Réformes du fédéralisme : qui de l’Allemagne ou de la Suisse s’en sort le mieux 

Fin 2016 son­ne les dix ans de la réfor­me du fédé­ra­lis­me en Allema­gne. En Suis­se, c’est en jan­vier 2018 que pren­dra fin la pre­miè­re décen­nie de la réfor­me de la péréqua­ti­on finan­ciè­re et de la répar­ti­ti­on des tâches (RPT). Deux réfor­mes très simi­lai­res en ter­mes d’attentes et d’objectifs, mais qui se dis­tin­guent radi­ca­le­ment par leurs résul­tats. Com­pa­rai­son de deux sys­tè­mes fédé­raux en muta­ti­on.

Le 1er sep­tembre 2016 son­nait les dix ans de la réfor­me du fédé­ra­lis­me en Allema­gne. Une pre­miè­re démons­tra­ti­on qui encou­ra­ge les bil­ans et éva­lua­ti­ons, com­me le mon­t­rent les nom­breux rap­ports gou­ver­ne­men­taux et les con­tri­bu­ti­ons aca­dé­mi­ques publiées cet­te année (Kropp et Behn­ke, Benz, Reus et Dose, Ste­cker, Hil­de­brandt et Wolf). Le gong reten­ti­ra aus­si bien­tôt en Suis­se puis­que jan­vier 2018 mar­que­ra les dix ans de la réfor­me de la péréqua­ti­on finan­ciè­re et de la répar­ti­ti­on des tâches (RPT). Lan­cées avec quel­ques mois d’écart seu­le­ment et con­sidé­rées par beau­coup com­me les plus signi­fi­ca­ti­ves de leur his­toire fédé­ra­le, ces réfor­mes sont éga­le­ment très simi­lai­res dans leurs objec­tifs.

Ain­si, pro­fi­tant de l’engouement média­tique que sus­ci­te la fin de cet­te décen­nie, il était intéres­sant de se rend­re dans la capi­ta­le alle­man­de pour pro­cé­der à une étu­de com­pa­ra­ti­ve ent­re les réfor­mes du fédé­ra­lis­me alle­mand et suis­se. Sont-elles si simi­lai­res que nous le pen­sons ? Quel­les sont les bon­nes ou les mau­vai­ses pra­ti­ques ? Et que pou­vons-nous apprend­re de l’expérience alle­man­de ?

L’Allemagne et la Suisse : des cas comparables

S’agissant de la poli­tique, l’Allemagne et la Suis­se se res­sem­blent à maints égards. Sur le fond d’abord, tou­tes deux sont défi­nies com­me des exemp­les typi­ques de fédé­ra­lis­me coo­pé­ra­tif, pri­vi­lé­gi­ant le com­pro­mis et assurant une for­te col­la­bo­ra­ti­on ent­re les niveaux de gou­ver­ne­ments. Les deux Etats fédé­raux com­pren­nent éga­le­ment un important réseau for­mel ou infor­mel de con­fé­ren­ces, de comités et de com­mis­si­ons, créant ain­si une véri­ta­ble gou­ver­nan­ce mul­ti­la­té­ra­le (Kropp 2010).

L’Allemagne et la Suis­se pré­vo­i­ent encore une cer­tai­ne auto­no­mie au niveau régio­nal – à savoir les Län­der et les can­tons respec­tive­ment – en char­ge de l’exécution de la légis­la­ti­on fédé­ra­le et de l’administration des poli­ti­ques publi­ques. Bien qu’il fail­le res­ter pru­dent dans cet­te affir­ma­ti­on puis­que le fédé­ra­lis­me alle­mand est rela­ti­ve­ment cen­tra­li­sé et ne laisse que peu de com­pé­ten­ces exclu­si­ves aux Län­der, tan­dis que le fédé­ra­lis­me suis­se est for­te­ment décen­tra­li­sé et pré­voit davan­ta­ge d’autonomie aux can­tons (Hoo­g­he, Marks, Scha­kel, 2010 ; Mathys et Keuf­fer, 2015). Enfin, ces deux Etats font face aux mêmes pro­blè­mes insti­tu­ti­on­nels récur­r­ents de dis­tri­bu­ti­on de com­pé­ten­ces et de finan­ces ent­re ent­ités fédé­rées.

