckt damit das Recht auf frei­en Per­so­nen­ver­kehr in Euro­pa in einer fun­da­men­ta­len Kri­se? Die Ein­stel­lungs­for­schung wider­spricht die­sem Nar­ra­tiv und weist eine sta­bi­le Unter­stüt­zung in der Bevöl­ke­rung nach. Die­ses Para­dox ver­langt nach Erklä­run­gen, die ich in die­sem Blog­bei­trag auf­zu­zei­gen ver­su­che.

Vor über zwan­zig Jah­ren einig­te sich die Schweiz mit der Euro­päi­schen Uni­on auf die Ein­füh­rung der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit. Damit erhiel­ten Schweizer*innen das Recht, frei zu wäh­len, wo in Euro­pa sie leben, arbei­ten und stu­die­ren wol­len. Ver­schie­de­ne Ent­wick­lun­gen haben dem Nar­ra­tiv Vor­schub geleis­tet, dass die öffent­li­che Unter­stüt­zung für die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit seit­her zurück­ge­gan­gen sei. Im Febru­ar 2014 sprach sich etwa eine knap­pe Mehr­heit der Schweizer*innen für die Mas­sen­ein­wan­de­rungs­in­itia­ti­ve aus, wel­che die Wie­der­ein­füh­rung von Ein­wan­de­rungs­kon­tin­gen­ten und eine posi­ti­ve Dis­kri­mi­nie­rung von inlän­di­schen Arbeits­kräf­ten gegen­über aus der EU zuge­wan­der­ten ver­lang­te. Dann spitz­te sich im Jahr 2015 die soge­nann­te Flücht­lings­kri­se zu und gip­fel­te in der tem­po­rä­ren Wie­der­ein­füh­rung von Grenz­kon­trol­len inner­halb des Schen­gen­rau­mes. Im Nach­gang gewan­nen rechts­po­pu­lis­ti­sche Par­tei­en ver­mehrt an Zuspruch in natio­na­len Wah­len und ver­spra­chen mehr natio­na­le Sou­ve­rä­ni­tät und weni­ger Migra­ti­on. Schliess­lich erfass­te die Coro­na-Pan­de­mie auch den euro­päi­schen Kon­ti­nent. Die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit wur­de vor­über­ge­hend aus­ser Kraft gesetzt und die Rufe nach natio­na­len Grenz­schlies­sun­gen wur­den noch lau­ter.

Wie steht es tatsächlich um die Unterstützung der Personenfreizügigkeit in Europa und der Schweiz?

Die poli­tik­wis­sen­schaft­li­che Ein­stel­lungs­for­schung lie­fert zu die­ser Fra­ge inter­es­san­te Ein­sich­ten. Die umfang­reichs­te Daten­grund­la­ge zu den Ein­stel­lun­gen gegen­über der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit lie­fern die Euro­ba­ro­me­ter-Zeit­rei­hen. Die Daten aus dem Jahr 2019 zei­gen, dass in allen EU-Staa­ten die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit mehr­heit­lich unter­stützt wird – im Durch­schnitt von 80% der Bevöl­ke­rung; Ita­li­en und Gross­bri­tan­ni­en wei­sen mit 68% die gerings­te Unter­stüt­zungs­ra­te auf, Litau­en ist mit 94% Spit­zen­rei­ter. In der letz­ten Umfra­ge von Februar/März 2020 waren gar 84% der befrag­ten Europäer*innen der Mei­nung, dass die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit ihrem Land ins­ge­samt wirt­schaft­li­che Vor­tei­le bringt.

Der viel­leicht gröss­te Test für die Unter­stüt­zung in der Bevöl­ke­rung war die soge­nann­te Flücht­lings­kri­se von 2015, bei der die Ein­wan­de­rung zum domi­nie­ren­den The­ma wur­de und der Druck zu restrik­ti­ven migra­ti­ons­po­li­ti­schen Mass­nah­men wei­ter zunahm.

Gra­fik 1: Unter­stüt­zung für die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit durch EU-Bürger*innen

 

Diese Grafik zeigt die prozentuale Verteilung der Antworten auf die Frage: “Sind Sie für oder gegen die Personenfreizügigkeit?”

Quel­le: Euro­ba­ro­me­ter Sur­vey, 2018

In der oben­ste­hen­den Gra­fik ist ersicht­lich, wie sich die Unter­stüt­zung für die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit im Nach­gang zu die­ser Kri­se ent­wi­ckelt hat. Der Zuspruch ist seit 2015 mit leicht stei­gen­der Ten­denz prak­tisch unver­än­dert geblie­ben. Die wohl bis­lang gröss­te Her­aus­for­de­rung für das offe­ne Euro­pa hat somit nicht dazu geführt, dass die Bürger*innen der EU der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit ihre Unter­stüt­zung ent­zo­gen haben.

Ein ver­gleich­ba­res Bild lässt sich für die Schweiz zeich­nen. Seit der Annah­me der Mas­sen­ein­wan­de­rungs­in­itia­ti­ve hat die Unter­stüt­zung für die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit eher zu- als abge­nom­men. Wenn Schweizer*innen sich im Jahr 2017 zwi­schen der Been­di­gung der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit und dem Erhalt der Bila­te­ra­len Ver­trä­ge respek­ti­ve der Stär­kung der flan­kie­ren­den Mass­nah­men auf dem Arbeits­markt ent­schei­den müss­ten, wären zwei Drit­tel für den Erhalt der Bila­te­ra­len und vier Fünf­tel für flan­kie­ren­den Mass­nah­men anstatt für eine Kün­di­gung der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit gewe­sen (sie­he Gra­fik 2). Die­ser Befund illus­triert, dass trotz lau­ter Kri­tik an der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit die Kün­di­gung des Frei­zü­gig­keits­ab­kom­mens eine ver­gleichs­wei­se unpo­pu­lä­re Opti­on dar­stellt.

