Wie sich die Verteilung der Nationalratssitze auf die Kantone über die Zeit verändert hat

Der Bun­desrat hat gestern bekan­nt gegeben, wieviele Nation­al­ratssitze die Kan­tone bei den Wahlen 2019 beset­zen kön­nen. Die Kan­tone Bern und Luzern ver­lieren gegenüber den Wahlen 2015 je einen Sitz, während der Kan­ton Genf und die Waadt einen zusät­zlichen erhal­ten. Die Romandie ist somit für die kom­mende Leg­is­latur im Nation­al­rat so stark vertreten wie noch nie. Wie der Nation­al­rat seit der Grün­dung des Bun­desstaates gewach­sen ist und wie sich die Sitzverteilung im Laufe der Zeit verän­dert hat, wird im Fol­gen­den im Detail aufgezeigt.

Noch in der ersten Leg­is­laturhälfte hat der Bun­desrat die Verteilung der 200 Sitze auf die Kan­tone für die Nation­al­ratswahlen 2019 fest­gelegt. Auf­grund des unter­schiedlichen Bevölkerungswach­s­tums – sowie aus “berech­nung­stech­nis­chen Grün­den”, auf die weit­er unten einge­gan­gen wird – ver­lieren Bern und Luzern einen Sitz im Nation­al­rat, während die Waadt und Genf einen mehr beset­zen kön­nen. Mit diesem Zuwachs steigt das Gewicht der Romandie im Nation­al­rat. So stark war sie noch nie im Nation­al­rat vertreten.

Dage­gen schrumpft die Bern­er Del­e­ga­tion im Nation­al­rat weit­er. Der Kan­ton Bern war bis in die 1960er Jahre im Nation­al­rat am stärk­sten vertreten, nach der jüng­sten Sitzverteilung hat er sei­ther neun Sitze im Nation­al­rat einge­büsst. Diese mas­siv­en Ver­luste sind vor allem auf das eher gemäch­liche Bevölkerungswach­s­tum zurück­zuführen, aber auch auf die ver­schiede­nen ter­ri­to­ri­alen Gebi­etsab­tre­tun­gen, namentlich bei der Grün­dung des Kan­tons Jura und beim Kan­ton­swech­sel des Laufen­tals zu Basel-Land­schaft. Bei den anderen Kan­to­nen bewe­gen sich die Ver­luste zwis­chen drei (BS) und einem Sitz.

Abbildung 1: Verteilung der Nationalratssitze auf die Kantone 2019

Für jede Wahl eine Neu­verteilung der Sitze auf die Kan­tone
Gute 150 Jahre lang waren die Nation­al­ratssitze auf der Basis der Ergeb­nisse der tra­di­tionellen eid­genös­sis­chen Volk­szäh­lung verteilt wor­den, welche alle zehn Jahre durchge­führt wurde. Mit der Ein­führung der «neuen Volk­szäh­lung» von 2010 kam es zu einem Sys­temwech­sel, der erst­mals bei den Nation­al­ratswahlen 2015 zum Tra­gen kam. Sei­ther wer­den nicht mehr alle zehn Jahre Per­so­n­en gezählt, son­dern es wer­den jährlich Reg­is­ter­dat­en erfasst.

Dank der jährlichen Erhe­bung der Bevölkerungszahl kön­nen nun für jede Nation­al­ratswahl die Sitze neu auf die Kan­tone verteilt wer­den. Die mass­gebende Zahl für die Sitzverteilung ist die «ständi­ge Wohn­bevölkerung». Diese wird aus den kan­tonalen und kom­mu­nalen Ein­wohn­erreg­is­tern sowie aus den Bun­des­per­so­n­en­reg­is­tern im Aus­län­der- und Zivil­stands­bere­ich ermit­telt. Zur «ständi­gen Wohn­bevölkerung» gehören Per­so­n­en schweiz­erisch­er Staat­sange­hörigkeit sowie aus­ländis­che Staat­sange­hörige mit ein­er Aufen­thalts- oder Nieder­las­sungs­be­wil­li­gung für min­destens zwölf Monate und Per­so­n­en im Asyl­prozess mit ein­er Gesam­taufen­thalts­dauer von min­destens zwölf Monat­en. Nicht berück­sichtigt wer­den die Aus­land­schweiz­erin­nen und -schweiz­er.