Sur la for­me ensui­te, l’Allemagne et la Suis­se se sont munies des mêmes princi­paux objec­tifs lorsqu’il a fal­lu se lan­cer dans une réfor­me du fédé­ra­lis­me. Pour fai­re court, il s’avérait néces­saire de désen­che­vêtrer les tâches ent­re niveaux de gou­ver­ne­ment afin d’augmenter la trans­pa­rence et l’efficacité de mise en œuvre des tâches publi­ques. Les tâches exé­cu­tées con­join­te­ment par le gou­ver­ne­ment fédé­ral et le niveau régio­nal étai­ent dès lors traitées par des instru­ments rela­ti­ve­ment iden­ti­ques dans les deux Etats: des cont­rats admi­nis­tra­tifs, com­mu­n­é­ment appe­lés Ver­wal­tungs­ab­kom­men ou Ver­wal­tungs­ver­ein­ba­run­gen en Allema­gne (art. 91a et b LF) et con­ven­ti­ons- pro­gram­mes en Suis­se (art. 20a LSu). Cepen­dant, si ce sys­tème con­trac­tu­el exis­te en Suis­se depuis la réfor­me de 2008 et lis­te vingt-neuf diver­ses tâches com­mu­nes aujourd’hui, il est app­li­qué depuis 1969 en Allema­gne pour quat­re domai­nes publics seu­le­ment: l’économie régio­na­le, l’agriculture, l’éducation supé­ri­eu­re et la pro­mo­ti­on de la recher­che. De plus, alors que l’accord se déroule ent­re la Con­fédé­ra­ti­on et un seul can­ton uni­que­ment pour des péri­odes con­ti­nues de quat­re ans, le cont­rat alle­mand se signe ent­re le gou­ver­ne­ment fédé­ral et les sei­ze Län­der et s’étend sur une péri­ode indé­ter­mi­née. Tou­te­fois, impos­si­ble de les recen­ser pré­cis­é­ment aujourd’hui car leur nombre est trop éle­vé.

Même si les deux sys­tè­mes poli­ti­co-admi­nis­tra­tifs se res­sem­blent con­sidé­ra­ble­ment, des dif­fé­ren­ces en ter­mes de tail­le, d’histoire, de pro­ces­sus par­le­men­taire et de poli­tique euro­péen­ne peu­vent biai­ser cet­te étu­de si nous les pas­si­ons sous silence. Car alors que la Con­sti­tu­ti­on hel­vé­tique de 1848 con­sti­tue l’Etat fédé­ral moder­ne après la cour­te guer­re civi­le du Son­der­bund faisant moins de cent morts, c’est dans l’histoire tumul­tueu­se d’après-guerre que se créée la Répu­bli­que fédé­ra­le d’Allemagne (RFA), accom­pa­gnée de la Loi fon­da­men­ta­le (Grund­ge­setz) en 1949 (même si l’Allemagne est déjà con­sidé­rée com­me une fédé­ra­ti­on depuis 1871).

Cer­tains poli­to­lo­gues alle­mands soulign­ent d’ailleurs l’importance de l’histoire sur les décisi­ons et les struc­tures d’aujourd’hui, dési­gnée par le path-depen­den­cy. Selon eux, la rigi­dité insti­tu­ti­on­nel­le dont fait preuve par­fois le sys­tème poli­tique alle­mand pui­se ses raci­nes dans son pas­sé (Auel, 2008 ; 2010). Mais nous ver­rons plus loin que les por­tées de la réfor­me cont­re­di­sent cet­te thè­se. Au-delà de l’histoire, il con­vi­ent de rap­pe­ler que même si le sys­tème par­le­men­taire alle­mand est bica­mé­ral tout com­me en Suis­se, il pré­voit une par­ti­ci­pa­ti­on signi­fi­ca­ti­ve des Län­der (repré­sen­tés au Bun­des­rat) qui peut sou­vent fai­re échou­er les lois. De même, con­trai­re­ment à la Suis­se, l’Allemagne doit absor­ber les direc­tives euro­péen­nes dans sa prop­re légis­la­ti­on, et là encore, la gran­de impli­ca­ti­on des Län­der y est par­fois labo­rieu­se pour les légis­la­teurs fédé­raux.