Grafik 2: Unterstützung für die Personenfreizügigkeit durch Schweizer Bürger*innen

Die lin­ke Hälf­te der Gra­fik weist die pro­zen­tua­le Ver­tei­lung der Ant­wor­ten aus auf die Fra­ge: “Die Schweiz wird sich möglicherweise ent­schei­den müssen, ob sie die bila­te­ra­len Ver­hand­lun­gen mit der EU weiterführen will oder ob sie die Zuwan­de­rung beschränken will. Was ist Ihre heu­ti­ge Mei­nung dazu? Sind Sie eher für die bila­te­ra­len Verträge oder eher für eine Beschränkung der Zuwan­de­rung?». Die rech­te Hälf­te bil­det ab, wie Schweizer*innen auf fol­gen­de Fra­ge geant­wor­tet haben: “Wün­schen Sie sich eine Schweiz, die die Personenfreizügigkeit been­det / eine Schweiz, die die Personenfreizügigkeit beibehält, aber flan­kie­ren­de Mass­nah­men zum Schutz der Arbeit­neh­mer ergreift?”

Quel­le: MOSAiCH-Umfra­ge, 2017

Krisenfeste Unterstützung für europäische Mobilitätsrechte trotz scheinbarer Legitimitätskrise

Wie lässt sich die­ser Gegen­satz zwi­schen dem domi­nan­ten Nar­ra­tiv einer Legi­ti­ma­ti­ons­kri­se und der anhal­tend hohen Unter­stüt­zung in der Bevöl­ke­rung erklä­ren? Fol­gen­de drei Grün­de kön­nen hel­fen, die­ses Para­dox zu ver­ste­hen:

1) The­men-Sali­enz: Das poli­ti­sche Gesche­hen beein­flusst, wel­che The­men Kon­junk­tur haben und die poli­ti­schen Debat­ten vor­dring­lich prä­gen. Da das Migra­ti­ons­the­ma in den letz­ten Jah­ren im Vor­der­grund gestan­den ist, wur­den ver­mehrt Bürger*innen poli­tisch mobi­li­siert, die Migra­ti­on für ein wich­ti­ges The­ma oder ein Pro­blem hal­ten. Zudem las­sen sich unter sol­chen Umstän­den Wäh­le­rin­nen und Wäh­ler bei ihrer Wahl­ent­schei­dung stär­ker von ihren migra­ti­ons­po­li­ti­schen Ein­stel­lun­gen lei­ten. Migra­ti­ons­kri­ti­sche Par­tei­en haben dadurch Zulauf erhal­ten, ohne dass sich die Ein­stel­lun­gen in der Bevöl­ke­rung wesent­lich ver­än­dert hät­ten.

2) Pola­ri­sie­rung: Beim Migra­ti­ons­the­ma tref­fen oft gegen­sätz­li­che Welt­sich­ten auf­ein­an­der; tra­di­tio­nal-kon­ser­va­ti­ve, wel­che die natio­na­le Sou­ve­rä­ni­tät hoch­hal­ten und kos­mo­po­li­ti­sche, wel­che kul­tu­rel­le Viel­falt und inter­na­tio­na­le Mobi­li­tät als Berei­che­rung betrach­ten. Die­ser Gegen­satz prägt und pola­ri­siert zuneh­mend die poli­ti­sche Aus­ein­an­der­set­zung. Die inten­si­ve poli­ti­sche Debat­te über die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit ist daher eher im Kon­text der Pola­ri­sie­rung die­ser gegen­sätz­li­chen Ansich­ten zu ver­ste­hen, und nicht als Aus­druck einer zuneh­men­den Migra­ti­ons­skep­sis in der Bevöl­ke­rung.

3) Ambi­va­lenz: Das Prin­zip der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit fusst auf gegen­sei­ti­gen Mobi­li­täts­rech­ten. Sie erlaubt nicht nur die Ein­wan­de­rung von Per­so­nen aus der EU, son­dern stellt auch ein Frei­heits­recht für Schweizer*innen selbst dar. Die­se Rezi­pro­zi­tät führt zu einer Ambi­va­lenz in der öffent­li­chen Mei­nung: Bürger*innen ver­bin­den gleich­zei­tig posi­ti­ve und nega­ti­ve Ein­stel­lun­gen mit der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit. Wäh­rend Sor­gen um uner­wünsch­te Ein­wan­de­rung mit einer gerin­ge­ren Unter­stüt­zung ein­her gehen, erwächst Unter­stüt­zung für die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit aus der Ein­schät­zung, dass die eige­nen Mobi­li­täts­rech­te eine wert­vol­le Errun­gen­schaft dar­stel­len (Lutz 2020). In der Kon­se­quenz sind posi­ti­ve Asso­zia­tio­nen mit der Per­so­nen­frei­zü­gig­keit ver­brei­te­ter als die medi­al stär­ker prä­sen­te Kri­tik ver­mu­ten lies­se.

Noch wis­sen wir nicht, wel­che Fol­gen die Coro­na-Kri­se auf die Unter­stüt­zung für die Per­so­nen­frei­zü­gig­keit haben wird und auch der Aus­gang der Abstim­mung über die Kün­di­gung des Frei­zü­gig­keits­ab­kom­mens bleibt offen. Die For­schung hat jedoch gezeigt, dass die Unter­stüt­zung für die euro­päi­schen Mobi­li­täts­rech­te bis­her erstaun­lich kri­sen­fest gewe­sen ist.

Hin­weis: Die­ser Bei­trag erschien am 25. August auf des Blog des NCCR on the move.


Refe­renz:

Bild: www.bav.admin.ch

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