Wohnbevölkerung als Basis für die Sitzverteilung

Basis für die Sitzverteilung auf die Kan­tone, welche die Wahlkreise darstellen, ist die Wohn­bevölkerung. Dies legte bere­its die Bun­desver­fas­sung von 1848 fest: Die Schweiz­er Wohn­bevölkerung und nicht etwa die Schweiz­er Bürg­er oder Stimm­berechtigten sollen für die Verteilung der Nation­al­ratssitze auf die Kan­tone mass­gebend sein. Artikel 61 hielt fest: «Der Nation­al­rath wird aus Abge­ord­neten des schweiz­erischen Volkes gebildet. Auf je 20‘000 See­len der Gesammt­bevölkerung wird ein Mit­glied gewählt. Eine Bruchzahl über 10‘000 See­len wird für 20‘000 See­len berech­net».

Damit sollte zum Aus­druck gebracht wer­den, dass im Nation­al­rat die gesamte Wohn­bevölkerung repräsen­tiert sein soll, also auch jene, die kein Stimm­recht hat­ten wie damals die Frauen oder die Aus­län­der, die unter-20-Jähri­gen und jene, welche die Gemein­den aus Grün­den wie Armen­genös­sigkeit oder Nicht­bezahlung von Steuern von den poli­tis­chen Recht­en aus­geschlossen hat­ten. Die Bes­tim­mung der «Gesammt­bevölkerung» als Ref­eren­z­grösse für die Sitzverteilung wurde immer wieder und bis in die heuti­gen Tage in Frage gestellt, sie wurde aber eben­so häu­fig vom Par­la­ment und in Volksab­stim­mungen bestätigt.

Kontinuierliches Wachstum der Bevölkerung und des Nationalrates

Bei den ersten Nation­al­ratswahlen von 1848 waren 111 Sitze zu beset­zen. Infolge des Bevölkerungswach­s­tums im 19. Jahrhun­dert stieg die Zahl der Nation­al­ratssitze kon­tinuier­lich an und erre­ichte 1890 147 Sitze und 1911 bere­its 189 Sitze.In den grossen Städten wuch­sen die Aus­län­derzahlen beson­ders stark. Es über­rascht darum nicht, dass die «Gesammt­bevölkerung» als Berech­nungs­ba­sis für die Verteilung der Nation­al­ratssitze seit­ens der kon­ser­v­a­tiv­en ländlichen Kan­tone unter Beschuss kam.

Abbildung 2: Die Entwicklung der Zahl der Nationalratssitze seit 1848

Erläuterung:

1 Änderung der Vertre­tungsz­if­fer: 1931 und 1950
2 Fes­tle­gung der Zahl der Sitze auf 200: 1962

Quelle: Gruner 1978, Band 1A, S. 94 f. und S. 101; Band 3, S. 460 f.; BFS-Wahlsta­tis­tik

Ende der 1890er Jahre lancierten die bei­den Bauern­poli­tik­er und Nation­al­räte Charles-Eugène Fon­jal­laz (FDP, VD) und Can­did Hochstrass­er (Katholisch-Kon­ser­v­a­tiv, heute: CVP, LU) mit Unter­stützung des Zürcher Bauern­bun­des eine Volksini­tia­tive, welche die Nation­al­ratssitze auf der Basis der Wohn­bevölkerung mit Schweiz­er Staats­bürg­er­schaft verteilen wollte.

Ini­tia­tive für die Verteilung der Nation­al­ratssitze auf Basis der Schweiz­er Staats­bürg­er

Das Ziel der Ini­tianten war, das Gewicht der bäuer­lichen Bevölkerung im Nation­al­rat zu heben. Im Abstim­mungskampf trat­en aber auch «ein­deutig frem­den­feindliche Züge» zu Tage (Sigg 1978: 104). Mit ihrem Slo­gan «Die Schweiz den Schweiz­ern» machte ein Ini­tia­tivkomi­tee erst­mals die aus­ländis­che Bevölkerung zum Stre­ito­b­jekt ein­er Volksini­tia­tive.