Les objectifs de la réforme allemande

L’objectif majeur de la réfor­me en Allema­gne était de dimi­nu­er le nombre de lois fédé­ra­les qui néces­si­tait l’approbation des Län­der (Ste­cker, 2016). Car le droit de veto des Län­der sur les lois fédé­ra­les blo­quait trop sou­vent les pro­ces­sus de décisi­on, men­ant alors la poli­tique alle­man­de vers l’inertie, ce que Fritz W. Scharpf (1985) dési­gnait com­me le piège de la décisi­on com­mu­ne (ou Poli­tik­ver­flech­tungs­fal­le). 

A cela s’ajoutait une cen­tra­li­sa­ti­on crois­san­te des pri­ses de décisi­on et des débats poli­ti­ques au niveau du gou­ver­ne­ment fédé­ral (Bund) au détri­ment des Län­der, basée sur le cata­lo­gue exten­sif des com­pé­ten­ces con­cur­ren­tes et de la légis­la­ti­on-cad­re pré­vus dans la Loi fon­da­men­ta­le (Benz, 2005, 2009). En Suis­se, l’enchevêtrement des décisi­ons et la cen­tra­li­sa­ti­on ram­pan­te des com­pé­ten­ces vers la Con­fédé­ra­ti­on étai­ent tout aus­si pro­b­lé­ma­ti­ques (Vat­ter et Wäl­ti, 2003). Ces impas­ses poli­ti­ques ont mené l’Allemagne à la réfor­me, fina­le­ment accep­tée en 2006 après trois ans d’intenses dis­cus­sions grâce à une coali­ti­on ine­s­pé­rée ent­re le CDU/CSU (Uni­on-chré­ti­en­ne démo­cra­te et socia­le) et le SPD (par­ti soci­al-démo­cra­te).

Les trois étapes de la réforme allemande

Cet­te réfor­me de 2006 s’inscrit dans un con­tex­te plus lar­ge puisqu’elle fut la pre­miè­re par­mi trois autres vagues de trans­for­ma­ti­ons. La secon­de s’est pro­du­i­te en 2009 avec l’introduction du « Debt bra­ke » (ou frein à l’endettement, Schul­den­brem­se), pro­jet qui visait à con­tenir les det­tes publi­ques exces­si­ves et qui exi­ge­ait des Län­der que leurs bud­gets soient à l’équilibre dès l’exercice 2020 (Kropp et Behn­ke, 2016). Ce faisant, ce pro­jet lançait les poli­ti­ques d’austérité, résul­tant sur davan­ta­ge de pres­si­on sur les gou­ver­ne­ments qui ne pou­vai­ent prend­re en char­ge les tâches addi­ti­on­nel­les attri­buées sui­te à la pre­miè­re réfor­me. Ber­lin et La Saar par exemp­le, sont encore lour­de­ment endettés.

La troi­siè­me étape se fon­de sur le princi­pe de soli­da­rité natio­na­le et veut réa­jus­ter la péréqua­ti­on finan­ciè­re. Cet­te réfor­me de « fond » n’est pré­vue que pour l’horizon 2019, année notam­ment de l’expiration du « Pac­te de Soli­da­rité II », au tit­re duquel sont ver­sées les aides à la recon­struc­tion des Län­der Est-alle­mands. Sui­te à la réuni­fi­ca­ti­on, la Loi Fon­da­men­ta­le pré­voy­ait une équi­va­lence des con­di­ti­ons de vie sur l’ensemble du ter­ri­toire. Or, l’introduction des nou­veaux Län­der à la RFA a résul­té sur une par­ti­ci­pa­ti­on exces­si­ve des Län­der Ouest-alle­mands. La péréqua­ti­on se mon­trait assu­ré­ment trop ambi­tieu­se et est encore en pro­ie aux ajus­tements (Gui­hé­ry, 2001). D’ailleurs, le 17 octob­re der­nier, le Bund et les 16 Län­der se sont accor­dés sur un nou­veau sys­tème de redis­tri­bu­ti­on (2019–2030) pré­voyant notam­ment une aug­men­ta­ti­on de la part d’impôt fédé­ral ver­sée aux Län­der. Rap­pe­lons que les Län­der n’ont pra­ti­que­ment aucun droit de lever l’impôt et se finan­cent par le méca­nis­me fédé­ral de péréqua­ti­on finan­ciè­re.

