La répartition des tâches en 2016 : quel bilan au regard du fédéralisme suisse ?

Accep­tée en vota­tion pop­u­laire le 28 novem­bre 2004 et mise en œuvre en jan­vi­er 2008, la réforme de la péréqua­tion finan­cière et de la répar­ti­tion des tâch­es (RPT) devait pal­li­er aux nom­breux dys­fonc­tion­nements qui s’intensifiaient entre la Con­fédéra­tion et les can­tons en ter­mes de déci­sions, de finance­ment et d’exécution des tâch­es publiques. Un retour à un fédéral­isme plus coopératif deve­nait vital. Cepen­dant, huit ans après le début de la réforme, le sys­tème dévoile encore ses faib­less­es.

C’est avec de sub­tiles com­bi­naisons entre cen­tral­i­sa­tion des déci­sions et décen­tral­i­sa­tion de la mise en œuvre que le fédéral­isme se déter­mine en Suisse. Lorsque ce pru­dent équili­bre est rompu, alors il est mis à mal. Au cours des années 60 et suiv­antes, le fédéral­isme coopératif suisse s’est dou­blé d’un fédéral­isme d’exécution, haute­ment cri­tiqué en rai­son d’une cen­tral­i­sa­tion ram­pante des com­pé­tences, dans lequel la Con­fédéra­tion décidait et les can­tons ne fai­saient qu’exécuter.

L’harmonie si bien acquise du fédéral­isme se désagrégeait et le sys­tème néces­si­tait d’être réfor­mé. C’est ain­si qu’a été lancé le pro­gramme RPT. Son objec­tif était de désenchevêtr­er au max­i­mum les respon­s­abil­ités et l’exécution des tâch­es publiques entre les niveaux gou­verne­men­taux, mais aus­si de « revi­talis­er » le fédéral­isme qui avait per­du de sa vigueur au fil des années.

À l’horizon 2016, mal­gré une nette amélio­ra­tion du sys­tème, les can­tons n’en sont pas entière­ment sat­is­faits et les objec­tifs, que par­tielle­ment atteints. Le proces­sus d’apprentissage est donc tou­jours en cours. 

Un nouvel instrument: la convention-programme

Suite à cette réforme inédite, un pan­el de dix-sept tâch­es a été parci­monieuse­ment sélec­tion­né et attribué à l’un ou l’autre des niveaux gou­verne­men­taux. Dix tâch­es sont dev­enues exclu­sive­ment can­tonales, alors que sept ont été prin­ci­pale­ment octroyées à la respon­s­abil­ité fédérale. Cepen­dant, dans le cas de vingt-cinq autres tâch­es publiques, il n’a pas été pos­si­ble d’en divis­er les com­pé­tences insti­tu­tion­nelles. Ces tâch­es restantes dites « com­munes », sont alors gérées con­join­te­ment par la Con­fédéra­tion et les can­tons. Par­mi celles-ci, vingt sont traitées par des con­trats de droit pub­lic con­clus entre la Con­fédéra­tion et chaque can­ton : les con­ven­tions-pro­grammes (CPs), prévoy­ant des sub­ven­tions glob­ales ou for­faitaires ver­sées aux can­tons pour des péri­odes quadri­en­nales.

D’un fédéral­isme dit d’exécution, les réfor­ma­teurs souhaitaient revenir à un fédéral­isme plus coopératif, priv­ilé­giant un ren­force­ment de la col­lab­o­ra­tion entre la Con­fédéra­tion et les can­tons dans l’accomplissement des tâch­es publiques et affer­mis­sant l’autonomie can­tonale (Math­ys & Keuf­fer, 2015). Pour ce faire, une stricte divi­sion des com­pé­tences a été réal­isée au nom des principes de sub­sidiar­ité et d’équivalence fis­cale. Cette aug­men­ta­tion de la marge de manœu­vre poli­tique et finan­cière des entités insti­tu­tion­nelles par sépa­ra­tion des com­pé­tences s’assimilerait dans le fond à des élé­ments de fédéral­isme dual, qui n’avait pas été réelle­ment imag­iné par les réfor­ma­teurs. Huit ans après la mise en œuvre de la RPT et le début du troisième cycle de la répar­ti­tion des tâch­es (2016–19), le sys­tème suisse brille encore et tou­jours dans la galerie des spéci­mens poli­tiques par son hybrid­ité bien à lui.

Les principes régissant la réforme

Le Con­seil fédéral et les gou­verne­ments can­tonaux s’accordaient à qual­i­fi­er de parte­nar­i­at cette nou­velle col­lab­o­ra­tion entre la Con­fédéra­tion et les can­tons. Un parte­nar­i­at pos­si­ble dès l’instant où la réforme enraye la cen­tral­i­sa­tion exces­sive des com­pé­tences vers le niveau fédéral et rend ain­si leur autonomie aux can­tons. Selon les principes régis­sant la réforme, les ques­tions stratégiques sont désor­mais réservées à la Con­fédéra­tion alors que la mise en œuvre au niveau opéra­tionnel est léguée aux can­tons.