Bun­desrat und Par­la­ment stell­ten sich gegen das Begehren. Der Bun­desrat machte gel­tend, dass die Aus­län­der in der Schweiz keine poli­tis­chen Rechte besässen, dass sie aber Steuern und Zölle bezahlten, den gle­ichen Geset­zen unter­stün­den und den Wohl­stand des Lan­des fördern helfen wür­den. Es sei daher «nur recht und bil­lig…, dass sie wenig­stens bei der Aus­mit­tlung der Vertreterzahl mit in Betra­cht gezo­gen wer­den» (BBl, 1902, V, S. 564). Die Gesamt­bevölkerung werde zudem auch in 18 Kan­to­nen als Basis für die Verteilung der kan­tonalen Par­la­mentssitze auf die Wahlkreise ver­wen­det; nur in fünf Kan­to­nen (ZH, LU, UR, NW, TI) sei die Zahl der Schweiz­er Bürg­erin­nen und Bürg­er mass­gebend, in zwei Kan­to­nen (TG, VD) die Zahl der Stimm­berechtigten.

In der Volksab­stim­mung vom Okto­ber 1903 nahm nur ger­ade knapp ein Vier­tel der Stim­menden die Vor­lage an. In den katholisch-kon­ser­v­a­tiv­en Stamm­lan­den jedoch betrug die durch­schnit­tliche Zus­tim­mung 57 Prozent (angenom­men wurde sie in UR, OW, NW, FR und VS). In den übri­gen Kan­to­nen wurde die Vor­lage ver­wor­fen, sehr deut­lich etwa in Genf (lediglich drei Prozent Ja-Stim­men) und Basel-Stadt (elf Prozent Ja-Stim­men).

Das anhal­tende Bevölkerungswach­s­tum der Schweiz führte dazu, dass der Nation­al­rat in den 1920er Jahren bere­its aus 198 Sitzen bestand, für die 1930er Jahre wur­den 206 Sitze prog­nos­tiziert. Eine solche Par­la­mentskam­mer schien wieder manchen zu gross und so reichte der katholisch-kon­ser­v­a­tive St. Galler Eduard Guntli ein Pos­tu­lat ein, in dem er anregte, die Vertre­tungsz­if­fer zu erhöhen oder doch nur noch die Schweiz­er Bevölkerung als Verteilungs­ba­sis zu nehmen. Der Zürcher Sozialdemokrat Emil Klöti wiederum schlug eine fixe Zahl von Nation­al­ratssitzen vor. Der Bun­desrat wandte sich ein­er­seits gegen einen Sys­temwech­sel zur Schweiz­er Bevölkerung als Berech­nungs­grund­lage, andr­er­seits aber auch gegen «das Sys­tem der fes­ten Zahl» (BBl 1930, II, S. 205 ff.).

Der Vorschlag, der im März 1931 schliesslich zur Volksab­stim­mung kam, sah eine Änderung der Vertre­tungsz­if­fer von 20’000 auf «22’000 See­len der Gesamt­bevölkerung» vor. Geschlossen für diese Änderung waren die kon­ser­v­a­tiv­en Lib­eralen und die BGB (heute SVP), bei den Katholisch-Kon­ser­v­a­tiv­en wichen einige Kan­ton­al­parteien von der Ja-Parole ab. Die FDP gab die Stimme frei. Als einzige Partei bekämpfte die SP die Vor­lage, weil sie keine Verkleinerung des Nation­al­rates wollte. Nach einem eher lust­los geführten Abstim­mungskampf wurde die Ver­fas­sungsän­derung im März 1931 mit nur ger­ade 54 Prozent Ja-Stim­men angenom­men.

