Réformes du fédéralisme : qui de l’Allemagne ou de la Suisse s’en sort le mieux 

Fin 2016 sonne les dix ans de la réforme du fédéral­isme en Alle­magne. En Suisse, c’est en jan­vi­er 2018 que pren­dra fin la pre­mière décen­nie de la réforme de la péréqua­tion finan­cière et de la répar­ti­tion des tâch­es (RPT). Deux réformes très sim­i­laires en ter­mes d’attentes et d’objectifs, mais qui se dis­tinguent rad­i­cale­ment par leurs résul­tats. Com­para­i­son de deux sys­tèmes fédéraux en muta­tion.

Le 1er sep­tem­bre 2016 son­nait les dix ans de la réforme du fédéral­isme en Alle­magne. Une pre­mière démon­stra­tion qui encour­age les bilans et éval­u­a­tions, comme le mon­trent les nom­breux rap­ports gou­verne­men­taux et les con­tri­bu­tions académiques pub­liées cette année (Kropp et Behnke, Benz, Reus et Dose, Steck­er, Hilde­brandt et Wolf). Le gong reten­ti­ra aus­si bien­tôt en Suisse puisque jan­vi­er 2018 mar­quera les dix ans de la réforme de la péréqua­tion finan­cière et de la répar­ti­tion des tâch­es (RPT). Lancées avec quelques mois d’écart seule­ment et con­sid­érées par beau­coup comme les plus sig­ni­fica­tives de leur his­toire fédérale, ces réformes sont égale­ment très sim­i­laires dans leurs objec­tifs.

Ain­si, prof­i­tant de l’engouement médi­a­tique que sus­cite la fin de cette décen­nie, il était intéres­sant de se ren­dre dans la cap­i­tale alle­mande pour procéder à une étude com­par­a­tive entre les réformes du fédéral­isme alle­mand et suisse. Sont-elles si sim­i­laires que nous le pen­sons ? Quelles sont les bonnes ou les mau­vais­es pra­tiques ? Et que pou­vons-nous appren­dre de l’expérience alle­mande ?

L’Allemagne et la Suisse : des cas comparables

S’agissant de la poli­tique, l’Allemagne et la Suisse se ressem­blent à maints égards. Sur le fond d’abord, toutes deux sont définies comme des exem­ples typ­iques de fédéral­isme coopératif, priv­ilé­giant le com­pro­mis et assur­ant une forte col­lab­o­ra­tion entre les niveaux de gou­verne­ments. Les deux Etats fédéraux com­pren­nent égale­ment un impor­tant réseau formel ou informel de con­férences, de comités et de com­mis­sions, créant ain­si une véri­ta­ble gou­ver­nance mul­ti­latérale (Kropp 2010).

L’Allemagne et la Suisse prévoient encore une cer­taine autonomie au niveau région­al – à savoir les Län­der et les can­tons respec­tive­ment – en charge de l’exécution de la lég­is­la­tion fédérale et de l’administration des poli­tiques publiques. Bien qu’il faille rester pru­dent dans cette affir­ma­tion puisque le fédéral­isme alle­mand est rel­a­tive­ment cen­tral­isé et ne laisse que peu de com­pé­tences exclu­sives aux Län­der, tan­dis que le fédéral­isme suisse est forte­ment décen­tral­isé et prévoit davan­tage d’autonomie aux can­tons (Hooghe, Marks, Schakel, 2010 ; Math­ys et Keuf­fer, 2015). Enfin, ces deux Etats font face aux mêmes prob­lèmes insti­tu­tion­nels récur­rents de dis­tri­b­u­tion de com­pé­tences et de finances entre entités fédérées.

Sur la forme ensuite, l’Allemagne et la Suisse se sont munies des mêmes prin­ci­paux objec­tifs lorsqu’il a fal­lu se lancer dans une réforme du fédéral­isme. Pour faire court, il s’avérait néces­saire de désenchevêtr­er les tâch­es entre niveaux de gou­verne­ment afin d’augmenter la trans­parence et l’efficacité de mise en œuvre des tâch­es publiques. Les tâch­es exé­cutées con­join­te­ment par le gou­verne­ment fédéral et le niveau région­al étaient dès lors traitées par des instru­ments rel­a­tive­ment iden­tiques dans les deux Etats: des con­trats admin­is­trat­ifs, com­muné­ment appelés Ver­wal­tungsabkom­men ou Ver­wal­tungsvere­in­barun­gen en Alle­magne (art. 91a et b LF) et con­ven­tions- pro­grammes en Suisse (art. 20a LSu). Cepen­dant, si ce sys­tème con­tractuel existe en Suisse depuis la réforme de 2008 et liste vingt-neuf divers­es tâch­es com­munes aujourd’hui, il est appliqué depuis 1969 en Alle­magne pour qua­tre domaines publics seule­ment: l’économie régionale, l’agriculture, l’éducation supérieure et la pro­mo­tion de la recherche. De plus, alors que l’accord se déroule entre la Con­fédéra­tion et un seul can­ton unique­ment pour des péri­odes con­tin­ues de qua­tre ans, le con­trat alle­mand se signe entre le gou­verne­ment fédéral et les seize Län­der et s’étend sur une péri­ode indéter­minée. Toute­fois, impos­si­ble de les recenser pré­cisé­ment aujourd’hui car leur nom­bre est trop élevé.

