Fédéralisme suisse : une nouvelle répartition des tâches envisageable ?

Ces dernières années, la mis­sion prin­ci­pale des acteurs poli­tiques était de renou­vel­er le fédéral­isme en redéfinis­sant la col­lab­o­ra­tion inter­gou­verne­men­tale. Les objec­tifs prin­ci­paux étaient de frein­er la cen­tral­i­sa­tion crois­sante des com­pé­tences, accroître l’efficacité des presta­tions et ren­forcer l’autonomie des can­tons. Aujourd’hui, il est ques­tion d’une sec­onde réforme de la péréqua­tion finan­cière et de la répar­ti­tion des tâch­es entre la Con­fédéra­tion et les can­tons.  Une nou­velle répar­ti­tion réelle­ment envis­age­able ou au con­traire, utopique?

Le fédéral­isme est sous pres­sion. Pres­sion qui a aug­men­té au fil du temps avec la glob­al­i­sa­tion, la mobil­ité des pop­u­la­tions, l’urbanisation et d’autres enjeux dépas­sant les fron­tières locales, can­tonales ou nationales. Jusqu’à main­tenant, la crainte des can­tons d’être sur­chargés par le finance­ment de nou­velles tâch­es publiques a favorisé la cen­tral­i­sa­tion.

Au fil des nom­breuses révi­sions con­sti­tu­tion­nelles effec­tuées depuis le début des Trente Glo­rieuses (1946-), divers­es tâch­es passent ain­si aux mains de la Con­fédéra­tion, telles que la prévoy­ance sociale ou l’aide au développe­ment. La struc­ture des pou­voirs s’ébranle pro­gres­sive­ment, au même titre que l’autonomie des entités fédérées. Si la cen­tral­i­sa­tion des tâch­es est dev­enue forte­ment prob­lé­ma­tique pour les can­tons, de même que les enchevêtrements dans la mise en oeu­vre des tâch­es et l’opacité du sys­tème de sub­ven­tions mélangeant fonc­tions inci­ta­tives et redis­trib­u­tives. Après plusieurs décen­nies de dis­cus­sions par­mi les instances fédérales et can­tonales, la pre­mière réforme de la péréqua­tion finan­cière et de la répar­ti­tion des tâch­es (RPT) entre en vigueur le 1er jan­vi­er 2008.

La RPT

La RPT se com­pose de deux volets. Le pre­mier axe de la réforme, la péréqua­tion finan­cière a trait aux trans­ferts financiers entre can­tons pour pal­li­er les dis­par­ités en ressources et com­penser les charges sociodé­mo­graphiques et géo­to­pographiques qui leur incombent. Par­mi les sept can­tons con­tribu­teurs — et tous les autres can­tons d’ailleurs — seuls les can­tons de Schwyz, Nid­wald et Zoug ont refusé la réforme en 2008. Mal­gré cela, la large adhérence au pro­jet accentue cette volon­té can­tonale de dépass­er les intérêts indi­vidu­els au prof­it des enjeux poli­tiques de sol­i­dar­ité nationale, comme le soulig­nait juste­ment l’ex-conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz en 2005.

Le sec­ond volet de la réforme se car­ac­térise par une répar­ti­tion des tâch­es et de leurs finance­ments. Le désenchevêtrement des tâch­es amor­cé en 2008 par la RPT n’est pas sim­ple, puisque un nom­bre con­sid­érable de tâch­es mul­ti­sec­to­rielles et par­fois transter­ri­to­ri­ales, ne peu­vent faire l’objet d’une stricte sépa­ra­tion de com­pé­tences entre la Con­fédéra­tion et les can­tons. Par con­séquent, les acteurs ont dressé une liste de tâch­es com­munes, gérées et financées de façon con­jointe par les deux niveaux inter­gou­verne­men­taux. Par­mi les trente tâch­es actuelles, vingt-et-une sont traitées par des con­ven­tions-pro­grammes.