Keine Chance für die «Pfändler-Initiative»

1940 lancierte der Lan­desring der Unab­hängi­gen (LdU), der 1936 gegrün­det wor­den war und vor allem in der Deutschschweiz fast sechzig Jahre lang die poli­tis­che Mitte beset­zte, eine Volksini­tia­tive «für die Reor­gan­i­sa­tion des Nation­al­rates». Diese ver­langte, dass die Vertre­tungsz­if­fer auf 30’000 Ein­wohn­er erhöht und dass die Amts­dauer auf zwölf Jahre beschränkt werde. Weit­er soll­ten die vorge­druck­ten Kumu­la­tio­nen auf den Wahllis­ten abgeschafft und der Beruf und die Ver­wal­tungsrats­man­date amtlich bekan­nt gegeben wer­den. Im Abstim­mungskampf stand der LdU alleine da. Alle anderen Parteien waren geschlossen gegen die Ini­tia­tive, die nach ihrem Pro­mo­tor Otto Pfändler, dem St. Galler Nation­al­rat und Geschäft­sleit­er des LdU, auch «Pfändler-Ini­tia­tive» genan­nt wurde. In der Volksab­stim­mung vom Mai 1942 wurde die Vor­lage mit 35 Prozent Ja-Stim­men abgelehnt.

Erneute Erhöhung der Vertretungsziffer…

Das Bevölkerungswach­s­tum brachte es mit sich, dass in den 1940er Jahren die Sitz­zahl im Nation­al­rat bere­its wieder auf 194 zu liegen kam. Der Bun­desrat zeigte sich daher bere­it, das Pos­tu­lat des Zürcher Freisin­ni­gen Her­mann Häber­lin für eine Erhöhung der Vertre­tungsz­if­fer von 22’000 auf 24’000 ent­ge­gen zu nehmen. Wieder wurde in den poli­tis­chen Diskus­sio­nen die Beschränkung der Verteilungs­ba­sis auf die Schweiz­er Bevölkerung vorgeschla­gen, erneut ohne Chance. Alle Parteien stell­ten sich schliesslich hin­ter die vorgeschla­gene Änderung. In der Volksab­stim­mung vom Dezem­ber 1950 wurde die Erhöhung der Vertre­tungsz­if­fer mit 67 Prozent Ja-Stim­men gut geheis­sen.

… und der Wechsel zum «Rat der 200»

Doch auch mit der Vertre­tungsz­if­fer 24’000 kam die Zahl der Sitze im Nation­al­rat für die 1950er Jahre auf 196 zu liegen. Angesichts des anhal­tenden Bevölkerungswach­s­tums schlug der Bun­desrat 1961 einen Wech­sel auf eine fixe Zahl der Nation­al­ratssitze vor, nach­dem er sich bish­er stets gegen einen «numerus clausus» gewehrt hat­te. Auch wenn in den par­la­men­tarischen Ver­hand­lun­gen ein weit­eres Mal vorgeschla­gen wurde, die Verteilungs­ba­sis auf die Schweiz­er Bevölkerung zu beschränken, wurde diesem Vorschlag nicht stattgegeben.

Im Hin­blick auf die Volksab­stim­mung sprachen sich alle Parteien für den Wech­sel zum «Rat der 200» aus, auss­er die Katholisch-Kon­ser­v­a­tiv­en, welche Stimm­freiga­be beschlossen. Regionale Oppo­si­tion gab es allen­falls dort, wo Sitzver­luste befürchtet wur­den (GL, FR, GR und TI). Bei ein­er sehr schwachen Stimm­beteili­gung von 36% wurde die Vor­lage mit 64% Ja-Stim­men angenom­men. 19 Kan­tone stimmten ihr zu, klar ver­wor­fen wurde sie in Glarus und Freiburg (mit rund 15% Ja-Stim­men) sowie in Graubün­den (23%). Damit wurde jene Regelung einge­führt, die auch heute noch gilt. Während diese Regelung unbe­strit­ten blieb, gab es in der Folge immer wieder par­la­men­tarische Vorstösse betr­e­f­fend Änderung der Schweiz­er Wohn­bevölkerung als Ref­eren­z­grösse für die Sitzverteilung. Sie waren alle­samt nicht erfol­gre­ich.

Die pro­por­tionale Verteilung der 200 Sitze auf die Kan­tone erfol­gt nach dem Bruchzahlver­fahren. Dieses wird auch Hamil­ton-Ver­fahren genan­nt (nach dem amerikanis­chen Grün­der­vater Alexan­der Hamil­ton, 1755–1804) oder Hare-Ver­fahren (nach dem Englän­der Thomas Hare, 1806–1891) oder schlicht: Meth­ode mit dem «grössten Rest».

