Fédéralisme suisse : une nouvelle répartition des tâches envisageable ?

Ces der­niè­res années, la mis­si­on princi­pa­le des acteurs poli­ti­ques était de renou­ve­ler le fédé­ra­lisme en redé­fi­nis­sant la col­la­bo­ra­ti­on inter­gou­ver­ne­men­ta­le. Les objec­tifs princi­paux étai­ent de frei­ner la cen­tra­li­sa­ti­on crois­san­te des com­pé­ten­ces, accroît­re l’efficacité des pre­sta­ti­ons et ren­forcer l’autonomie des can­tons. Aujourd’hui, il est ques­ti­on d’une secon­de réfor­me de la péré­qua­ti­on finan­ciè­re et de la répar­ti­ti­on des tâches ent­re la Con­fé­dé­ra­ti­on et les can­tons.  Une nou­vel­le répar­ti­ti­on réel­lement envi­sa­ge­ab­le ou au con­tr­ai­re, utopique? 

Le fédé­ra­lisme est sous pres­si­on. Pres­si­on qui a aug­men­té au fil du temps avec la glo­ba­li­sa­ti­on, la mobi­li­té des popu­la­ti­ons, l’urbanisation et d’autres enjeux dépas­sant les fron­tiè­res loca­les, can­to­na­les ou natio­na­les. Jusqu’à main­ten­ant, la crain­te des can­tons d’être surch­ar­gés par le finan­ce­ment de nou­vel­les tâches publi­ques a favo­ri­sé la centralisation.

Au fil des nombreu­ses révi­si­ons con­sti­tu­ti­on­nel­les effec­tuées depuis le début des Tren­te Glo­ri­eu­ses (1946-), diver­ses tâches pas­sent ain­si aux mains de la Con­fé­dé­ra­ti­on, tel­les que la pré­voyan­ce socia­le ou l’aide au déve­lo­p­pe­ment. La struc­tu­re des pou­voirs s’ébranle pro­gres­si­ve­ment, au même tit­re que l’autonomie des enti­tés fédé­rées. Si la cen­tra­li­sa­ti­on des tâches est deve­nue for­te­ment pro­b­lé­ma­tique pour les can­tons, de même que les enche­vêtre­ments dans la mise en oeu­vre des tâches et l’opacité du sys­tème de sub­ven­ti­ons mélan­ge­ant fonc­tions inci­ta­ti­ves et redis­tri­bu­ti­ves. Après plu­sieurs décen­nies de dis­cus­sions par­mi les instan­ces fédé­ra­les et can­to­na­les, la pre­miè­re réfor­me de la péré­qua­ti­on finan­ciè­re et de la répar­ti­ti­on des tâches (RPT) ent­re en vigueur le 1er jan­vier 2008.

La RPT

La RPT se com­po­se de deux volets. Le pre­mier axe de la réfor­me, la péré­qua­ti­on finan­ciè­re a trait aux trans­ferts finan­ciers ent­re can­tons pour pal­li­er les dis­pa­ri­tés en res­sour­ces et com­pen­ser les char­ges soci­odé­mo­gra­phi­ques et géo­to­po­gra­phi­ques qui leur incom­bent. Par­mi les sept can­tons con­tri­bu­teurs — et tous les autres can­tons d’ailleurs — seuls les can­tons de Schwyz, Nid­wald et Zoug ont refu­sé la réfor­me en 2008. Mal­gré cela, la lar­ge adhé­rence au pro­jet accen­tue cet­te volon­té can­to­na­le de dépas­ser les inté­rêts indi­vi­du­els au pro­fit des enjeux poli­ti­ques de soli­da­ri­té natio­na­le, com­me le souli­gnait jus­tement l’ex-conseiller fédé­ral Hans-Rudolf Merz en 2005.