Ces con­trats de droit pub­lic vien­nent s’inscrirent dans la liste déjà longue des accords ver­ti­caux suiss­es, mais se dis­tinguent par leur struc­ture et méch­a­nisme. Alors que le mod­èle con­tractuel est le même pour tous les can­tons, favorisant ain­si une uni­for­mité dans les procé­dures, les con­ven­tions-pro­grammes trans­for­ment aus­si les modes d’octroi des sub­ven­tions, qui devi­en­nent glob­ales et for­faitaires et val­ables pour des péri­odes quadri­en­nales. Comme le souhaitaient les acteurs de la réforme, elles per­me­t­tent d’encadrer les ren­con­tres entre la Con­fédéra­tion et les can­tons et d’assurer une forme de parte­nar­i­at éta­tique.

Les réfor­ma­teurs ont mis un point d’honneur à sépar­er de façon stricte les deux volets de la réforme. Alors que la ges­tion des tâch­es com­munes représente actuelle­ment un bud­get de 13 mil­liards à la Con­fédéra­tion sur les 65.24 mil­liards que représente son bud­get (état à jan­vi­er 2017). En com­para­i­son, le volet de la péréqua­tion finan­cière ne représente aujourd’hui « que » 3.28 mil­liards de francs à la Con­fédéra­tion. C’est donc une part sub­stantielle qui est prévue pour les tâch­es com­munes.

Les principes de la RPT évalués par certains cantons

Une étude réal­isée en 2016 à l’IDHEAP sur la base de six can­tons et de cinq con­ven­tions-pro­grammes, mon­tre que ces dernières ont gag­né la sat­is­fac­tion de la plu­part des respon­s­ables can­tonaux qui en trou­vent dif­férents avan­tages, tels qu’un cadre aux négo­ci­a­tions, davan­tage de marge de manœu­vre dans l’exécution de cer­taines poli­tiques publiques, d’autonomie de déci­sion et de pos­si­bil­ité de com­mu­ni­ca­tion avec la Con­fédéra­tion (Math­ys, 2016). Même si elles ne per­me­t­tent pas tou­jours l’établissement d’un parte­nar­i­at avec les offices fédéraux, ne délim­i­tent pas tou­jours les rôles stratégiques et opéra­tionnels entre les niveaux éta­tiques et ne prévoient pas suff­isam­ment de sub­ven­tions fédérales (graphique 1), elles ont trou­vé aujourd’hui une place prépondérante dans les admin­is­tra­tions can­tonales (Math­ys, 2016).

Graphique 1 : moyennes issues d’un questionnaire distribué dans le cadre d’une étude de l’IDHEAP (2014–2017) sur le respect des principes RPT selon les cantons de Vaud, Valais, Genève, Zürich, Uri et Berne (Mathys, 2016). Mesure de la perception des responsables cantonaux : [0]: Non   [0.5]: pas toujours   [0.25]: rarement ressenti    [0.75]: souvent ressenti    [1] : Oui
Une répartition des tâches à améliorer

Bien que le sys­tème com­porte des élé­ments posi­tifs, de nom­breux dys­fonc­tion­nements sont encore dénon­cés par les acteurs du fédéral­isme. Si pour cer­taines tâch­es, une bureau­crati­sa­tion accrue serait mise en cause par les can­tons, pour d’autres, ce sont les principes con­sti­tu­tion­nels de sub­sidiar­ité (art 5a) et d’équivalence fis­cale (art. 43a al. 2) qui ne seraient pas respec­tés par la Con­fédéra­tion, qui aurait encore trop d’ingérence dans les affaires can­tonales.

En 2014, le Con­seil fédéral a révélé que cer­tains pro­jets de loi ou de mod­i­fi­ca­tions de lois con­cer­nant la col­lab­o­ra­tion ver­ti­cale et la répar­ti­tion des tâch­es adop­tés par le Par­lement entre 2004 et 2013 ne respec­taient pas ces principes. D’après les can­tons, cette sit­u­a­tion résul­terait sur des coûts sup­plé­men­taires élevés, en par­ti­c­uli­er dans le domaine des presta­tions com­plé­men­taires.

Nous apprenons dans un rap­port de la Con­férence des gou­verne­ments inter­can­tonaux (CdC)  de 2016 que la hausse des coûts est plus impor­tante s’agissant des presta­tions financées par les can­tons qu’elle ne l’est pour les presta­tions assumées par la Con­fédéra­tion.