Die Meth­ode mit dem «grössten Rest»
Das Bruchzahlver­fahren ist nicht das­selbe Verteilungsver­fahren wie jenes, das seit 1919 bei der pro­por­tionalen Verteilung der Nation­al­rats­man­date auf die Parteien zur Anwen­dung kommt. Dieses wird in der Schweiz Hagen­bach-Bischoff-Ver­fahren genan­nt und stand bei den par­la­men­tarischen Ver­hand­lun­gen über die Geset­zesän­derung eben­falls zur Diskus­sion. Weil bei diesem aber die Kleineren gegenüber den Grösseren etwas im Nachteil sind, gab man der Meth­ode mit dem «grössten Rest» den Vorzug, denn diese macht bei der Verteilung der Rest­man­date keinen Unter­schied zwis­chen den Grossen und den Kleinen. Damit wollte man auch den ländlichen Vertretern ent­ge­gen kom­men, welche sich durch die Sitzverteilung auf der Basis der «Gesamt­bevölkerung» benachteiligt fühlten (Amtl. Bull., StR, 1963, Bd I, S. 1 ff).
Das Verteilungsverfahren für die Nationalratswahlen 2019

Das Bruchzahlver­fahren wird von Artikel 17 des Bun­des­ge­set­zes über die poli­tis­chen Rechte in drei Schrit­ten konkretisiert. Zuerst wird – in der so genan­nten Vor­wegverteilung – jenen Kan­to­nen ein Sitz zugeteilt, deren Bevölkerungszahl klein­er ist als 1/200 der Gesamt­bevölkerung. Damit wird der Ver­fas­sungs­bes­tim­mung nachgekom­men, die jedem Kan­ton einen Sitz im Nation­al­rat zugeste­ht. Für die Nation­al­ratswahlen 2019 sind dies – wie schon 2015 – die vier Kan­tone Uri, Obwalden, Glarus und Appen­zell Innerrho­den.

Diese vier Kan­tone schei­den nun für die weit­ere Verteilung aus. Für die eigentliche Hauptverteilung wird eine Verteilungszahl ermit­telt, indem die Ein­wohn­erzahl der verbleiben­den Kan­tone durch die Zahl der noch nicht verteil­ten Sitze divi­diert wird. Darauf wird für jeden Kan­ton die Ein­wohn­erzahl durch diese Verteilungszahl divi­diert. Jed­er Kan­ton erhält so viele Sitze, wie sein Hauptverteilungsquo­tient vor dem Kom­ma anzeigt.

Nach der Vor­weg- und der Hauptverteilung verbleiben nor­maler­weise immer noch einige restliche Sitze. Dies­mal, d.h für die Wahlen 2019, waren es deren elf. Diese wer­den in der soge­nan­nten Restverteilung jenen Kan­to­nen zugeteilt, deren Hauptverteilungsquo­tien­ten die grösste Restzahl hin­ter dem Kom­ma aufweisen (SZ, ZG, BS, BL, SH, SG, GR, AG, VD, GE und JU). Waadt und Genf kon­nten dank dieser Rest­man­date ihre Sitz­zahl im Nation­al­rat auf 19 bzw. 12 Sitze steigern. Für bei­de Kan­tone sind dies ihre höch­sten Sitz­zahlen seit 1848. Genf holte übri­gens das 9. Rest­man­dat, die Waadt das elfte (und let­zte). Je ein Man­dat ver­loren dage­gen die Kan­tone Bern und Luzern. Bern ver­lor seinen Sitz deut­lich, Luzern ver­fehlte sein Rest­man­dat jedoch nur knapp.

Mit der Neu­verteilung der Sitze für die Nation­al­ratswahlen 2019 sinkt in den Kan­to­nen, die einen zusät­zlichen Sitz erhal­ten, der Schwellen­wert für ein sicheres Voll­man­dat: in der Waadt von 5,3 Prozent auf fünf Prozent der Stim­men und in Genf 8,3 Prozent auf 7,7 Prozent. In den Kan­to­nen Bern und Luzern wird es dage­gen für die Parteien etwas schwieriger: Sie müssen bei den kom­menden Nation­al­ratswahlen in Bern vier Prozent statt 3,8 Prozent der Stim­men für ein Voll­man­dat auf­brin­gen, in Luzern zehn Prozent statt 9,1 Prozent.