Le second volet de la réfor­me se carac­té­ri­se par une répar­ti­ti­on des tâches et de leurs finan­ce­ments. Le désen­che­vêtre­ment des tâches amor­cé en 2008 par la RPT n’est pas simp­le, puis­que un nombre con­sidé­ra­ble de tâches mul­ti­sec­to­ri­el­les et par­fois trans­ter­ri­to­ria­les, ne peu­vent fai­re l’objet d’une stric­te sépa­ra­ti­on de com­pé­ten­ces ent­re la Con­fé­dé­ra­ti­on et les can­tons. Par con­sé­quent, les acteurs ont dres­sé une lis­te de tâches com­mu­nes, gérées et finan­cées de façon con­join­te par les deux niveaux inter­gou­ver­ne­men­taux. Par­mi les tren­te tâches actu­el­les, vingt-et-une sont trai­tées par des conventions-programmes.

Ces cont­rats de droit public vien­nent s’inscrirent dans la lis­te déjà longue des accords ver­ti­caux suis­ses, mais se dis­tin­guent par leur struc­tu­re et mécha­nisme. Alors que le modè­le con­trac­tu­el est le même pour tous les can­tons, favo­ri­sant ain­si une uni­for­mi­té dans les pro­cé­du­res, les con­ven­ti­ons-pro­gram­mes trans­forment aus­si les modes d’octroi des sub­ven­ti­ons, qui devi­en­nent glo­ba­les et for­fai­taires et val­ab­les pour des péri­odes qua­dri­en­na­les. Com­me le sou­hai­tai­ent les acteurs de la réfor­me, elles per­met­tent d’encadrer les ren­con­tres ent­re la Con­fé­dé­ra­ti­on et les can­tons et d’assurer une for­me de par­ten­a­ri­at étatique.

Les réfor­ma­teurs ont mis un point d’honneur à sépa­rer de façon stric­te les deux volets de la réfor­me. Alors que la ges­ti­on des tâches com­mu­nes repré­sen­te actu­el­lement un bud­get de 13 mil­li­ards à la Con­fé­dé­ra­ti­on sur les 65.24 mil­li­ards que repré­sen­te son bud­get (état à jan­vier 2017). En com­pa­rai­son, le volet de la péré­qua­ti­on finan­ciè­re ne repré­sen­te aujourd’hui « que » 3.28 mil­li­ards de francs à la Con­fé­dé­ra­ti­on. C’est donc une part sub­stan­ti­el­le qui est pré­vue pour les tâches communes.

Les principes de la RPT évalués par certains cantons

Une étu­de réa­li­sée en 2016 à l’IDHEAP sur la base de six can­tons et de cinq con­ven­ti­ons-pro­gram­mes, mont­re que ces der­niè­res ont gagné la satis­fac­tion de la plu­part des respons­ables can­to­n­aux qui en trou­vent dif­férents avan­ta­ges, tels qu’un cad­re aux négo­cia­ti­ons, davan­ta­ge de mar­ge de manœu­vre dans l’exécution de cer­tai­nes poli­ti­ques publi­ques, d’autonomie de décisi­on et de pos­si­bi­li­té de com­mu­ni­ca­ti­on avec la Con­fé­dé­ra­ti­on (Mathys, 2016). Même si elles ne per­met­tent pas tou­jours l’établissement d’un par­ten­a­ri­at avec les offices fédé­raux, ne déli­mi­tent pas tou­jours les rôles stra­té­giques et opé­ra­ti­on­nels ent­re les niveaux éta­ti­ques et ne pré­voi­ent pas suf­fi­sam­ment de sub­ven­ti­ons fédé­ra­les (gra­phi­que 1), elles ont trou­vé aujourd’hui une place pré­pon­dé­ran­te dans les admi­nis­tra­ti­ons can­to­na­les (Mathys, 2016).