Même si les deux sys­tèmes politi­co-admin­is­trat­ifs se ressem­blent con­sid­érable­ment, des dif­férences en ter­mes de taille, d’histoire, de proces­sus par­lemen­taire et de poli­tique européenne peu­vent biais­er cette étude si nous les pas­sions sous silence. Car alors que la Con­sti­tu­tion helvé­tique de 1848 con­stitue l’Etat fédéral mod­erne après la courte guerre civile du Son­der­bund faisant moins de cent morts, c’est dans l’histoire tumultueuse d’après-guerre que se créée la République fédérale d’Allemagne (RFA), accom­pa­g­née de la Loi fon­da­men­tale (Grundge­setz) en 1949 (même si l’Allemagne est déjà con­sid­érée comme une fédéra­tion depuis 1871).

Cer­tains poli­to­logues alle­mands soulig­nent d’ailleurs l’importance de l’histoire sur les déci­sions et les struc­tures d’aujourd’hui, désignée par le path-depen­den­cy. Selon eux, la rigid­ité insti­tu­tion­nelle dont fait preuve par­fois le sys­tème poli­tique alle­mand puise ses racines dans son passé (Auel, 2008 ; 2010). Mais nous ver­rons plus loin que les portées de la réforme con­tre­dis­ent cette thèse. Au-delà de l’histoire, il con­vient de rap­pel­er que même si le sys­tème par­lemen­taire alle­mand est bicaméral tout comme en Suisse, il prévoit une par­tic­i­pa­tion sig­ni­fica­tive des Län­der (représen­tés au Bun­desrat) qui peut sou­vent faire échouer les lois. De même, con­traire­ment à la Suisse, l’Allemagne doit absorber les direc­tives européennes dans sa pro­pre lég­is­la­tion, et là encore, la grande impli­ca­tion des Län­der y est par­fois laborieuse pour les lég­is­la­teurs fédéraux.

Les objectifs de la réforme allemande

L’objectif majeur de la réforme en Alle­magne était de dimin­uer le nom­bre de lois fédérales qui néces­si­tait l’approbation des Län­der (Steck­er, 2016). Car le droit de veto des Län­der sur les lois fédérales blo­quait trop sou­vent les proces­sus de déci­sion, menant alors la poli­tique alle­mande vers l’inertie, ce que Fritz W. Scharpf (1985) désig­nait comme le piège de la déci­sion com­mune (ou Poli­tikver­flech­tungs­falle). 

A cela s’ajoutait une cen­tral­i­sa­tion crois­sante des pris­es de déci­sion et des débats poli­tiques au niveau du gou­verne­ment fédéral (Bund) au détri­ment des Län­der, basée sur le cat­a­logue exten­sif des com­pé­tences con­cur­rentes et de la lég­is­la­tion-cadre prévus dans la Loi fon­da­men­tale (Benz, 2005, 2009). En Suisse, l’enchevêtrement des déci­sions et la cen­tral­i­sa­tion ram­pante des com­pé­tences vers la Con­fédéra­tion étaient tout aus­si prob­lé­ma­tiques (Vat­ter et Wälti, 2003). Ces impass­es poli­tiques ont mené l’Allemagne à la réforme, finale­ment accep­tée en 2006 après trois ans d’intenses dis­cus­sions grâce à une coali­tion inespérée entre le CDU/CSU (Union-chré­ti­enne démoc­rate et sociale) et le SPD (par­ti social-démoc­rate).