Bien que le fédé­ra­lis­me alle­mand soit posi­ti­ve­ment recon­nu com­me un insti­tu­ti­onnalis­me dyna­mi­que, les experts en la matiè­re ne peu­vent que cri­ti­quer aujourd’hui cet­te réfor­me en « zig­zag » qui n’est qu’un amal­ga­me de con­tra­dic­tions, pas­sant d’un désen­che­vêtre­ment pour plus d’autonomie à un ré-enche­vêtre­ment créé par l’austérité fis­ca­le impo­sée par le Debt bra­ke (Kropp et Behn­ke, 2016).

Un bilan décevant pour l’Allemagne

Aujourd’hui, le bilan alle­mand sem­ble donc sans appel. Pour les spé­cia­lis­tes, la réfor­me initiée en 2006 a échoué. En pra­tique, aucun chan­ge­ment incré­men­tal du fédé­ra­lis­me et de son app­li­ca­ti­on n’a été obser­vé. Le désen­che­vêtre­ment s’est avé­ré ina­déquat pour cer­tai­nes poli­ti­ques publi­ques dans la mes­u­re où davan­ta­ge de com­pé­ten­ces, bien que mineu­res, ont été octroyées aux Län­der mais sans pour autant pré­voir un finan­ce­ment sup­plé­men­taire. D’autant plus que selon l’analyse effec­tuée par Ste­cker (2016) de tou­te la légis­la­ti­on fédé­ra­le ent­re 1978 et 2016, la menace de veto des Län­der a été rédu­i­te de 17%, mais res­te inch­an­gée à 65% dans les domai­nes des lois sur les taxa­ti­ons.

Un domai­ne par­ti­cu­liè­re­ment con­tro­ver­sé est celui de l’éducation. Sui­te à la réfor­me de 2006, l’éducation a été exclu­si­ve­ment pri­se en char­ge par les Län­der. Au fil des années tou­te­fois, il a été recon­nu que l’intervention du gou­ver­ne­ment fédé­ral était néces­saire à la bon­ne exé­cu­ti­on de cet­te tâche et que les Län­der seuls ne pou­vai­ent fai­re face aux effets de spill-overs (la migra­ti­on inter­ré­gio­na­le de main d’œuvre qua­li­fiée), ni aux coûts engend­rés par son admi­nis­tra­ti­on. Pour cer­tains poli­to­lo­gues, ce domai­ne public illus­tre l’incon­gru­ence géné­ra­le du sys­tème réfor­mé (Kropp et Behn­ke, 2016).

D’autres con­clu­ent même que le sys­tème alle­mand a per­du de sa fle­xi­bi­lité sui­te à tou­tes ces modi­fi­ca­ti­ons dans la loi fon­da­men­ta­le, aug­men­tant ain­si la régu­la­ti­on con­sti­tu­ti­on­nel­le (Bed­nar, 2009), mais a gag­né en diver­sité et en déve­lop­pe­ments asy­m­é­tri­ques (Benz, 1999 ; Dose et Reus, 2016). Cela pour­rait réfu­ter la théo­rie du path-depen­den­cy dans les struc­tures actu­el­les. L’insuffisance de la réfor­me du fédé­ra­lis­me en est notam­ment l’effet : la pra­tique de la négo­cia­ti­on, de la coo­pé­ra­ti­on et du con­sen­sus ont d’une part, ren­for­cé les rela­ti­ons inter-admi­nis­tra­ti­ves, mais de l’autre, affai­b­li le fédé­ra­lis­me alle­mand (Sturm, 2008).

L’équilibre des pou­voirs a glis­sé vers le cent­re, tan­dis que la plu­part des gou­ver­ne­ments des Län­der se sont mon­trés réti­cents à prend­re en char­ge des poli­ti­ques auto­no­mes. L’incohérence de la dis­tri­bu­ti­on des tâches, les con­tra­dic­tions dans les objec­tifs de réfor­me et l’écart important ent­re les ambi­ti­ons des réfor­ma­teurs et la pra­tique, sont autant de faits à déplo­rer.

La RPT suisse en cours d’ajustement ?