Graphique 1 : moyennes issues d’un questionnaire distribué dans le cadre d’une étude de l’IDHEAP (2014–2017) sur le respect des principes RPT selon les cantons de Vaud, Valais, Genève, Zürich, Uri et Berne (Mathys, 2016). Mesure de la perception des responsables cantonaux : [0]: Non   [0.5]: pas toujours   [0.25]: rarement ressenti    [0.75]: souvent ressenti    [1] : Oui
Une répartition des tâches à améliorer

Bien que le sys­tème com­por­te des élé­ments posi­tifs, de nombreux dys­fonc­tion­ne­ments sont encore dénon­cés par les acteurs du fédé­ra­lisme. Si pour cer­tai­nes tâches, une bureau­cra­ti­sa­ti­on accrue serait mise en cau­se par les can­tons, pour d’autres, ce sont les princi­pes con­sti­tu­ti­on­nels de sub­si­dia­ri­té (art 5a) et d’équivalence fis­ca­le (art. 43a al. 2) qui ne serai­ent pas respec­tés par la Con­fé­dé­ra­ti­on, qui aurait encore trop d’ingérence dans les affai­res cantonales.

En 2014, le Con­seil fédé­ral a révé­lé que cer­tains pro­jets de loi ou de modi­fi­ca­ti­ons de lois con­cer­nant la col­la­bo­ra­ti­on ver­ti­ca­le et la répar­ti­ti­on des tâches adop­tés par le Par­le­ment ent­re 2004 et 2013 ne respec­tai­ent pas ces princi­pes. D’après les can­tons, cet­te situa­ti­on résul­te­rait sur des coûts sup­plé­men­taires éle­vés, en par­ti­cu­lier dans le domai­ne des pre­sta­ti­ons complémentaires.

Nous appre­nons dans un rap­port de la Con­fé­rence des gou­ver­ne­ments intercan­to­n­aux (CdC)  de 2016 que la hausse des coûts est plus importan­te s’agissant des pre­sta­ti­ons finan­cées par les can­tons qu’elle ne l’est pour les pre­sta­ti­ons assu­mées par la Confédération.

Au fil des années, la Con­fé­dé­ra­ti­on a opé­ré des trans­ferts de char­ges con­sidé­ra­bles sur les pre­sta­ti­ons com­plé­men­taires et l’aide socia­le, con­sé­quen­ces d’adaptations et de cou­pes dans les assuran­ces socia­les (CdC, 2016). Les can­tons dénon­cent éga­le­ment les con­si­gnes d’exécution impo­sées par la Con­fé­dé­ra­ti­on, qui ne leur lais­se­rai­ent pas suf­fi­sam­ment de mar­ge de manœu­vre dans la mise en œuvre des pro­gram­mes com­muns. Ce man­que d’autonomie les empêcher­ait ain­si de trou­ver des solu­ti­ons moins coû­teu­ses et plus inno­vat­ri­ces. La for­te inter­ven­ti­on du Con­trô­le des finan­ces dans les finan­ces can­to­na­les est encore pro­b­lé­ma­tique, de même que les rap­ports annu­els qui exi­gent par­fois un inven­taire détail­lé de leurs dépenses.

Clarification des compétences et moins de coûts pour les cantons

La véri­ta­ble gêne pour les can­tons rési­de dans l’accroissement des coûts accom­pa­gnant l’augmentation des responsa­bi­li­tés qui leur incom­bent. Aujourd’hui, les can­tons ont de la dif­fi­cul­té à assu­mer tou­tes leurs tâches, que ce soit en rai­son d’un man­que finan­cier ou en per­son­nel. Selon le Dépar­te­ment fédé­ral des finan­ces, les dépen­ses can­to­na­les croî­tront de 0.8% du PIB d’ici 2030. Les domai­nes de la san­té, des soins de longue durée et la for­ma­ti­on sont princi­pa­le­ment concernés.