Les trois étapes de la réforme allemande

Cette réforme de 2006 s’inscrit dans un con­texte plus large puisqu’elle fut la pre­mière par­mi trois autres vagues de trans­for­ma­tions. La sec­onde s’est pro­duite en 2009 avec l’introduction du « Debt brake » (ou frein à l’endettement, Schulden­bremse), pro­jet qui visait à con­tenir les dettes publiques exces­sives et qui exigeait des Län­der que leurs bud­gets soient à l’équilibre dès l’exercice 2020 (Kropp et Behnke, 2016). Ce faisant, ce pro­jet lançait les poli­tiques d’austérité, résul­tant sur davan­tage de pres­sion sur les gou­verne­ments qui ne pou­vaient pren­dre en charge les tâch­es addi­tion­nelles attribuées suite à la pre­mière réforme. Berlin et La Saar par exem­ple, sont encore lour­de­ment endet­tés.

La troisième étape se fonde sur le principe de sol­i­dar­ité nationale et veut réa­juster la péréqua­tion finan­cière. Cette réforme de « fond » n’est prévue que pour l’horizon 2019, année notam­ment de l’expiration du « Pacte de Sol­i­dar­ité II », au titre duquel sont ver­sées les aides à la recon­struc­tion des Län­der Est-alle­mands. Suite à la réu­ni­fi­ca­tion, la Loi Fon­da­men­tale prévoy­ait une équiv­a­lence des con­di­tions de vie sur l’ensemble du ter­ri­toire. Or, l’introduction des nou­veaux Län­der à la RFA a résulté sur une par­tic­i­pa­tion exces­sive des Län­der Ouest-alle­mands. La péréqua­tion se mon­trait assuré­ment trop ambitieuse et est encore en proie aux ajuste­ments (Gui­héry, 2001). D’ailleurs, le 17 octo­bre dernier, le Bund et les 16 Län­der se sont accordés sur un nou­veau sys­tème de redis­tri­b­u­tion (2019–2030) prévoy­ant notam­ment une aug­men­ta­tion de la part d’impôt fédéral ver­sée aux Län­der. Rap­pelons que les Län­der n’ont pra­tique­ment aucun droit de lever l’impôt et se finan­cent par le mécan­isme fédéral de péréqua­tion finan­cière.

Bien que le fédéral­isme alle­mand soit pos­i­tive­ment recon­nu comme un insti­tu­tion­nal­isme dynamique, les experts en la matière ne peu­vent que cri­ti­quer aujourd’hui cette réforme en « zigzag » qui n’est qu’un amal­game de con­tra­dic­tions, pas­sant d’un désenchevêtrement pour plus d’autonomie à un ré-enchevêtrement créé par l’austérité fis­cale imposée par le Debt brake (Kropp et Behnke, 2016).

Un bilan décevant pour l’Allemagne

Aujourd’hui, le bilan alle­mand sem­ble donc sans appel. Pour les spé­cial­istes, la réforme ini­tiée en 2006 a échoué. En pra­tique, aucun change­ment incré­men­tal du fédéral­isme et de son appli­ca­tion n’a été observé. Le désenchevêtrement s’est avéré inadéquat pour cer­taines poli­tiques publiques dans la mesure où davan­tage de com­pé­tences, bien que mineures, ont été octroyées aux Län­der mais sans pour autant prévoir un finance­ment sup­plé­men­taire. D’autant plus que selon l’analyse effec­tuée par Steck­er (2016) de toute la lég­is­la­tion fédérale entre 1978 et 2016, la men­ace de veto des Län­der a été réduite de 17%, mais reste inchangée à 65% dans les domaines des lois sur les tax­a­tions.

Un domaine par­ti­c­ulière­ment con­tro­ver­sé est celui de l’éducation. Suite à la réforme de 2006, l’éducation a été exclu­sive­ment prise en charge par les Län­der. Au fil des années toute­fois, il a été recon­nu que l’intervention du gou­verne­ment fédéral était néces­saire à la bonne exé­cu­tion de cette tâche et que les Län­der seuls ne pou­vaient faire face aux effets de spill-overs (la migra­tion inter­ré­gionale de main d’œuvre qual­i­fiée), ni aux coûts engen­drés par son admin­is­tra­tion. Pour cer­tains poli­to­logues, ce domaine pub­lic illus­tre l’incon­gru­ence générale du sys­tème réfor­mé (Kropp et Behnke, 2016).

D’autres con­clu­ent même que le sys­tème alle­mand a per­du de sa flex­i­bil­ité suite à toutes ces mod­i­fi­ca­tions dans la loi fon­da­men­tale, aug­men­tant ain­si la régu­la­tion con­sti­tu­tion­nelle (Bed­nar, 2009), mais a gag­né en diver­sité et en développe­ments asymétriques (Benz, 1999 ; Dose et Reus, 2016). Cela pour­rait réfuter la théorie du path-depen­den­cy dans les struc­tures actuelles. L’insuffisance de la réforme du fédéral­isme en est notam­ment l’effet : la pra­tique de la négo­ci­a­tion, de la coopéra­tion et du con­sen­sus ont d’une part, ren­for­cé les rela­tions inter-admin­is­tra­tives, mais de l’autre, affaib­li le fédéral­isme alle­mand (Sturm, 2008).