In kleinen Kan­to­nen ist der Pro­porz eingeschränkt»
Die Anzahl der Sitze, welche den einzel­nen Kan­to­nen im Nation­al­rat zuste­hen, bes­timmt die Höhe des rel­a­tiv­en Stim­menan­teils, den eine Partei bzw. eine Wahlliste in einem Kan­ton über­schre­it­en muss, um ein sicheres Man­dat (ein sog. Voll­man­dat) zu erhal­ten. Dieser Stim­menan­teil, auch «Schwellen­wert» genan­nt, berech­net sich, indem der Wert 100% durch die um 1 erhöhte Zahl der Nation­al­ratssitze des Kan­tons divi­diert wird. Bei zwei Sitzen z.B. beträgt der zu übertr­e­f­fende Schwellen­wert 33,3%.

In Kan­to­nen mit ein­er niedri­gen Sitz­zahl ist der «Schwellen­wert» hoch, und der Pro­porz­ef­fekt ist stark eingeschränkt. In sechs Kan­to­nen, in denen nur ein Sitz zu vergeben ist, wird gar nach Majorz gewählt (UR, OW, NW, GL, AI und AR). In weit­eren 14 Kan­to­nen sind zwei bis neun Sitze zu vergeben: in diesen müssen die Parteien the­o­retisch einen Stim­menan­teil von 10% (bei 9 Sitzen) bzw. 33,3% (bei 2 Sitzen) übertr­e­f­fen, um ein Voll­man­dat zu erhal­ten. Kleine Parteien und Grup­pierun­gen haben so vor allem in grossen Kan­to­nen eine Chance auf einen Nation­al­ratssitz, namentlich in den sechs Kan­to­nen mit zwölf oder mehr Sitzen (ZH: 35, BE: 24, VD: 19, AG: 16; SG und GE: je 12). In diesen bewegt sich der zu über­schre­i­t­ende «Schwellen­wert» für ein Voll­man­dat zwis­chen 2,8% und 7,7%. Eine Partei kann aber auch mit einem niedrigeren Stim­menan­teil einen Sitz gewin­nen, wenn sie ihre Wahlliste mit ein­er oder mehreren Wahllis­ten ander­er Parteien verbindet. Zudem kön­nen auch kleinere Parteien gele­gentlich in den Genuss eines Rest­man­dates kom­men.

Hin­weis: Bei diesem Text han­delt es sich um eine aktu­al­isierte, über­ar­beit­ete Fas­sung des Textes “Ein Jahr vor den Nation­al­ratswahlen”, der am 7. Okto­ber 2014 in der Online-Zeitung Journal21 erschienen ist.


Lit­er­atur

  • Gruner, Erich (1978). Die Wahlen in den schweiz­erischen Nation­al­rat 1848–1919. Wahlrecht, Wahlsys­tem, Wahlbeteili­gung, Ver­hal­ten von Wäh­lern und Parteien, Wahlthe­men und Wahlkämpfe. Bern: Francke Ver­lag.
  • Lin­der, Wolf / Bol­liger, Chris­t­ian / Rielle, Yvan (Hg.), unter Mitar­beit von Roswitha Dubach, Manuel Graf, Brigitte Men­zi (2010). Hand­buch der eid­genös­sis­chen Volksab­stim­mungen 1848 bis 2007. Bern: Haupt Ver­lag.
  • Lutz, Georg / Strohmann, Dirk (1998). Wahl- und Abstim­mungsrecht in den Kan­to­nen / Droits poli­tiques dans les can­tons. Bern: Haupt Ver­lag.
  • Sigg, Oswald (1978). Die eid­genös­sis­chen Volksini­tia­tiv­en 1892–1939.Bern: Francke-Ver­lag.
  • Szpiro, George G. (2011). Die ver­flixte Math­e­matik der Demokratie. Zürich: NZZ-Ver­lag.

Bild: Nation­al­ratssaal, Par­la­ments­di­en­ste.

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