Au fil des années, la Con­fédéra­tion a opéré des trans­ferts de charges con­sid­érables sur les presta­tions com­plé­men­taires et l’aide sociale, con­séquences d’adaptations et de coupes dans les assur­ances sociales (CdC, 2016). Les can­tons dénon­cent égale­ment les con­signes d’exécution imposées par la Con­fédéra­tion, qui ne leur lais­seraient pas suff­isam­ment de marge de manœu­vre dans la mise en œuvre des pro­grammes com­muns. Ce manque d’autonomie les empêcherait ain­si de trou­ver des solu­tions moins coû­teuses et plus inno­va­tri­ces. La forte inter­ven­tion du Con­trôle des finances dans les finances can­tonales est encore prob­lé­ma­tique, de même que les rap­ports annuels qui exi­gent par­fois un inven­taire détail­lé de leurs dépens­es.

Clarification des compétences et moins de coûts pour les cantons

La véri­ta­ble gêne pour les can­tons réside dans l’accroissement des coûts accom­pa­g­nant l’augmentation des respon­s­abil­ités qui leur incombent. Aujourd’hui, les can­tons ont de la dif­fi­culté à assumer toutes leurs tâch­es, que ce soit en rai­son d’un manque financier ou en per­son­nel. Selon le Départe­ment fédéral des finances, les dépens­es can­tonales croîtront de 0.8% du PIB d’ici 2030. Les domaines de la san­té, des soins de longue durée et la for­ma­tion sont prin­ci­pale­ment con­cernés.

Pour en don­ner un exem­ple, la Con­fédéra­tion va même jusqu’à prévoir un accroisse­ment des coûts de 2.7 mil­liards à 5.4 mil­liards de francs dans le domaine de soins longue durée[1]. D’ailleurs, la révi­sion de 2009 de la loi fédérale sur l’assurance-maladie (LAMal) dans le domaine du finance­ment hos­pi­tal­ier et des soins veut maîtris­er ses aug­men­ta­tions de coûts. L’office fédéral de la san­té publique a mon­tré que sur la péri­ode 2012–2019, les can­tons ont vu et ver­ront aug­menter leurs charges glob­ales de façon con­séquente, ce qui provo­quera de fortes dis­par­ités entre can­tons. En Suisse romande par exem­ple, les can­tons affichent des dépens­es net­te­ment plus élevées pour la prise en charge des presta­tions d’intérêt général qu’en Suisse alé­manique (OFSP, 2016).

Les charges finan­cières des can­tons sont égale­ment affec­tées par la réforme des entre­pris­es (RIE). Mal­gré le refus pop­u­laire en févri­er 2017 de la RIE III, les nou­velles propo­si­tions se mul­ti­plient pour redéfinir un pro­jet sus­cep­ti­ble de franchir la bar­rière des vota­tions, faute de quoi la Suisse ne pour­ra pas tenir ses engage­ments inter­na­tionaux, à savoir sup­primer les statuts fis­caux spé­ci­aux au 1er jan­vi­er 2019. Un nou­veau pro­jet, appelé cette fois « Pro­jet fis­cal 17 » est en cours d’élaboration et le vote final se fera à l’été 2018.

Par con­séquent, il n’est plus ques­tion aujourd’hui d’octroyer plus de tâch­es aux can­tons, ni de per­sévér­er dans les trans­ferts de charges aux­quels s’adonnait la Con­fédéra­tion, mais plutôt de procéder à un meilleur désenchevêtrement des com­pé­tences et des finances. Les can­tons souhait­ent une délim­i­ta­tion plus claire des attri­bu­tions et des tâch­es entre eux et la Con­fédéra­tion et établir quels sont leurs finance­ments exacts.

Tendances vers toujours plus de solutions communes

Bien que les réfor­ma­teurs aient voulu en 2008 désenchevêtr­er au max­i­mum les respon­s­abil­ités entre les niveaux éta­tiques supérieurs, il est observé depuis l’entrée en vigueur de la RPT, que la liste des tâch­es à ges­tion com­mune s’allonge. A l’origine, ce sont neuf domaines généraux de tâch­es com­munes qui ont été listés pour finir par compter trente tâch­es dis­tinctes aujourd’hui (Math­ys, 2016 :14–15). Dans le fond, cette péren­ni­sa­tion de la pra­tique va à l’encontre des principes ini­ti­aux de désenchevêtrement de la réforme. Or, c’est aujourd’hui une mul­ti­pli­ca­tion majeure de struc­tures col­lab­o­ra­tives qui est priv­ilégiée.