L’équilibre des pou­voirs a glis­sé vers le cen­tre, tan­dis que la plu­part des gou­verne­ments des Län­der se sont mon­trés réti­cents à pren­dre en charge des poli­tiques autonomes. L’incohérence de la dis­tri­b­u­tion des tâch­es, les con­tra­dic­tions dans les objec­tifs de réforme et l’écart impor­tant entre les ambi­tions des réfor­ma­teurs et la pra­tique, sont autant de faits à déplor­er.

La RPT suisse en cours d’ajustement ?

La réforme suisse est égale­ment sous le feu des cri­tiques. Parce que les enchevêtrements refont sur­face dans cer­taines appli­ca­tions de tâch­es com­munes, il est aujourd’hui aus­si ques­tion de revoir la répar­ti­tion des tâch­es entre niveaux de gou­verne­ment. Aus­si, bien que l’instrument de la con­ven­tion-pro­gramme soit désor­mais incon­testable­ment adop­té par les gou­verne­ments régionaux, ces derniers souhait­ent encore des amélio­ra­tions nota­bles en ce qui con­cerne leur marge de manœu­vre et le con­tenu du con­trat (Math­ys, 2016). A cet égard, une motion de la Com­mis­sion des finances du Con­seil nation­al a exigé une analyse de l’ensemble des tâch­es com­munes pour 2018. L’idée d’un nou­veau désenchevêtrement des tâch­es séduit. Néan­moins, ce pro­jet appelé « RPT II » sem­ble finan­cière­ment com­plexe.

N’oublions pas qu’à l’époque de l’acceptation de la RPT en 2004, les désenchevêtrements avaient été facil­ités par une péréqua­tion finan­cière plus forte et plus effi­cace. Même sit­u­a­tion pour l’Allemagne de l’Ouest: lors de l’introduction des Ver­wal­tungsabkom­men en 1969, la péréqua­tion finan­cière était rel­a­tive­ment sta­ble. Cepen­dant, après la chute du mur en 1989, l’introduction des cinq Län­der de l’Est dans le con­tin­gent des onze ouest-alle­mands, a pro­fondé­ment mod­i­fié cet équili­bre. L’insuffisance des finances est encore en proie à de vives cri­tiques, ren­dant com­pliquée une répar­ti­tion des tâch­es addi­tion­nelle.

Notre propre bilan

En se rap­por­tant aux faits, nous avons envie d’alléguer que c’est aujourd’hui la Suisse qui s’en sort le mieux, et ce pour plusieurs raisons: le sys­tème de péréqua­tion finan­cière ne con­naît pas les dif­fi­cultés qui incombent à l’Allemagne depuis la chute du mur et bien que sou­vent cri­tiquée par les can­tons con­tribu­teurs, le fédéral­isme fis­cal sem­ble néan­moins mieux fonc­tion­ner. Aus­si, les objec­tifs de la réforme helvé­tique parais­sent mesurés et clairs entre les attentes et les résul­tats escomp­tés, con­traire­ment au « zigzag » des ambi­tions alle­man­des. La Suisse pour­rait néan­moins tir­er des leçons des con­trats admin­is­trat­ifs alle­mands qui accueil­lent la sat­is­fac­tion des Län­der depuis 1969.

Nous ne pou­vons con­clure sans atténuer notre réponse toute­fois, d’abord parce que les sys­tèmes poli­tiques et admin­is­trat­ifs ne sont jamais iden­tiques et que cha­cun développe ses pro­pres vari­antes. Par exem­ple, la péréqua­tion finan­cière alle­mande a été beau­coup plus ambitieuse que la Suisse puisque répondait aux besoins du principe d’équivalence des con­di­tions de vie sur tout le ter­ri­toire, entraî­nant une lourde par­tic­i­pa­tion finan­cière des Län­der Ouest-alle­mands pour les nou­veaux Län­der. Ensuite, parce qu’aucun des proces­sus de réformes n’est encore achevé. Il serait ain­si pré­maturé de se pronon­cer de manière défini­tive, mais nous con­sta­tons en 2016, que la mod­erni­sa­tion du sys­tème pub­lic en Suisse a été con­sid­érable­ment épargnée par la plu­part des détracteurs alle­mands. 


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Pho­tos: Auteur, col­lage par Sal­im Brügge­mann

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