Pour en don­ner un exemp­le, la Con­fé­dé­ra­ti­on va même jusqu’à pré­voir un accrois­se­ment des coûts de 2.7 mil­li­ards à 5.4 mil­li­ards de francs dans le domai­ne de soins longue durée[1]. D’ailleurs, la révi­si­on de 2009 de la loi fédé­ra­le sur l’assurance-maladie (LAMal) dans le domai­ne du finan­ce­ment hos­pi­ta­lier et des soins veut maî­tri­ser ses aug­men­ta­ti­ons de coûts. L’office fédé­ral de la san­té publi­que a mon­tré que sur la péri­ode 2012–2019, les can­tons ont vu et ver­ront aug­men­ter leurs char­ges glo­ba­les de façon con­sé­quen­te, ce qui pro­vo­que­ra de for­tes dis­pa­ri­tés ent­re can­tons. En Suis­se roman­de par exemp­le, les can­tons affi­chent des dépen­ses net­te­ment plus éle­vées pour la pri­se en char­ge des pre­sta­ti­ons d’intérêt géné­ral qu’en Suis­se alé­ma­ni­que (OFSP, 2016).

Les char­ges finan­ciè­res des can­tons sont éga­le­ment affec­tées par la réfor­me des entre­pri­ses (RIE). Mal­gré le refus popu­lai­re en févri­er 2017 de la RIE III, les nou­vel­les pro­po­si­ti­ons se mul­ti­pli­ent pour redé­fi­nir un pro­jet sus­cep­ti­ble de fran­chir la bar­riè­re des vota­ti­ons, fau­te de quoi la Suis­se ne pour­ra pas tenir ses enga­ge­ments inter­na­tion­aux, à savoir sup­pri­mer les sta­tuts fis­caux spé­ci­aux au 1er jan­vier 2019. Un nou­veau pro­jet, appe­lé cet­te fois « Pro­jet fis­cal 17 » est en cours d’élaboration et le vote final se fera à l’été 2018.

Par con­sé­quent, il n’est plus ques­ti­on aujourd’hui d’octroyer plus de tâches aux can­tons, ni de per­sé­vé­rer dans les trans­ferts de char­ges aux­quels s’adonnait la Con­fé­dé­ra­ti­on, mais plu­tôt de pro­cé­der à un mei­lleur désen­che­vêtre­ment des com­pé­ten­ces et des finan­ces. Les can­tons sou­hai­tent une déli­mi­ta­ti­on plus clai­re des attri­bu­ti­ons et des tâches ent­re eux et la Con­fé­dé­ra­ti­on et éta­b­lir quels sont leurs finan­ce­ments exacts.

Tendances vers toujours plus de solutions communes

Bien que les réfor­ma­teurs aient vou­lu en 2008 désen­che­vêtrer au maxi­mum les responsa­bi­li­tés ent­re les niveaux éta­ti­ques supé­ri­eurs, il est obser­vé depuis l’entrée en vigueur de la RPT, que la lis­te des tâches à ges­ti­on com­mu­ne s’allonge. A l’origine, ce sont neuf domai­nes géné­raux de tâches com­mu­nes qui ont été lis­tés pour finir par comp­ter tren­te tâches dis­tinc­tes aujourd’hui (Mathys, 2016 :14–15). Dans le fond, cet­te péren­ni­sa­ti­on de la pra­tique va à l’encontre des princi­pes initi­aux de désen­che­vêtre­ment de la réfor­me. Or, c’est aujourd’hui une mul­ti­pli­ca­ti­on majeu­re de struc­tures col­la­bo­ra­ti­ves qui est privilégiée.

Par­mi les récents ajouts de tâches, on trouve le pro­gram­me pour la pro­mo­ti­on de la régi­on du Gothard en 2012 ou encore le pro­gram­me d’encouragement spé­ci­fi­que à l’intégration can­to­na­le en 2014. Dans le même ord­re d’idée, il a été con­sta­té que de nombreu­ses con­ven­ti­ons-pro­gram­mes com­pren­nent plu­sieurs can­tons, et que cer­tai­nes tâches com­mu­nes exi­gent la signa­tu­re de plu­sieurs conventions-programmes.