La réfor­me suis­se est éga­le­ment sous le feu des cri­ti­ques. Par­ce que les enche­vêtre­ments refont sur­face dans cer­tai­nes app­li­ca­ti­ons de tâches com­mu­nes, il est aujourd’hui aus­si ques­ti­on de revoir la répar­ti­ti­on des tâches ent­re niveaux de gou­ver­ne­ment. Aus­si, bien que l’instrument de la con­ven­ti­on-pro­gram­me soit désor­mais incon­testa­ble­ment adop­té par les gou­ver­ne­ments région­aux, ces der­niers sou­hai­tent encore des amé­lio­ra­ti­ons nota­bles en ce qui con­cer­ne leur mar­ge de manœu­vre et le con­te­nu du cont­rat (Mathys, 2016). A cet égard, une moti­on de la Com­mis­si­on des finan­ces du Con­seil natio­nal a exi­gé une ana­ly­se de l’ensemble des tâches com­mu­nes pour 2018. L’idée d’un nou­veau désen­che­vêtre­ment des tâches sédu­it. Néan­moins, ce pro­jet appe­lé « RPT II » sem­ble finan­ciè­re­ment com­ple­xe.

N’oublions pas qu’à l’époque de l’acceptation de la RPT en 2004, les désen­che­vêtre­ments avai­ent été faci­lités par une péréqua­ti­on finan­ciè­re plus for­te et plus effi­cace. Même situa­ti­on pour l’Allemagne de l’Ouest: lors de l’introduction des Ver­wal­tungs­ab­kom­men en 1969, la péréqua­ti­on finan­ciè­re était rela­ti­ve­ment sta­ble. Cepen­dant, après la chu­te du mur en 1989, l’introduction des cinq Län­der de l’Est dans le con­tin­gent des onze ouest-alle­mands, a pro­fon­dé­ment modi­fié cet équi­libre. L’insuffisance des finan­ces est encore en pro­ie à de vives cri­ti­ques, ren­dant com­pli­quée une répar­ti­ti­on des tâches addi­ti­on­nel­le.

Notre propre bilan

En se rap­portant aux faits, nous avons envie d’alléguer que c’est aujourd’hui la Suis­se qui s’en sort le mieux, et ce pour plu­sieurs rai­sons: le sys­tème de péréqua­ti­on finan­ciè­re ne con­naît pas les dif­fi­cul­tés qui incom­bent à l’Allemagne depuis la chu­te du mur et bien que sou­vent cri­ti­quée par les can­tons con­tri­bu­teurs, le fédé­ra­lis­me fis­cal sem­ble néan­moins mieux fonc­tion­ner. Aus­si, les objec­tifs de la réfor­me hel­vé­tique parais­sent mes­u­rés et clairs ent­re les atten­tes et les résul­tats escomp­tés, con­trai­re­ment au « zig­zag » des ambi­ti­ons alle­man­des. La Suis­se pour­rait néan­moins tirer des leçons des cont­rats admi­nis­tra­tifs alle­mands qui accueil­lent la satis­fac­tion des Län­der depuis 1969.

Nous ne pou­vons con­clu­re sans atté­nu­er not­re répon­se tou­te­fois, d’abord par­ce que les sys­tè­mes poli­ti­ques et admi­nis­tra­tifs ne sont jamais iden­ti­ques et que cha­cun déve­lop­pe ses pro­p­res vari­an­tes. Par exemp­le, la péréqua­ti­on finan­ciè­re alle­man­de a été beau­coup plus ambi­tieu­se que la Suis­se puis­que répon­dait aux besoins du princi­pe d’équivalence des con­di­ti­ons de vie sur tout le ter­ri­toire, ent­raî­nant une lour­de par­ti­ci­pa­ti­on finan­ciè­re des Län­der Ouest-alle­mands pour les nou­veaux Län­der. Ensui­te, par­ce qu’aucun des pro­ces­sus de réfor­mes n’est encore ache­vé. Il serait ain­si pré­ma­tu­ré de se pro­non­cer de maniè­re défi­ni­ti­ve, mais nous con­sta­tons en 2016, que la moder­ni­sa­ti­on du sys­tème public en Suis­se a été con­sidé­ra­ble­ment éparg­née par la plu­part des détrac­teurs alle­mands. 


Réfé­ren­ces

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Pho­tos: Auteur, col­la­ge par Salim Brüg­ge­mann

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