Par­mi les récents ajouts de tâch­es, on trou­ve le pro­gramme pour la pro­mo­tion de la région du Gothard en 2012 ou encore le pro­gramme d’encouragement spé­ci­fique à l’intégration can­tonale en 2014. Dans le même ordre d’idée, il a été con­staté que de nom­breuses con­ven­tions-pro­grammes com­pren­nent plusieurs can­tons, et que cer­taines tâch­es com­munes exi­gent la sig­na­ture de plusieurs con­ven­tions-pro­grammes.

A ce titre, le domaine des parcs d’importance nationale regroupe pas moins de sept con­trats et cha­cun implique au moins deux can­tons. La rai­son est aus­si évi­dente que démon­stra­trice : les parcs tra­versent par­fois les ter­ri­toires can­tonaux. Nous iden­ti­fions par exem­ple, le parc naturel région­al du Doubs engageant les can­tons de Neuchâ­tel, Jura et Berne, ou encore le parc Gruyère Pays-d’Enhaut impli­quant les can­tons de Fri­bourg et Vaud.

Perspectives

Cette ges­tion con­jointe sem­ble être une idée qui séduit de plus en plus les acteurs politi­co-admin­is­trat­ifs. On par­le sou­vent de gou­ver­nance mul­ti-niveaux pour sig­ni­fi­er à quel point les prob­lèmes publics sont de plus en plus traités par des acteurs divers, placés à dif­férents éch­e­lons ter­ri­to­ri­aux et éta­tiques. D’ailleurs, un sondage par ques­tion­naire entre­pris par l’IDHEAP et l’Université de Berne et soumis en 2017 à tous les secré­taires com­mu­naux en Suisse, a mon­tré que si 70% des com­munes con­nais­sent le sys­tème de con­ven­tions-pro­grammes, 40% par­ticipent aux dis­cus­sions ou sont con­sultées par le can­ton. Bien que la RPT n’est cen­sée con­cernée que la Con­fédéra­tion et les can­tons, les com­munes y par­ticipent égale­ment de manière indi­recte. 

Adopter des solu­tions com­munes pour mieux appréhen­der les enjeux trans­ver­saux sem­ble donc annon­cer les pra­tiques d’avenir. D’ailleurs, la créa­tion de Dia­logues nationaux dans les domaines de la san­té et du social, de con­férences de délégués, ou encore de comités ad hoc le mon­trent bien aujourd’hui. C’est égale­ment le cas pour la ges­tion d’autres tâch­es com­munes que celles prévues par la RPT, telles que les domaines de l’asile ou de la for­ma­tion pro­fes­sion­nelle. Alors que le pre­mier domaine a fait l’objet d’une déc­la­ra­tion com­mune en jan­vi­er 2013 prévoy­ant une répar­ti­tion ver­ti­cale et des par­tic­i­pa­tions finan­cières pour les can­tons, le sec­ond com­prend même l’ajout du principe de parte­nar­i­at entre la Con­fédéra­tion, les can­tons et les organ­i­sa­tions du monde du tra­vail dans la loi fédérale y rel­a­tive (LFPr ; RS 412.20).

Il con­vient donc de « pren­dre des pincettes » lorsqu’il s’agit d’interpréter le terme de sec­onde répar­ti­tion des tâch­es puisqu’elle s’assimilerait davan­tage au ren­force­ment et à la redéf­i­ni­tion de la col­lab­o­ra­tion entre Con­fédéra­tion et can­tons plutôt qu’à une nou­velle sépa­ra­tion de tâch­es et de respon­s­abil­ités comme c’était le cas en 2008.


[1] Pro­jec­tions de la Con­fédéra­tion pour l’accroissement des dépens­es publiques au niveau des can­tons de 2011à 2030. Les éventuels change­ments de recettes fis­cales des can­tons durant cette péri­ode ne sont pas con­sid­érés.

Références

Pho­to: Wiki­me­dia Com­mons.

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