A ce tit­re, le domai­ne des parcs d’importance natio­na­le regrou­pe pas moins de sept cont­rats et cha­cun impli­que au moins deux can­tons. La rai­son est aus­si évi­den­te que démons­trat­ri­ce : les parcs tra­ver­sent par­fois les ter­ri­toires can­to­n­aux. Nous iden­ti­fi­ons par exemp­le, le parc natu­rel régio­nal du Doubs enga­ge­ant les can­tons de Neu­châ­tel, Jura et Ber­ne, ou encore le parc Gruyè­re Pays-d’En­haut impli­quant les can­tons de Fri­bourg et Vaud.

Perspectives

Cet­te ges­ti­on con­join­te sem­ble être une idée qui sédu­it de plus en plus les acteurs poli­ti­co-admi­nis­tra­tifs. On par­le sou­vent de gou­ver­nan­ce mul­ti-niveaux pour signi­fier à quel point les pro­blè­mes publics sont de plus en plus trai­tés par des acteurs divers, pla­cés à dif­férents éche­lons ter­ri­to­ri­aux et éta­ti­ques. D’ailleurs, un son­da­ge par ques­ti­onn­aire entre­pris par l’IDHEAP et l’Université de Ber­ne et sou­mis en 2017 à tous les secré­taires com­mu­naux en Suis­se, a mon­tré que si 70% des com­mu­nes con­nais­sent le sys­tème de con­ven­ti­ons-pro­gram­mes, 40% par­ti­ci­pent aux dis­cus­sions ou sont con­sul­tées par le can­ton. Bien que la RPT n’est cen­sée con­cer­née que la Con­fé­dé­ra­ti­on et les can­tons, les com­mu­nes y par­ti­ci­pent éga­le­ment de maniè­re indirecte. 

Adop­ter des solu­ti­ons com­mu­nes pour mieux appré­hen­der les enjeux trans­ver­saux sem­ble donc annon­cer les pra­ti­ques d’avenir. D’ailleurs, la créa­ti­on de Dia­lo­gues nation­aux dans les domai­nes de la san­té et du social, de con­fé­ren­ces de délé­gués, ou encore de comi­tés ad hoc le mon­t­rent bien aujourd’hui. C’est éga­le­ment le cas pour la ges­ti­on d’autres tâches com­mu­nes que cel­les pré­vu­es par la RPT, tel­les que les domai­nes de l’asile ou de la for­ma­ti­on pro­fes­si­onnel­le. Alors que le pre­mier domai­ne a fait l’objet d’une décla­ra­ti­on com­mu­ne en jan­vier 2013 pré­voyant une répar­ti­ti­on ver­ti­ca­le et des par­ti­ci­pa­ti­ons finan­ciè­res pour les can­tons, le second com­prend même l’ajout du princi­pe de par­ten­a­ri­at ent­re la Con­fé­dé­ra­ti­on, les can­tons et les orga­ni­sa­ti­ons du mon­de du tra­vail dans la loi fédé­ra­le y rela­ti­ve (LFPr ; RS 412.20).

Il con­vi­ent donc de « prend­re des pin­cet­tes » lorsqu’il s’agit d’interpréter le ter­me de secon­de répar­ti­ti­on des tâches puisqu’elle s’assimilerait davan­ta­ge au ren­for­ce­ment et à la redé­fi­ni­ti­on de la col­la­bo­ra­ti­on ent­re Con­fé­dé­ra­ti­on et can­tons plu­tôt qu’à une nou­vel­le sépa­ra­ti­on de tâches et de responsa­bi­li­tés com­me c’était le cas en 2008.


[1] Pro­jec­tions de la Con­fé­dé­ra­ti­on pour l’accroissement des dépen­ses publi­ques au niveau des can­tons de 2011à 2030. Les éven­tu­els chan­ge­ments de recet­tes fis­ca­les des can­tons durant cet­te péri­ode ne sont pas considérés.

Références

Pho­to: Wiki­me­dia Com­mons.

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