Cette dernière irait au-delà de l’exécution pure puisqu’elle impli­querait égale­ment l’adoption de mécan­ismes d’études, d’évaluation et de con­trôles. Par­fois même, les can­tons éla­borent des pro­grammes très pré­cis visant à plan­i­fi­er les opéra­tions ultérieures et per­me­t­tant de com­pléter les dis­po­si­tions de la con­ven­tion-pro­gramme (Math­ys, 2015).

De plus, les instru­ments de com­mu­ni­ca­tion et de coor­di­na­tion sont priv­ilégiés à la place de la coerci­tion (Hooghe & Marks, 2001). Enfin, le ren­de­ment s’évertue à être amélioré, l’accent est désor­mais mis sur les out­puts et les out­comes plutôt que sur les inputs et les bud­gets ne sont plus spé­ci­fiques, mais bien for­faitaires ou globaux, lais­sant ain­si plus de marge de manœu­vre à ceux qui en dis­posent. Les con­ven­tions-pro­grammes devaient donc refléter ces nou­velles dis­po­si­tions et ryth­mer le nou­veau sys­tème de manière plus uni­forme, per­for­mante et trans­par­ente.

Décalages entre théorie et pratique

Sous la sur­face toute­fois, la machine révèle ses imper­fec­tions. Les principes sem­blent être dif­fi­ciles ou impos­si­bles à s’appliquer. Dans le cadre de notre étude en cours, nous avons effec­tué plus de vingt entre­tiens entre sep­tem­bre 2014 et jan­vi­er 2016 auprès de respon­s­ables can­tonaux dans les can­tons de Vaud, Genève, Valais, Berne, Uri et Zurich en charge de l’élaboration et l’application des con­ven­tions-pro­grammes, et ce dans cinq domaines publics : l’intégration can­tonale, la pro­tec­tion du pat­ri­moine et des mon­u­ments his­toriques, la pro­tec­tion de la nature et du paysage, la pro­tec­tion du bruit routi­er et l’encouragement du développe­ment région­al.

Même si les résul­tats obtenus restent inter­mé­di­aires puisque d’autres entre­tiens sont à venir, ils mon­trent des aspects plutôt intéres­sants. Il s’avère que le domaine de la con­ser­va­tion des mon­u­ments est le plus prob­lé­ma­tique : les sub­ven­tions sont encore octroyées au « cas par cas », le parte­nar­i­at tant espéré n’existerait vraisem­blable­ment pas et les rôles ne seraient pas bien défi­nis puisque les can­tons sont livrés le plus sou­vent à eux-mêmes (graphique 1).

Bien que la marge de manœu­vre sem­ble être recon­nue comme suff­isante par les can­tons sélec­tion­nés, elle n’est cepen­dant pas opti­male. Etroite­ment liée à la dis­tri­b­u­tion des rôles entre stratégie et opéra­tionnel étant elle-même perçue comme insat­is­faisante par les can­tons, la marge de manœu­vre des can­tons demeure étroite dans cer­tains domaines, tels que la pro­tec­tion de la nature et du paysage. La Con­fédéra­tion est encore trop influ­ente lorsqu’il est ques­tion de fix­er les objec­tifs ; à se deman­der si l’adage du « qui paye, décide » domine dans ce cas de fig­ure.

En ce qui con­cerne le domaine de l’inté­gra­tion, qui a adop­té les con­ven­tions-pro­grammes seule­ment en jan­vi­er 2014, il sem­blerait que les principes soient mieux appliqués et respec­tés. L’apprentissage y est sûre­ment pour quelque chose ; les can­tons ont su vite appréhen­der l’instrument con­tractuel. Seul bémol : ces derniers ont par­fois l’impression que la Con­fédéra­tion manque de vision stratégique, bien que légitimée par la dis­tance physique qui la sépare des actions sur le ter­rain can­ton­al.

Quant au domaine du bruit, il sem­ble générale­ment respecter l’exigence de sub­ven­tions glob­ales ou for­faitaires et illus­tre une forte autonomie can­tonale dans l’exécution pro­pre­ment dite. Néan­moins, l’étau se resserre lorsqu’il s’agit de l’attribution des rôles et de l’existence d’un parte­nar­i­at. Pour beau­coup de respon­s­ables du domaine du bruit mais aus­si de la poli­tique régionale, le parte­nar­i­at reste un mythe puisque la Con­fédéra­tion non seule­ment décide, mais aus­si finance : des aspects de fédéral­isme d’exécution sem­blent refaire sur­face dès lors que les can­tons ne seraient plus qu’en mesure d’exécuter.

Graphique 1: 

Graph 1

Les conventions-programmes à la loupe

Nous avons égale­ment voulu savoir com­ment les représen­tants can­tonaux perçoivent les con­ven­tions-pro­grammes en tant que telles (graphique 2). Les aspects jugés les plus posi­tifs sont l’intégration des can­tons dans le proces­sus de déci­sion, l’information fédérale, la durée de la con­ven­tion-pro­gramme et l’utilité des sondages effec­tués par les offices fédéraux auprès des ser­vices can­tonaux. En ce qui con­cerne les moins bonnes appré­ci­a­tions ressor­tent la charge admin­is­tra­tive trop lourde, les rap­ports annuels imposés par la Con­fédéra­tion trop com­plex­es à com­pléter et à com­pren­dre, les guides fédéraux qui restent encore trop vagues et les échanges entre les can­tons qui ne sont pas assez fréquents.

Nous avons été sur­pris de décou­vrir que beau­coup déplorent le manque de direc­tives fédérales ou leur clarté dans cer­tains domaines, alors que les can­tons revendiquent une plus forte autonomie déci­sion­nelle dans l’élaboration et l’exécution des poli­tiques publiques. N’est-ce pas là un dis­cours para­dox­al que tien­nent les respon­s­ables can­tonaux ? Nous con­sta­tons qu’il est sou­vent dif­fi­cile de fix­er la lim­ite entre les attentes et la réal­ité.

D’autres aspects encore ne sont pas bien perçus, tels que les indi­ca­teurs et objec­tifs fixés dans les con­ven­tions-pro­grammes, sou­vent trop rigides et impos­si­bles à attein­dre dans un délai de qua­tre ans. De même, les délais imposés pour l’exécution sont par­fois irréal­is­ables, comme c’est le cas dans le domaine de la pro­tec­tion de la nature et du paysage qui fonc­tionne sur le très long terme ; les objec­tifs n’étant vis­i­bles qu’au rythme de la nature.

Graphique 2: 

Graph

Réévaluer la RPT ?

En mai 2012, le Con­seiller aux Etats Markus Stadler dépose un pos­tu­lat au Par­lement sur la véri­fi­ca­tion du respect des principes régis­sant la RPT, qui auraient été vio­lés. Déclen­chant un effet « boule de neige », une motion de la Com­mis­sion des finances du Con­seil nation­al a ensuite exigé une analyse de l’ensemble des tâch­es com­munes pour 2018. L’idée d’un nou­veau désenchevêtrement des tâch­es fait son chemin par­mi les politi­ciens. Néan­moins, ce pro­jet com­muné­ment appelé « RPT II » sem­ble bien utopique : une stricte divi­sion des com­pé­tences implique logique­ment une aug­men­ta­tion des respon­s­abil­ités et des ressources finan­cières. Les can­tons ne pour­raient en assumer les coûts, une hausse des impôts étant peu prob­a­ble.

Plutôt périlleux…

La solu­tion serait alors de trans­fér­er des parts d’impôt fédéral au niveau can­ton­al. Néan­moins, la prox­im­ité et la grande dis­par­ité qui incombent aux can­tons représen­tent un défi de taille. A terme, moins de coor­di­na­tion impli­querait une exé­cu­tion des tâch­es publiques iné­gale et inef­fi­ciente. Quant à la Con­fédéra­tion, étant vic­time d’une détéri­o­ra­tion impor­tante de ses finances, elle doit plutôt économiser sur ses tâch­es en vue de son bud­get 2016–2019. N’oublions pas qu’à l’époque de l’acceptation de la RPT en 2004, les désenchevêtrements avaient été facil­ités par une péréqua­tion finan­cière plus forte et plus effi­cace. Aus­si, il serait pré­maturé de pass­er à l’action alors que la réforme de l’imposition des entre­pris­es III risque d’impliquer des con­séquences impor­tantes sur les finances fédérales et can­tonales.

L’horizon 2018 nous dira ce que pense le Par­lement de la « RPT II », mais nous dou­tons forte­ment de son avenir. Les pro­priétés du fédéral­isme coopératif, bien que néces­saires, sem­blent donc être dif­fi­ciles à retrou­ver, se con­fon­dant encore et tou­jours avec des élé­ments de fédéral­isme d’exécution.


Références:

  • Hooghe, L., & Marks, G. (2001). Types of mul­ti-lev­el gov­er­nance. Euro­pean inte­gra­tion online papers (EIoP)5(11).

  • Math­ys L. & Keuf­fer N., (2015). « La refonte du fédéral­isme suisse : impacts sur les autonomies can­tonale et com­mu­nale », Fed­er­al­ism-e, Vol. 16, pp. 37–54

  • Math­ys, L. 2015, “The Swiss reform of the allo­ca­tion of tasks: The con­ven­tions-pro­grams as a new part­ner­ship mod­el for ver­ti­cal coop­er­a­tion?” Fed­er­al Gov­er­nance, vol. 12, no. 1, pp. 26–60

  • Scharpf, Fritz W. (1985): Die Poli­tikver­flech­tungs­falle – Falle: Europäis­che Inte­gra­tion und deutsch­er Föder­al­is­mus im Ver­gle­ich, in Poli­tis­che Viertel­jahress­chrift 26, (4), s. 323 ff.

  • Rap­port du Con­seil fédéral du 12 sep­tem­bre 2014 en réponse au pos­tu­lat 12.3412 du 29 mai 2012. « Respect des principes de la réforme de la péréqua­tion finan­cière et de la répar­ti­tion des tâch­es entre la Con­fédéra­tion et les can­tons (RPT).

Pho­to: Wiki­me­dia Com­mons

Relec­ture: Sarah Bütikofer

Graphiques: Pas­cal Burkhard

Print Friendly, PDF & Email